Ricollocazione preventiva di nuclei familiari ad alto rischio idrogeologico in Piemonte (Italia)

Il Piemonte, situato nell'Italia nord-occidentale, è la seconda regione più grande del paese e ospita circa il 7% della popolazione italiana. È caratterizzato da una geomorfologia complessa, che comprende montagne per oltre il 43% del suo territorio (Alpi e Appennini), zone collinari e pianure alluvionali (Fedato et al. 2023). Circa il 6% del suo territorio è ad alto o molto alto rischio di frane e circa l'8% a medio rischio di inondazioni. Tali rischi interessano le aree del 95 % dei comuni della regione (ISPRA,2021).

Il fiume Po, il più lungo d'Italia, nasce dalle Alpi Cozie in provincia di Cuneo nel versante sud-occidentale del Piemonte. Il bacino del fiume Po è particolarmente vulnerabile alle alluvioni e più lo sarà nelle future condizioni climatiche (Vezzoliet al. 2015).

Recenti studi dell'Agenzia regionale per l'ambiente del Piemonte hanno delineato i cambiamenti del clima regionale per il periodo 1981-2010 (ARPAPiemonte, 2020a)e gli scenari futuri fino alla fine del secolo (ARPAPiemonte, 2020b). I cambiamenti climatici in Piemonte mostrano tendenze più pronunciate rispetto alla media globale, in particolare ad alta quota. Oltre all'aumento delle temperature, sono state osservate notevoli variazioni nel regime delle precipitazioni. Tali fenomeni sono sempre più concentrati nel tempo, dando luogo a fenomeni estremi e determinando periodi di siccità, eventi alluvionali, erosione del suolo e conseguenti rischi di frane (Regione Piemonte, 2022).

La ricollocazione è formalmente emersa come un'opzione politica per la prevenzione del rischio idrogeologico dal 2003, quando una decisione del Consiglio regionale ha stabilito i criteri preliminari per sovvenzionare i comuni nell'attuazione dei piani di ricollocazione per gli edifici residenziali. Questa iniziativa si basa sull'esperienza accumulata dai funzionari regionali negli anni precedenti nel contesto di delocalizzazioni reattive (ossia ex post), rivolte sia ai proprietari di edifici residenziali che ai beni produttivi.

Un successivo regolamento del 2007 ha avviato un'indagine per individuare i comuni situati nelle pianure alluvionali, ai quali è stato chiesto di compilare un modulo con informazioni sulle caratteristiche degli edifici ad alto rischio. I criteri per l'erogazione e l'accesso ai fondi di ricollocazione e le scale di priorità per gli interventi sono stati definiti con regolamenti regionali nel 2009 e successivamente perfezionati nel 2017 e nel 2021 (sitoweb della regione Piemonte). Il regolamento introduce un programma volontario di acquisto di abitazioni per incoraggiare le famiglie ad abbandonare le zone ad alto rischio idrogeologico, come individuato dai pertinenti strumenti di pianificazione. Stanzia inoltre fondi per i proprietari di edifici vulnerabili che non possono essere ricollocati per motivi storici o sociali.

Il regolamento regionale attua l'articolo 67 del decreto legislativo nazionale 152/2006 (il cosiddetto "codice ambientale italiano"). Riguarda il trasferimento e altri strumenti di pianificazione contro il rischio idrogeologico da adottare a livello di distretto idrografico. Secondo questo articolo, le autorità regionali devono stabilire misure di incentivazione a cui i proprietari di attività produttive o edifici residenziali possono accedere per trasferire beni lontano da aree a rischio. Le regioni, previa consultazione delle autorità locali competenti (comuni), elaborano un piano per la concessione degli incentivi finanziari per la ricollocazione. L'assegnazione degli incentivi si basa su criteri di priorità relativi al livello di rischio. Gli incentivi finanziari, destinati anche a coprire i costi di demolizione, sono pagati attraverso risorse generate dalle tasse statali sull'uso dell'acqua pubblica. Qualora non si applichino gli incentivi, gli aventi diritto perdono i benefici o gli indennizzi che potrebbero ricevere in caso di danni causati da calamità naturali.

