Aanpak van vangstbeheer bij plotselinge overstromingsrisico's in Glasgow

Het White Cart Water heeft gedurende vele decennia ellende toegebracht aan inwoners en bedrijven aan de zuidkant van Glasgow. De rivier is gevoelig voor plotselinge overstromingen. Slechts twaalf uur regen kan ervoor zorgen dat de waterstanden met zes meter stijgen, met het potentieel om de rivier in een razende stroom te veranderen terwijl deze stroomafwaarts stroomafwaarts stroomafwaarts naar de kwetsbare buitenwijken van de stad verzamelt. In de afgelopen 100 jaar zijn er meer dan 20 significante overstromingen geweest als gevolg van relatief kleine stormen. Een van de meest memorabele was in Hogmanay in 1984, toen 500 huizen werden overspoeld en miljoenen ponden schade werden veroorzaakt. Slechts 12 dagen later veroorzaakten overstromingen nog meer ellende in hetzelfde gebied. In 1990 werden de bewoners van het gebied opnieuw getroffen. In 1994 barstte de rivier opnieuw op verschillende plaatsen uit zijn oevers en in 1999 leden gezinnen duizenden kilo's schade toen het water de taillehoogte in hun huizen bereikte. In totaal werd geschat dat 1.710 woongebouwen en 40 bedrijven het risico lopen op overstromingen, hoewel dit vanwege het huurkarakter van de woningen in dit gebied neerkomt op meer dan 6.700 huizen, met geschatte schadekosten van meer dan £ 100 miljoen, tegen de waarden van 2008, als er niets wordt gedaan.

Bestaande waterkeringen langs de White Cart Water corridor waren fragmentarisch en geïsoleerd. Er waren grote investeringen nodig om eigendommen niet alleen te beschermen tegen de huidige overstromingsrisico’s, maar ook tegen frequentere overstromingen die worden verwacht als gevolg van de wereldwijde klimaatverandering. Op basis van UKCP09-prognoses, een middelgroot emissiescenario en een tijdshorizon van 2050 voor Glasgow zal de ernst van de overstromingen toenemen (1:100-jaargebeurtenisstijging tot 1:200-jaargebeurtenis) en de ernst van pluviale overstromingsgebeurtenissen toenemen (van 1:100 per jaar tot 1:200 per jaar).

De dreiging van herhaalde overstromingen bracht ook grote verzekeringsproblemen met zich mee voor huishoudens, bedrijven en de lokale economie. Eind 2002 heeft de verzekeringssector zijn garantie op betaalbare overstromingsverzekeringen in risicogebieden ingetrokken. De industrie bevestigde dat het zou moeten overwegen om hogere verzekeringspremies in rekening te brengen of zelfs overstromingsdekking helemaal te weigeren. Dit kan ertoe leiden dat de waarde van onroerend goed sterk wordt verlaagd.

Het publieke bewustzijn van de overstromingen van de jaren tachtig en negentig, in combinatie met het toenemende bewustzijn dat meteorologen in de toekomst intensere perioden van regenval projecteren als gevolg van klimaatverandering, maakte het vinden van de oplossing voor een regeling een belangrijke prioriteit voor de gemeenteraad van Glasgow.

Het algemene effect van de regeling was het verminderen van de overstromingen van woningen en bedrijfspanden in verschillende gebieden van de voorstedelijke Glasgow door de White Cart Water en twee gebieden van de voorstedelijke Glasgow door de Auldhouse Burn (White Cart Water zijrivier). De regeling omvatte ook de aanleg van overstromingsverzwakkingsgebieden stroomopwaarts van Glasgow.

De regeling was bedoeld om de 1% (één op de 100 jaar) overstromingsgebeurtenis te voorkomen, rekening houdend met de prognoses inzake klimaatverandering tegen 2050, wat overeenkomt met 0,5% (één op de 200 jaar) overstromingsgebeurtenis op basis van de huidige situatie (gegevens van 2006); en om een duurzame, milieuvriendelijke oplossing te bieden voor het overstromingsprobleem.

Sinds 1984 is een aantal studies uitgevoerd om een geschikt overstromingspreventieplan te bepalen voor het White Cart Water en zijn zijrivier om bescherming te bieden tot het evenement van 1 op 200 jaar (wat overeenkomt met bescherming tot 1 op 100 jaar tegen 2050, volgens overwogen klimaatveranderingsprognoses). In 2002 begon de ontwikkeling van de regeling met de hulp van raadgevende ingenieurs. Het resulterende White Cart Water Flood Prevention Scheme, het grootste overstromingsbeschermingsprogramma in Schotland, werd in november 2004 gepubliceerd en in 2006 goedgekeurd door de Schotse regering.

