Aðlögun áætlana um flóðastjórnun

Samkvæmt Umhverfisstofnun Evrópu munu afleiðingar flóða af völdum flóða, flóða og stranda í Evrópu í heild versna vegna aukins styrks og tíðni flóða vegna loftslagsbreytinga (EEA, 2016, 2020) Eigi síðar en árið 2050 gæti árlegt efnahagslegt tap vegna flóða í Evrópu (SWD(2019) 439) aukist nær fimmfalt miðað við óbreyttar aðstæður.

Flóð geta stafað af: (i) mikilli úrkomu eða bræðsluvatni, þegar farið er yfir ísíunargetu jarðvegsins; (ii) ám, þegar losun fer fram úr vatnsföllum og vatnsútgöngum frá venjulegum árfarvegum, sem breiðast út um landið, (iii) eða stormflóðum sem bera ábyrgð á flóðum við strendur. Gert er ráð fyrir að loftslagsbreytingar auki tíðni og umfang öfgakenndra úrkomuatburða, auki meðalhita og mikinn hita (sem er mikilvægur fyrir ís og snjóbræðslu), hækki sjávarstöðu og auki storma með neikvæðum áhrifum á öfgar í sjó og auki þannig enn frekar flóðahættuna. Á hinn bóginn hafa breytingar á landnýtingu og mannfræðilegur þrýstingur á ár stöðug áhrif á náttúrulega varðveislu og framræslugetu vatnasviða þeirra. Þetta gæti verið þýtt í verulegri aukningu á yfirborðsrennsli og þar af leiðandi í hámarksrennsli áa, sem búist er við að aukist í ýmsum hlutum norðvestur Evrópu (Blöschl et al., 2019). Á láglendum strandsvæðum getur samkoma hás sjávarborðs og úrkomu, sem leiðir til mikils afrennslis, valdið samsettu flóði (Bevaqua et al., 2019).

Á síðustu árum hefur flóðastjórnun færst úr hreinni vörn gegn flóðum yfir í samþætta stjórnun flóðaáhættu. Í Evrópu endurspeglast þessi tilfærsla í flóðatilskipun ESB sem kemur til framkvæmda í samræmi við rammatilskipun ESB um vatn (WFD). Í flóðatilskipuninni er þess krafist að aðildarríkin geri áætlanir um stjórnun á flóðaáhættu (e. Flood Risk Management Plans (FRMPs)) í samræmi við stjórnunaráætlanir fyrir vatnasviðaumdæmi samkvæmt rammatilskipun um vatn (WFD). Í þessu ferli eru lönd kölluð til að meta flóðaáhættu á vatnasviði árinnar, taka saman kort af flóðasvæðum og upplýsa sveitarfélög um þessa áhættu. Kort yfir flóðaáhættu verða að ná yfir landsvæðin, sem gætu flætt yfir ef um er að ræða atburði með litla (öfgafulla atburðarsviðsmynd), miðil (t.d. þá sem eru með endurkomutíma ≥ 100 ár) og miklar líkur. Fyrir hvern þessara atburða ætti matið að veita innsýn í landfræðilegt umfang flóðsins, vatnshæð og hraða vatnsflæðisins. Flóðaáhættukort eru einnig mjög gagnleg til að miðla váhrifum og varnarleysi flóðahættusvæða til hagsmunaaðila.

Gert er ráð fyrir að FRMP taki til allra viðeigandi þátta áhættustjórnunar, með áherslu á forvarnir, vernd, viðbúnað og áætlanagerð til meðallangs og langs tíma, að teknu tilliti til eiginleika þess tiltekna vatnasviðs eða undirvatnasviðs sem þau fjalla um. Hægt er að taka til athugunar sambland af grænum og gráum ráðstöfunum með áætlunum um stjórnun á flóðaáhættu til að draga úr flóðatengdum vandamálum á vatnasviðakvarðanum. Hefðbundnar flóð (gráar) verndarlausnir fela í sér stíflur, skífur, rásir, stormbylgjuvarnir og hindranir almennt. FRMP getur einnig falið í sér að stuðla að grænum ráðstöfunum, þ.m.t.: sjálfbærum landnýtingaraðferðum, stýrðri hörfun frá svæðum þar sem flóðahætta er, bættri vatnsheldni með varðveislu og endurnýjun á flóðsléttum og votlendi, sem og stýrðum flóðum á tilteknum svæðum ef um flóðaatburð er að ræða. Mikilvægar lausnir sem geta dregið úr útsetningu fólks og eigna fyrir flóðum fela einnig í sér vitundarvakningu, snemmviðvörun og notkun tryggingakerfa.

Framkvæmd flóðatilskipunar ESB krefst þess að komið verði á fót fyrirkomulagi fyrir þátttöku almennings til að tryggja þátttöku borgaranna í flóðastjórnunarferlinu. Öll möt, kort og áætlanir sem unnin eru í samræmi við Floods and WFD tilskipanirnar verða að vera aðgengileg almenningi og hlaðið upp í sameiginlega stafræna gagnasafnið WISE, undir stjórn Umhverfisstofnunar Evrópu.

FRMPs kalla á inntak frá mismunandi stigum stofnana (innlendum og svæðisbundnum) og frá stórum hópi hæfni. Fjölbreyttar samráðsleiðir voru notaðar við almenning og hagsmunaaðila og í heildina tóku fjölmargir hagsmunaaðilar þátt í undirbúningi fyrstu FRMPs (vegna ársins 2015). Þátttaka einkaaðila er einnig mjög mikilvæg meðal viðkomandi hagsmunaaðila þar eð mjög oft verða einkaeignir fyrir beinum eða óbeinum áhrifum af framkvæmd ráðstafananna sem FRMP-reglurnar gera ráð fyrir.

