Tímabundin flóð vatnsgeymsla á landbúnaðarsvæðum í Mið Tisza vatnasvæðinu — Ungverjaland

Nálægt landfræðilegri miðju Evrópu rennur Tisza-áin 157,218 km² svæði með íbúa um 14,4 milljónir. Á leið sinni frá úkraínskum Karpatafjöllum til Dóná í Serbíu rennur Tisza aðallega um Pannóníu sléttuna mikla í Ungverjalandi. Landslagið á vatnasvæðinu í Tisza einkennist af háum, mjóum fjöllum í kringum þensluríkt, flatt láglendi. Með lengd 966 km og meðalrennsli upp á 794 m³/s, Tisza er lengsta og næststærsta þverár Danube. Flest rennsli myndast beint úr úrkomu en það er framlag frá bæði snjóbræðslu og jarðvegsvatni undir yfirborði jarðar. Alvarleg flóð geta átt uppruna sinn í fjöllunum þegar regnvatn rennur hratt niður brekkurnar og safnast upp á láglendissvæðum. Þetta vandamál er orðið meira og alvarlegra með tímanum þar sem skógeyðing og þétting jarðvegs hafði þróast og úrkomumynstur breyttist vegna loftslagsbreytinga.

Áin og þverár hennar voru stjórnað á síðari hluta 19. aldar. Megintilgangur þessarar reglugerðar var að auka umfang landbúnaðarlands, í stað votlendis, mýra og svæða þar sem hætta er á reglulegum flóðum(Borsos o.fl., 2018). Lengd árinnar minnkaði um meira en 400 km þegar meandering hlutarnir voru skornir í gegnum, en stærð flóðasvæðisins minnkaði um meira en 90 % þegar skurðir voru hækkaðir til að verjast flóðum. Rétting árinnar, ásamt öðrum þáttum (uppsöfnun á seti í sumum ám, skógeyðing, breytingar á landnotkun) hefur valdið stöðugri aukningu á hámarksflóðum vatnsmagns.  Að teknu tilliti til nokkurra sögulegra flóða var hámarksvatnshæð 753 cm í 1 876,909 cm 1970 og 1 040 cm árið 2000 (Szlávik,2005).

Í dag er lengd flóðvarna meðfram Tisza og þverárum þess í Ungverjalandi 2 850 km. Flóðavarið svæði er 16,000 km², af heildarvatnsöflunarsvæði Tisza í Ungverjalandi sem er 47,000 km². Eftir því sem flóðin héldu áfram að aukast á síðustu öld og hálfri öld, gerði hæð bergganganna. Gert er ráð fyrir frekari hækkun á hámarksmagni flóða á 21. öldinni vegna loftslagsbreytinga og núverandi staða flóða mun ekki nægja til að veita fullnægjandi vernd. Talið er að flóðvarnir, sem byggjast eingöngu á stækkun og styrkingu byggða, séu óhóflega dýrar. Árið 1999 áætlaði rannsóknarverkefni Alþjóðabankans að kostnaður við eftirstandandi uppfærslu hefði verið 175 milljarðar HUF, sem jafngildir 700 milljónum evra á genginu 1999 (Szlávik, 2005).

Á tímabilinu 1998-2001 áttu sér stað fjórir alvarlegir flóð á ánni Tisza þar sem vatnshæðin var yfir öllum sögulegum gildum. Einn af atburðum (2001) felur í sér rof á gang og flóð á svæðum sem átti að vernda. Þessi atburður leiddi í ljós að hvorki hæð dikes né styrkur þeirra var fullnægjandi. Í kjölfarið var fjögurra ára verkefni sett á laggirnar til að kanna gildi þeirra flóðaáhættuspáa sem notaðar voru á þeim tíma (rannsóknir Umhverfis- og vatnsstjórnunarstofnunar VITUKI, 2006). Verkefnið beitti nýstárlegum aðferðum við tímaraðir hermiferla og notaði endurskoðaðan, sögulegan gagnagrunn. Það taldi áhrif nokkurra breytinga (í skógarþekju, lónum og flóðbökkum) innan mismunandi hluta ánna sem liggja í gegnum Ungverjaland, einnig loftslagsbreytingar (Haase o.fl., 2006). Meginniðurstaða verkefnisins var sú að í samanburði við fyrri spár er aukin óvissa og búist er við hærri vatnsmagni í flóðum. Búist er við að vatnsborð hækki enn frekar vegna loftslagsbreytinga. Í þessu sambandi sést breyting á mynstri úrkomu í Mið-Evrópu. Jafnvel án verulegrar breytingar á meðalúrkomu er búist við meiri úrkomu með meira losunarmagni (Ungvári, 2022).