De regeling is gebaseerd op het beginsel van het stroomgebiedbeheer. Het combineert geavanceerde technische oplossingen en natuurlijke overstromingsrisicobeheertechnieken. Centraal hierin staat de optimalisering van de opslag van overstromingswater in het bovenste stroomgebied, waardoor overstromingsbeschermingsmuren in de stad tot een aanvaardbare hoogte kunnen worden beperkt, waardoor de impact op bestaande habitats voor wilde dieren wordt beperkt en barrières tussen de rivier en de gemeenschap worden vermeden. De alternatieve aanpak zou een 'walls only'-oplossing zijn, die zou hebben geresulteerd in de bouw van onaanvaardbaar hoge muren langs de stedelijke corridor van de rivier.

Het plan omvatte de bouw van drie overstromingsopslaggebieden stroomopwaarts van de stad om het grootste deel van het overstromingswater dat wordt gegenereerd door extreme regenval tijdelijk tegen te houden en het vrijkomen van water stroomafwaarts door de stad tot een aanvaardbaar niveau te beheersen. In totaal werden 33 locaties overwogen voor de bouw van de opslagreservoirs met dammen tot zestien meter hoog; deze locaties zijn beoordeeld op grootte, topografie, geotechnische geschiktheid en de daarmee samenhangende milieueffecten. Verscheidene van de onderzochte locaties werden weggegooid vanwege aanzienlijke milieu- en geotechnische problemen. Samen hebben de drie uiteindelijk aangelegde overstromingsopslaggebieden het vermogen om meer dan 2,6 miljoen kubieke meter overstromingswater tegen te houden en piekrivierstromen met maximaal 45% te verminderen.

Centraal in de succesvolle werking van de opslaggebieden stond de installatie van 's werelds grootste Hydro-Brake flow control-apparatuur in de drie dammen in elk opslaggebied. De Hydro-Brake is zo ontworpen dat water er zo lang mogelijk onbeperkt doorheen kan stromen. Wanneer het water stroomopwaarts een vooraf bepaalde hoogte bereikt in een overstromingssituatie, activeert en geeft de Hydro-Brake water af in de rivier met een gecontroleerde snelheid. De opslagplaatsen blijven het grootste deel van het jaar droog.

Tijdens de storm verminderen de tijdelijke opslaggebieden de stroom stroomafwaarts aanzienlijk. Niettemin vormt deze sterk verminderde stroom, in combinatie met het grote stroomgebied stroomafwaarts van de overstromingsopslaggebieden, nog steeds een bedreiging en kan het overstromingen in Glasgow veroorzaken. Om deze reden werden in geselecteerde delen van de riviercorridor door de stad met een totale lengte van 7,6 km ook waterkeringen in de vorm van lage muren en dijken aangelegd.

Deze werken boden ook mogelijkheden voor milieuverbetering langs de riviercorridor en rond de opslagplaatsen. De centrale betonnen duikers, die de Hydro-Brakes bevatten, werden ingekapseld door grote aarddammen, die voornamelijk werden gebouwd met behulp van plaats gewonnen materiaal, waardoor de behoefte aan zware vrachtwagenritten voor het transport van 180.000 kubieke meter materiaal aanzienlijk werd beperkt. In plaats van de betonnen structuren van de spillways voor deze reservoirs bloot te laten, omdat het onwaarschijnlijk is dat ze zullen worden gebruikt, werden ze gevuld met offermateriaal (bodem). Grasbedekking werd opgericht om ervoor te zorgen dat de dammen zich vermengen met het bestaande landschap. Deze overstromingskanalen zouden alleen worden ingezet als er zich een overstromingsgebeurtenis van 1:200 jaar voordeed, in welk geval de kracht van vrijgekomen water het zou wegspoelen.