Í sumum tilvikum hefur framkvæmd matvælatilskipunarinnar verið gagnleg til að bæta og efla skort á samhæfingu og samstarfi milli mismunandi geira (t.d. flóðavarnir, neyðaráætlanir, almannavarnir, landskipulag, tryggingar, endurreisn áa), ákvarðanatökur og hagsmunaaðilar sem starfa á mismunandi landsvæðum. Þrátt fyrir svo mikilvægt átak er skortur á samræmingu milli mismunandi viðfangsefna og sérstaklega milli frístundaáætlana og landsbundinna aðlögunaráætlana enn mikilvægur þáttur í sameiginlegri stjórnun á flóðaáhættu.

Vegna flóðakortunarferlisins var varnarleysi margra evrópskra vatnsfalla og strandsvæða kortlagt og metið og þar með veitt mjög gagnleg þekking til að stjórna flóðahættusvæðum. Í fyrstu lotu flóðaáhættu vegna FRMP (vegna mikillar úrkomu umfram ísíunargetu jarðvegs) var þó ekki talið jafn viðeigandi og mat á henni var ekki eins ítarlegt ef borið var saman við áhættumat vegna árfaraldurs og strands.

Tiltækileiki gagna og mannauður og fjármagn sem þarf til að framkvæma flóðakortlagningar- og matsferlið, einnig að teknu tilliti til spáa um loftslagsbreytingar, eru meðal helstu takmarkana þegar fjallað er um FRMP.

Flóðatilskipunin samþykkir ána-basin mælikvarða sem einingu stjórnenda og tekur marghliða nálgun við markmið og staðlaða stillingu, sem er jákvæð eiginleiki fyrir aðlögunarhæfni stjórnarhátta, sérstaklega í ljósi loftslagsbreytinga. Skortur á viðeigandi gerningum, sem eru formlega felldir inn í réttarkerfi til stuðnings samstarfsfyrirkomulagi, gæti þó takmarkað samstarf yfir landamæri. Að auki getur munur á lagaramma, pólitískum sjónarmiðum um stjórnun flóðaáhættu og efnahagslegum, félagslegum og líkamlegum stillingum hindrað rétta samhæfingu og samvinnu milli mælikvarða.

Undirbúningur áætlunar um stjórnun á flóðaáhættu fylgir venjulega 6 ára skipulagsferli sem krefst þátttöku fjölmargra sérfræðinga, þar á meðal skipulagsfræðinga á landi og við strendur, vatnsfræðinga, líkanafræðinga, umhverfisvísindamanna, verkfræðinga o.s.frv. Vegna mikilvægis þess verður einnig að leggja sérstakt fjármagn til þátttöku og samráðs hagsmunaaðila.

Flóðatilskipun ESB krefst þess að aðildarríkin meti hvort flóðahætta sé á svæðum nálægt vatnsföllum og strandlengjum, kortleggi umfang flóða, eignir og menn sem eru í hættu á þessum svæðum og geri fullnægjandi og samræmdar ráðstafanir til að draga úr flóðaáhættu. Í tilskipuninni er þess einnig krafist að aðildarríkin taki tillit til áhrifa loftslagsbreytinga á umfang, tíðni og staðsetningu flóða og felli slík áhrif því inn í mat á flóðaáhættu, vernd, forvarnir og viðbúnað.

Að auki, í FRMP-lögunum sjálfum, eru áhrif loftslagsbreytinga og langtímaþróunar á flóðatíðni hluti 2 á undan stigum skipulagsferlisins og kröfur um skýrslugjöf: bæði bráðabirgðaáhættumat á flóðum og flóðahættu- og áhættukortin ættu að gera skýra grein fyrir því hvernig loftslagsbreytingar eru teknar með (eða ekki) í kortlögðu sviðsmyndunum.

Flóðatilskipunin skal fara fram í samræmi við rammatilskipunina um vatn, einkum með samræmingu áætlana um stjórnun á flóðaáhættu og stjórnunaráætlana fyrir vatnasviðaumdæmi, og með samræmingu reglna um þátttöku almennings við gerð þessara áætlana. Báðar tilskipanirnar styrkja rétt almennings til aðgangs að þessum upplýsingum og til að hafa orð á sér í skipulagsferlinu. Sérstakt leiðbeiningarskjal „Stjórn vatnasvæða í breytilegu loftslagi“var útbúið til að styðja við þessa samræmingu.

Gerð áætlunar um stjórnun á flóðaáhættu byggist á þremur meginskrefum sem hvert varir í tvö ár: i) bráðabirgðamati á flóðaáhættu (PFRA), ii) flóðahættu og kortlagningu flóðaáhættu, iii) útfærslu áætlunar um stjórnun á flóðaáhættu (FRMP). Framkvæmdartími áætlunarinnar er mjög háður settum markmiðum og markmiðum og tengdum greindum ráðstöfunum.

Endurskoða þarf áætlanir um stjórnun á flóðaáhættu á 6 ára fresti samkvæmt tilskipuninni um flóð. Að því er framkvæmd varðar fer líftími sértækra ráðstafana, sem eru hluti af áætlununum, eftir tegund ráðstöfunarinnar sem er breytileg frá mánuðum til áratuga.