Heildarmarkmið áætlunarinnar um flóðavarnir fyrir miðju Tisza-vatnasviðið er að samþykkja kostnaðarhagkvæmar ráðstafanir. Fyrirhugaðar ráðstafanir sem miða að því að tryggja fullnægjandi flóðavarnir þannig að hægt sé að takast á við breytt skilyrði vatnasviðaumdæmisins og afleiðingar vaxandi flæðis toppanna. Áætlunin var hönnuð til að bregðast við breytingum á staðbundnum breytileika í loftslagi og sértækum eiginleikum vatnafræðikerfisins.

Sem fyrsta viðbrögð við flóðunum 1998-2000 ákvað ríkisstjórnin að flýta fyrir áframhaldandi ferli til að styrkja dikes: fyrsta áætlunin (Ríkisstjórnin n.2005/2000) var lögð áhersla á styrkingu 740 km af skurðum á tíu ára tímabili. Í seinna áfanganum var ætlunin að efla ferlið enn frekar með því að styrkja 550 km gönguleiðir til viðbótar, en á skemmri tíma 5 ár. Verkin byrjuðu, en allt í einu var áætlunin stöðvuð.

Ný lög voru sett árið 2004 með víðtækari markmið: að auka flóðaöryggi með því að endurvirkja fyrrum flóðasvæði og stjórnun offramboðs vatns, þróun svæða með óhagstæðustu stöðu og bætt lífskjör á þessum svæðum.

Ný áætlun um öryggi flóða felur í sér: styrking veikra punkta gangkerfisins til að endurheimta afrennslisgetu flóðarásarinnar (þversniðið milli skurðanna) og loka tímabundinna flóðageyma (einnig þekktir sem "pólar") til að draga úr hámarki stærstu flóðbylgna með heildargetu upp á 721 milljón m³ til lengri tíma litið. Ætlunin var að gefa ánni rými með því að nota landbúnaðarsvæði sem bráðabirgðageyma fyrir hámarksflæði við stórviðburði. Samkvæmt þessari áætlun má að lokum flæða yfir svæðið sem nýtt er til landbúnaðar við eðlilegar aðstæður (viljandi og við stýrð skilyrði) og nýtt til tímabundinnar varðveislu flóðavatns í neyðartilvikum. Þetta kerfi er hannað til að bæta við dikes til að takast á við flóð með endurkomu tímabil 100 ár eða hærra. Hún gerir kleift að jafna sig í miklum úrkomuatburðum og draga úr útbreiðslu flóðabylgna, með samræmdum jákvæðum áhrifum á mildun flóðaáhættu. Komið var á fyrirkomulagi efnahagslegra bóta til bænda sem taka þátt í byggingu vatnsgeyma. Bætur eru samsettar úr tveimur liðum: fyrirframgreiðsla vegna alls óþæginda- og virðistaps í tengslum við kerfið og tjónabætur, sem byggjast á atburði, til að bæta upp hugsanlegt efnahagslegt tjón vegna flóða á landbúnaðarsvæðinu. Kerfið til að draga úr flóðaáhættu, sem byggist á tímabundinni geymslu flóðavatns á landbúnaðarsvæðum, reyndist afar árangursríkt til að draga úr hættu á hamförum. Hún leiddi einnig í ljós málamiðlanir vegna landbúnaðarframleiðslu á viðkomandi svæðum sem ekki er hægt að endurheimta að fullu með bótakerfinu.