De dammen en duikers zijn zo ontworpen dat zij de verplaatsing van vissen en zoogdieren stroomopwaarts en stroomafwaarts niet verhinderen. De basis van de duikers bevat baffles en keien om een gevarieerd stromingspatroon te garanderen en om een minimale diepte van water te behouden voor vispassage in lage stromen. Bovendien zijn er geen hydraulische druppels, waarbij de basis van de duiker op dezelfde helling is gelegd als de oorspronkelijke rivierbedding. Zoogdier richels zijn ook verstrekt gedurende de lengte van de duiker en voortdurende monitoring heeft aangetoond dat deze worden gebruikt door otters op alle drie de locaties. Bovendien werden de overstromingsopslaggebieden gezien als een kans om de biodiversiteit te verbeteren door de aanleg van kunstmatige habitats voor wilde dieren: bossen met 6000 nieuw aangeplante bomen, struikgewas en meer dan 90.000 vierkante meter aan soortenrijke natte graslanden, ondiepe schaafwonden en vijvers. Evenzo werd binnen de stad herontwikkeling van een bestaand park, verfraaiing van tuinen en volkstuinen ondernomen. Ook werden kunstmatige habitats voor vogels, vleermuizen en otters gecreëerd en 1.000 bomen geplant. De ontwikkelingen droegen ook bij aan de verbetering van groene recreatieruimtes.

De gemeenteraad van Glasgow erkende het belang van het betrekken van de belangrijkste belanghebbenden bij de voortgang van de regeling. Er werden een stuurgroep en werkgroepen opgericht om de regeling te helpen ontwikkelen, zodat lokale overheden in het bovenste stroomgebied en milieuagentschappen vanaf het begin tot aan de definitieve vorm van de regeling input voor de regeling kunnen hebben. Dit bleek een essentiële factor te zijn om ervoor te zorgen dat plannings- en milieubeperkingen in een vroeg stadium werden vastgesteld. Het zorgde er ook voor dat mogelijkheden voor milieu-, ontwikkelings- en recreatieve voordelen werden overwogen, en dat de mitigatie van klimaatverandering in het project werd ingebouwd.

De ontwikkeling van technische ontwerpen voor de regeling werd aangevuld met de oprichting van een Environmental Working Group (EWG), bestaande uit belanghebbenden van het Scottish Environment Protection Agency, Scottish Natural Heritage, Scottish Water, lokale hengelaars/vissersgroepen en de Royal Society for the Protection of Birds, alsook milieuprofessionals van de drie betrokken lokale autoriteiten (Glasgow City Council, East Renfrewshire Council en South Lanarkshire Council). De werkzaamheden van de EWG hebben bijgedragen tot het minimaliseren van de milieueffecten van de regeling en, waar mogelijk, tot het verbeteren van het natuurlijke milieu, waardoor werd bijgedragen aan de ontwikkeling van een duurzame overstromingspreventieregeling.

Raadpleging was een belangrijk aspect van de ontwikkeling van de regeling en de selectie van de laatste drie overstromingsopslaggebieden. Door middel van één-op-één discussies en een uitgebreide openbare tentoonstelling werden de standpunten en meningen van betrokken partijen verzameld en, waar mogelijk, opgenomen in het ontwerp. Het publiek werd volledig op de hoogte gehouden van de ontwikkeling en de voortgang van het project door middel van de verspreiding van regelmatige nieuwsbrieven en de oprichting van een speciale website. Ondanks de omvang en reikwijdte van het project werden slechts beperkte bezwaren ontvangen, die vervolgens allemaal door middel van discussie werden opgelost zonder dat een openbaar lokaal onderzoek nodig was.

De gedetailleerde procedure voor de betrokkenheid van belanghebbenden liep iets meer dan twee jaar vóór de indiening van de regeling en werd in mindere mate voortgezet gedurende de periode waarin de regeling door de Schotse ministers in overweging werd genomen, die nog eens achttien maanden bedroeg.

Een voltijdse verbindingsfunctionaris werd in een vroeg stadium van het project aangesteld om de betrokkenheid van belanghebbenden te beheren en bleef betrokken tot de voltooiing van de bouwwerkzaamheden; dit leidde tot een zeer gering aantal bezwaren van belanghebbenden.

De samenwerking tussen de omliggende lokale autoriteiten en het projectteam was van cruciaal belang om ervoor te zorgen dat het project vlot door de wettelijke goedkeuringsprocessen ging.

De aanwezigheid van veel ondergrondse diensten, de nabijheid van bestaande gebouwen, invasieve soorten (waaronder Japanse duizendknoop en reuzenberenwier) en beperkte toegang maakten het ontwerp en de daaropvolgende bouw van de stedelijke waterkeringen een aanzienlijke uitdaging. De gekozen constructievorm hield rekening met deze en andere beperkingen en streefde naar de meest geschikte oplossing. In veel gebieden was de enige toegang om de waterkeringen te bouwen vanaf de rivierstroom. Waar dit nodig was, werden tijdelijke rotsweggetjes en werkplatforms aangelegd binnen de rivier.