Il regolamento regionale richiama inoltre la direttiva UE sulle alluvioni (2007/60/CE)e il piano di gestione del rischio di alluvioni del bacino idrografico padano (FRMP), l'ultimo approvato nel 2016. Le misure previste dal regolamento si riferiscono alla M22 (delocalizzazione) e alla M23 (riduzione della vulnerabilità). Questo tipo di misure è previsto anche dagli orientamenti dell'UE per la comunicazione di informazioni ai sensi della direttiva sulle alluvioni.

Costi

Secondo il codice dell'ambiente italiano, gli incentivi per la delocalizzazione sono forniti attraverso risorse generate da tasse statali sull'uso dell'acqua pubblica. La Regione stanzia ogni anno 900 000 EUR nel bilancio regionale per gli interventi di ricollocazione. Poiché alle famiglie ricollocate non viene chiesto di contribuire, l'intero costo è a carico dei contribuenti.

Dal 2009 al 2024 il costo totale del programma di buyout è stato pari a 5 347 715,51 EUR. Comprende i costi di acquisto (trasferimenti alle famiglie, 4 730 918,7 EUR - spesi) e i costi di demolizione (1 116 868,66 EUR spesi e impegnati).

Vantaggi

La ricollocazione aumenta la sicurezza delle persone. Consente a coloro che sono direttamente interessati dalla misura di allontanarsi in modo permanente dalle zone ad alto rischio (beneficiari diretti). Riduce inoltre il rischio di uscita a valle/discesa attraverso la rimozione degli edifici esposti (beneficiari indiretti).

La Regione Piemonte motiva questa politica di ricollocazione in termini di efficienza in termini di costi e risparmio di denaro pubblico. L'allontanamento delle persone dalle aree ad alto rischio comporta investimenti inferiori rispetto alla protezione di un piccolo numero di residenti a rischio o alla fornitura continua di risarcimenti ex post alle persone colpite. Tuttavia, non è stata effettuata alcuna analisi costi-benefici formale.

Un regime di buyout è stato introdotto dalla normativa regionale per i proprietari di immobili residenziali, sia residenti primari che secondari, le cui abitazioni sono ubicate in aree ad alto rischio idrogeologico, come individuato dai pertinenti strumenti di pianificazione. Tali strumenti di pianificazione comprendono i piani urbanistici, elaborati a livello comunale, il PianoAssetto Idrologicodel bacino del Po e la legge regionale 56/1977 sull'uso e la conservazione del suolo. Identificano le aree del territorio edificato esposte ad alto rischio geomorfologico e ad alto rischio, per le quali non è possibile un ulteriore utilizzo urbano.

Il regolamento stabilisce i criteri di priorità per l'erogazione dei fondi disponibili, tra cui il tipo di residenza (principale prioritario rispetto al secondario), il livello di rischio affrontato e il tipo di pericolo (frane e valanghe sulle alluvioni fluviali, ogniqualvolta le prime siano meno prevedibili).

Le famiglie ricevono un "contributo di ricollocazione" che può essere utilizzato per acquistare o costruire una nuova proprietà o come forma di indennizzo. L'importo massimo sovvenzionabile è calcolato moltiplicando il valore di 1034 EUR/m2 (calcolato prendendo il costo massimo al m2 per la costruzione di nuovi alloggi sociali sovvenzionati come definito dalla risoluzione regionale) per la superficie della casa da ricollocare (fino a 200 m2). Viene quindi applicato un coefficiente. Dipende se la casa viene utilizzata come residenza primaria o secondaria, con i residenti primari che ottengono l'intero importo e i residenti secondari il 75%. Se i candidati optano per l'indennità, ricevono il 50% dell'importo che otterrebbero se scegliessero di acquistare / costruire una nuova proprietà. Indipendentemente dalla sovvenzione di trasferimento scelta, la proprietà originale viene quindi demolita.