Fyrsti polderinn var vígður árið 2009, en öll hin fimm fyrirhuguðu bráðabirgðalónin voru fullgerð á næstu árum (2010-2015) með fjárhagslegum stuðningi, bæði úr innlendum og ESB sjóðum. Einn af þessum polders var notaður með góðum árangri í flóðatburði 2010. Niðurstöður úr vatnalíkönum (Ungvári og Kis, 2022) sýna að með því að nota fleiri en einn polder á sama tíma fyrir stór flóðaviðburði dregur enn frekar úr áhættu samanborið við notkun á einum polder. Sama rannsókn bendir til þess að það að bæta fleiri polders við núverandi kerfi getur verið árangursríkt til að draga úr áhættu með viðunandi fjárfestingarkostnaði.

Tilgangur áætlunarinnar var að ná til víðtækrar, þverfaglegrar og þverfaglegrar þátttöku í stefnumótunarferlinu. Þetta hefur ekki verið að fullu náð í framkvæmd áfanga (Sendzimir og Magnuszewski, 2008). Verkefnið til að draga úr flóðum var hannað með nálgun sem miðar að því að lágmarka magn landbúnaðarlands sem á að taka þátt. Þannig reyndu stefnumótendur að draga úr hugsanlegum átökum við bændur og landeigendur sem gætu hindrað þróun verkefnisins. Hönnun og framkvæmd áætlunarinnar og reglur um rekstur lónanna voru gerðar af ríkisstjórn (þjóðarstigi). Ríkisstjórnin benti einnig á hentugustu staðina fyrir byggingu flóð-vatnsgeyma. Bændur og landeigendur, sem ekki tóku virkan þátt í hönnun áætlunarinnar, voru beðnir um að samþykkja ákvörðun stjórnvalda (móttaka efnahagslegar bætur fyrir hugsanlegt tap) eða vera háðir eignarnámi lands síns til almennings. Í þessu síðara tilviki, samkvæmt viðtölum landeigenda, var fjárhæðin sem ríkisstjórnin greiddi út talin vera í samræmi við markaðsvirði.

Þetta mál var greint í tengslum við ESB FP7 styrkt EPI-Water & EPI-Water & mat á efnahagsstefnu Instruments for Sustainable Water Management í Evrópu. Innan þessa verkefnis var bótakerfi sem getur betur fullnægt beiðnum landbúnaðargeirans og þarfir stjórnvalda voru hannaðar.

Þátttaka hagsmunaaðila í EPI-vatnaverkefninu hefur verið talin mikilvæg. Landeigendur og bændur sem starfa á flóðasvæðunum og fulltrúar vatnsstjórnar héraðsins tóku þátt í þróun bótakerfis sem hefði getað bætt rýrnun landbúnaðargeirans á sanngjarnari hátt. Greiningin sem gerð var innan EPI-Water Project lagði til við bændur og stjórnvöld efnahagsstefnu á grundvelli fastrar þóknunar sem greidd var bændum að viðbættum bótum ef flóð kæmi. Samkvæmt niðurstöðum verkefnisins, þetta kerfi, í raun ekki framkvæmd, myndi hafa nokkra kosti:

• Bættar fébætur bænda með kerfi sem hægt væri að líta á sem gagnsærri og sanngjarnari og auka þannig viðurkenningu almennings á áætluninni um stjórnun flóða,
• Hvatning til bænda til að lækka virði sem verður fyrir flóðatburðum. Þetta gæti orðið að veruleika með því að nota flóðsvæðin með því að lækka gildi nytjaplantnanna sem eru í hættu innan lónsins. Þetta myndi gera allt kerfið ódýrara til lengri tíma litið;

Samráð hagsmunaaðila sem fór fram meðan á rannsóknarverkefninu stóð leiddi í ljós að hlutaðeigandi aðilar höfðu ólíka hagsmuni: fulltrúar ríkisstjórnarinnar voru hlynntir breytingum sem miða að því að bæta kerfið, en bændur höfðu blandað skoðanir á grundvelli sérstakra efnahagsaðstæðna. Þrátt fyrir að báðir aðilar lýstu hins vegar yfir efasemdum um lífvænleika og fullnustuhæfi langtímasamninga.

Stefna ríkisstjórnarinnar hefur reynst afar árangursrík hvað varðar að draga úr flóðaáhættu, hún er nægilega sveigjanleg og nægilega sveigjanleg til að takast á við óvissuna í framtíðarspám um loftslagsbreytingar. Varðveisla flóðavatns í tilgreindum tímabundnum lónum skiptir sköpum til að draga úr tíðni flóða og umfangi á forstreymissvæðunum með umtalsverðum ávinningi fyrir borgirnar meðfram ánni. Því miður, eins og oft gerist í þessum tilvikum, eru ekki allir hagsmunaaðilar áhugasamir um lausnina sem samþykkt var. Bændur halda því fram að ófullnægjandi tillit sé tekið til sjónarmiða sinna og sjónarmiða í því ferli sem leiddi til þess að stjórnvöld notuðu land sitt til tímabundinnar flóð-vatnsgeymslu. Landeigendur eru kallaðir til að nota eign sína til að veita mikilvæga þjónustu, en þeir hafa ekki tekið þátt í hönnun flóðastjórnunarstefnunnar og tilheyrandi rekstrarreglum. Þessi staðreynd takmarkaði viðurkenningu nokkurra hagsmunaaðila á ráðstöfuninni og hindraði árangur framtaksverkefnisins.

Reyndar leiddi núverandi áætlun í ljós tilvist margra vandamála, sem gerði notkun á lónunum dýrt fyrir stjórnvöld og, á sama tíma, yfirgefa bændur og landeigendur óánægðir. Takmarkandi þættir eru m.a. eftirfarandi óleyst álitaefni varðandi bótakerfið:

• Bætur eru ekki fullnægjandi í samanburði við raunverulegan skaða. Það bætir ávöxtunartapið en tekur ekki tillit til jarðvegsendurhæfingar og fjárhagslegra afleiðinga vegna röskunar á árstíðabundnu framleiðsluferli. Þessi aukakostnaður er sérstaklega mikilvægur fyrir mikla ræktun.
• Langur vinnslutími, allt að eitt ár í sumum tilvikum, til að ljúka bótaferlinu.
• Kostnaður vegna bótakerfisins er mjög óútreiknanlegur til lengri tíma litið, með mögulegum miklum áhrifum á fjárlög hvers ríkis.

Gert er ráð fyrir að aukin tíðni flóða í framtíðinni, sem gert er ráð fyrir af vatnafræðilegum líkönum, auki tjón á landbúnaðargeiranum. Þetta gæti aukið viðkvæma umræðu milli bænda og stjórnvalda og aukið andstöðu við byggingu nýrra varðveislusvæða.

Notkun polder kerfa býður upp á marga kosti hvað varðar að draga úr flóðaáhættu. Lausnin er auðveldlega stigstærð og sveigjanleg (virkjun á einni polder eða mismunandi samsetningu tveggja eða fleiri polders), fær um að takast á við breitt svið óvissu sem felur í sér framtíðarspár um mikla flóðatburði.

Kostnaðurinn var um 260 milljónir evra. Áætluninni hefur verið hrint í framkvæmd með framlagi Byggðaþróunarsjóðs Evrópu og Samheldnisjóðsins.