Per accedere alla sovvenzione per la ricollocazione, il proprietario dell'immobile presenta una domanda al comune. Il Comune, dopo aver verificato la domanda rispetto ai criteri di ammissibilità, predispone un progetto di demolizione dell'edificio e successivamente inoltra una proposta di ricollocazione alla Regione Piemonte. L'autorità regionale valuta la proposta di ricollocazione da parte del comune. Se la proposta soddisfa i criteri, trasferisce le risorse al Comune per coprire sia la sovvenzione di ricollocazione per il proprietario dell'immobile che i costi di demolizione per l'edificio a rischio.

Nel caso in cui il proprietario abbia il diritto di accedere alla sovvenzione per la ricollocazione ma decida di non aderire al programma di buyout, perde qualsiasi beneficio o risarcimento che potrebbe ricevere in caso di danni causati da calamità naturali.

Ad aprile 2024 sono stati attuati 52 buyout: 26 hanno preso di mira i residenti primari e 25 i residenti secondari.

Per quanto riguarda il tipo di sovvenzione per il trasferimento scelto, l'89% dei residenti primari ha optato per l'acquisto/la costruzione di una nuova casa contro il 42% dei residenti secondari. Ciò può essere spiegato dal fatto che i residenti secondari in genere possiedono case per le vacanze e sono quindi meno bisognosi di trovare una nuova proprietà e più disposti ad accettare un'indennità monetaria.

Il regolamento regionale introduce inoltre misure di riduzione della vulnerabilità per quegli edifici che non possono essere ricollocati a causa del loro valore storico o sociale o della peculiare configurazione del layout urbano. Ad aprile 2024 è in corso di attuazione una misura di riduzione della vulnerabilità nel comune di Bussoleno. In questo comune è impossibile costruire argini o realizzare altre opere idrauliche per proteggersi da un'alluvione di 200 anni. Pertanto, il comune ha presentato un progetto volto a ridurre la vulnerabilità delle abitazioni a rischio attraverso la sostituzione di finestre e porte esistenti con alternative a tenuta stagna. La Regione Piemonte ha trasferito 650 000 EUR al comune per l'attuazione delle misure.

La maggior parte delle acquisizioni è stata effettuata nei comuni di Pragelato (n=14) e Villar Pellice (n=10) nella zona montana della provincia di Torino e a Bussoleno (n=4). In quest'ultimo caso sono in corso di attuazione anche misure di riduzione della vulnerabilità. Questi comuni hanno avviato ampie consultazioni con le famiglie interessate per rafforzare la loro partecipazione al programma.

Tuttavia, il regolamento regionale sulla ricollocazione non fornisce alcun orientamento sull'opportunità e sulle modalità di partecipazione delle parti interessate. Pertanto, è lasciata alla buona volontà dei funzionari tecnici comunali e dei sindaci organizzare incontri con le famiglie colpite.

Pur non istituendo un processo formale di co-creazione, nel 2024 la Regione Piemonte ha organizzato incontri con i comuni e le famiglie coinvolti nel regime. Le riunioni miravano a integrare le loro opinioni su come migliorare la misura in vista di una prevista revisione del regolamento regionale. Allo stesso tempo, sono in corso discussioni su come aumentare la visibilità del regime per informare meglio il pubblico.

Dall'attuazione della sovvenzione per la ricollocazione sono emersi i seguenti risultati positivi e fattori limitanti.

Fattori disuccesso:

• Impegno istituzionale e politico: il programma di ricollocazione preventiva in Piemonte è unico in Italia. È stato ideato grazie all'impegno di funzionari regionali e membri del consiglio che hanno visto il valore nell'avvio di questo processo;
• disponibilità di fondi (900.000 euro annui) provenienti da contributi statali sull'utilizzo dell'acqua pubblica e gestiti dalla Regione Piemonte;
• valutazione immobiliare che incentiva la ricollocazione preventiva, sulla base dei valori dei nuovi alloggi sociali sovvenzionati;
• La condivisione del problema con le parti interessate e il fatto di consentire alle famiglie a rischio di attenuarlo sono emersi come un elemento chiave per il successo dell'intervento. Ciò è stato dimostrato a Villar Pellice, uno dei primi comuni che hanno aderito allo schema.