Nokkrar greiningar hafa verið gerðar til að meta kostnað og ávinning af þeirri áætlun sem valin var til að draga úr flóðum. Niðurstöður ítarlegrar kostnaðar- og ábatagreiningar (koncsos2006) sýndu að sviðsmyndin, sem var framkvæmd, með 6 lónum og engar breytingar á gangkerfi sem fyrir er, dregur verulega úr áhættunni miðað við grunnlínuna (engin íhlutun). Það felur í sér skipti á milli skilvirkni í að draga úr áhættu og tiltölulega lágum upphaflegum fjárfestingarkostnaði. Í sviðsmyndagreiningunni var einnig lögð áhersla á að frekari fjárfestingar í innviðum flóðavarna séu efnahagslega rökstuddar.

Uppfærð kostnaðar- og ábatagreining sem gerð var árið 2022 (Ungváriog Kis, 2022) sýndi að það er efnahagslega réttlætanlegt að nota flest lón, jafnvel fyrir flóð með 20-30 ára skilatíma. Þess vegna væru flestir lón hagstæðir jafnvel þótt þeir væru notaðir með hærri tíðni en upphaflega var áætlað (100-ár). Hins vegar er málið að viðhalda núverandi landnýtingu (með sérstakri tilvísun til landbúnaðar) eða aðlaga hana til lengri tíma (í átt að skóglendi) til að koma til móts við nýja og tíðari notkun á polders sem flóðlónum.

Áætlað var að skipulagðar áætlanir um flóðavarnir yrðu felldar inn í stærra ferli byggðaþróunar. Hann gerði sér grein fyrir umfangsmiklu landslagi og félagslegri endurhæfingu. Þessar ráðstafanir ætti að sameina endurheimt náttúrulegs vistkerfis svæðisins sem einkennist af flóknu votlendiskerfi.

Lausnin við að koma á fót tímabundnu flóða-vatnsheldnisvæðum er í samræmi við kröfur ESB um vatnsramma og flóðatilskipanir ESB. Inngripið samþykkir stefnu til að draga úr flóðum sem er virðingu fyrir náttúrulegum vistkerfum og náttúrulegu straumfræðinni. Þar eð stór hluti vatnasviðsins í Tisza er tileinkaður landbúnaði koma frekari skorður af framkvæmd sameiginlegu landbúnaðarstefnunnar og kerfi hennar sem hefur áhrif á ákvarðanir landeigenda.

Bótakerfi fyrir bændur er komið á fót með lagagerningi. Framkvæmd hennar leiddi hins vegar í ljós talsverða óvissu hvað varðar framleiðsluferlið í landbúnaði, sem leiddi til beins kostnaðar og kostnaðar við tækifæri bænda.

Áætlun um verndun flóða með framkvæmd sex vatnsheldna svæða var hrint í framkvæmd á tímabilinu 2009-2015. Viðbótarvatnssöfnunarsvæði við Tisza-ána var búin til árið 2022.

Áætlað er að vatnssöfnunarsvæðin standi yfir í meira en 100 ár.

Gábor Ungvári
Corvinus University of Budapest
Regional Centre for Energy Policy Research
Tel.: +36 1 4827073
E-mail: gabor.ungvari@uni-corvinus.hu

András Kis
Corvinus University of Budapest
Regional Centre for Energy Policy Research.
Tel.: +36 1 4827073
E-mail: andras.kis2@uni-corvinus.hu

Attila Lovas
Middle Tisza District Water Directorate
H-5000 Szolnok, Boldog Sándor I. krt. 4.
Tel.: +36 30 2797727
E-mail: lovas.attila@kotivizig.hu
Generic e-mail: tiszaoffice@kotivizig.hu

Ungvári, G., Kis, A., 2022. Að draga úr flóðaáhættu með skilvirkri notkun á flóðatöppum: Sjáðu fleiri umsagnir um Tisza River

Ungvári, G, 2022. Að sameina áhættuvarnir gegn flóðum og kolefnisbindingu til að hagræða sjálfbærum landstjórnunaráætlunum: Gististaðir á svæðinu Tisza River í Ungverjalandi:

EpiWater Deliverable 4.2. WP4 EX-ANTE Case Studies Floods og vatn Logging í Tisza River Basin (Ungverjalandi)