Fattorilimitanti:

• risorse umane ed economiche dedicate limitate a livello sia regionale che comunale per l'attuazione del programma;
• diversi livelli di capacità di attuazione del programma tra i comuni coinvolti, il che incide sia sulla capacità di coinvolgere le famiglie a rischio sia sui tempi di attuazione;
• scarsa consapevolezza del pubblico in merito ai rischi cui sono esposti i loro beni e alla possibilità di ricorrere alla misura di ricollocazione;
• difficoltà a raggiungere il consenso tra tutti i proprietari di immobili in condomini, che è tuttavia necessario per procedere alla demolizione dell'edificio a rischio;
• Resistenza da parte dei residenti primari di lasciare la loro casa.

Considerando l'ultimo punto, l'applicazione relativamente elevata della sovvenzione per la ricollocazione da parte dei residenti secondari (rispetto ai residenti primari) ha sollevato alcune preoccupazioni circa l'efficacia della misura nel raggiungere le persone più esposte.    Le autorità pubbliche hanno individuato diversi motivi per cui il coinvolgimento dei residenti primari rimane una sfida. Un motivo chiave è l'attaccamento emotivo alla proprietà. Tuttavia, l'autorità regionale ritiene utile mantenere l'attenzione della misura sui residenti secondari sia dal punto di vista dei costi-benefici (vale a dire per evitare richieste di risarcimento per i danni subiti) sia in termini di riduzione del rischio in quanto l'edificio dovrebbe comunque essere demolito. Sono in corso discussioni su come migliorare il sistema per promuovere un maggiore coinvolgimento dei residenti primari.

Costi

Secondo il codice dell'ambiente italiano, gli incentivi per la delocalizzazione sono forniti attraverso risorse generate da tasse statali sull'uso dell'acqua pubblica. La Regione stanzia ogni anno 900 000 EUR nel bilancio regionale per gli interventi di ricollocazione. Poiché alle famiglie ricollocate non viene chiesto di contribuire, l'intero costo è a carico dei contribuenti.

Dal 2009 al 2024 il costo totale del programma di buyout è stato pari a 5 347 715,51 EUR, compresi i costi di acquisto (trasferimenti alle famiglie, 4 730 918,7 EUR - spesi) e i costi di demolizione (1 116 868,66 EUR - spesi e impegnati).

Vantaggi

La ricollocazione aumenta la sicurezza delle persone. Consente a coloro che sono direttamente interessati dalla misura di allontanarsi in modo permanente dalle zone ad alto rischio (beneficiari diretti). Riduce inoltre il rischio di uscita a valle/discesa attraverso la rimozione degli edifici esposti (beneficiari indiretti).

La Regione Piemonte motiva questa politica di ricollocazione in termini di efficienza in termini di costi e risparmio di denaro pubblico. L'allontanamento delle persone dalle aree ad alto rischio comporta investimenti inferiori rispetto alla protezione di un piccolo numero di residenti a rischio o alla fornitura continua di risarcimenti ex post alle persone colpite. Tuttavia, non è stata effettuata alcuna analisi costi-benefici formale.

I programmi di buyout sono stati attuati a partire dal 2009. Le sovvenzioni per la ricollocazione vengono emesse abbastanza rapidamente dopo che sono state approvate. Il tempo di demolizione degli edifici identificati come ad alto rischio varia a seconda della capacità dei comuni coinvolti.

Il trasferimento è permanente. Il regolamento regionale che istituisce meccanismi di ricollocazione si è evoluto attraverso diverse revisioni. I lavori preparatori per valutare eventuali nuovi miglioramenti del regolamento sono iniziati nel 2024.

Antonia Impedovo
Piazza Piemonte - Piano 16 – Torino
Email: antonia.impedovo@regione.piemonte.it
difesasuolo@regione.piemonte.it

Elisa Calliari
elisa.calliari@cmcc.it