De bouwwerkzaamheden werden uitgevoerd in twee afzonderlijke contracten tussen 2008 en 2011 met een totale waarde van £ 53 miljoen (EUR 63 miljoen). De waterkeringen op de White Cart Water bij Cathcart werden ondersteund door een 80 procent subsidie van £ 40 miljoen van de Schotse regering. De Schotse regering beschikte over een regeling waarbij zij 80 % van de werkzaamheden op het gebied van kapitaaloverstromingsrisicobeheer zou financieren.

Het voorspelde overstromingsrisico werd geschat op minder dan 1% (inclusief toekomstige effecten van klimaatverandering tegen 2050), wat neerkomt op minder dan 0,5% risico op basis van de huidige situatie. De geïnstalleerde maatregelen ter bescherming tegen overstromingen bleken doeltreffend te zijn om miljoenen overstromingsschade in een vroeg stadium af te wenden, zelfs vóór en direct na de voltooiing van de werkzaamheden. Op 4 februari 2011 werd een overstromingsgebeurtenis van één op de tien jaar (10% jaarlijkse overschrijdingskans) aanzienlijk verminderd in impact, voornamelijk als gevolg van het hydraulisch voltooien van de overstromingsopslaggebieden, en naar schatting werd tussen £ 1 miljoen en £ 3 miljoen schade afgewend. Op 29 november 2011 vond een nog grotere overstroming plaats. Deze gebeurtenis vond plaats kort na de voltooiing van de regeling en ongeveer 231 eigenschappen vermeden overstromingen, wat overeenkomt met een bespaarde kosten van £ 12 miljoen. Analyse na het evenement heeft aangetoond dat het schema presteert zoals verwacht met modelvoorspellingen die nauw aansluiten bij waargenomen gegevens.

Het belangrijkste rechtsinstrument is de “regeling” zelf, die werd bevorderd in het kader van de Flood Prevention (Scotland) Act 1961. Dit gaf de Raad het recht op toegang tot onroerend goed om de in het kader van de regeling vastgestelde werken binnen bepaalde grenzen van afmetingen uit te voeren. Hoewel de regeling het rechtskader vormde, moest voor de uitvoering van de werken aan alle andere vereisten inzake plannings- en milieuwetgeving worden voldaan en moesten alle specifieke vergunningen, licenties en/of machtigingen worden verkregen die nodig waren om de werken uit te voeren. Aangezien de waterlopen de grens vormen tussen verschillende lokale overheden, moesten in totaal 14 afzonderlijke planningsaanvragen worden ingediend. Twee van de damstructuren werden doorsneden door de grens tussen lokale autoriteiten en vereisten dat een deel van de dam werd gedekt door een planningsaanvraag die bij een lokale autoriteit werd ingediend en het andere deel in een andere. Deze moesten zorgvuldig worden beheerd en gecoördineerd. Bovendien vereiste de wetgeving inzake het beheer van de dammen dat de wettelijke verantwoordelijkheid voor een dam die door een grens was gesplitst, bij één lokale autoriteit berustte. Samenwerking tussen de betrokken lokale overheden heeft dit mogelijk gemaakt.

Het samenwerkingskarakter van het proces tussen alle betrokken lokale autoriteiten en andere belanghebbenden heeft het mogelijk gemaakt problemen aan te pakken voordat deze potentiële juridische belemmeringen werden die het proces hadden kunnen stoppen of hadden kunnen leiden tot een openbaar lokaal onderzoek of tot een verzoek om toetsing door de ministers van de Schotse regering. Dit was de sleutel tot de succesvolle oplevering van het project.

Het overstromingspreventieprogramma werd in 2004 door de gemeenteraad van Glasgow gepromoot en in 2006 door de Schotse regering goedgekeurd. De aanleg van de bovenstroomse overstromingsopslaggebieden en de stadsverdediging werd uitgevoerd in twee afzonderlijke contracten, die gelijktijdig liepen, tussen 2008 en 2011. De werken werden in 2011 afgerond.

Tegen de zomer van 2019 zal nog eens 3 km stedelijke verdedigingsmuur worden gebouwd in het kader van het lokale overstromingsrisicobeheerplan van Clyde en Loch Lomond. Dit zal de waterkeringen verder verbeteren en andere gebieden in de stadsregio beschermen.

De levensduur van de fysieke werken is 120 jaar.

Bill Douglas
Glasgow City Council
Flood Risk Management
Project Management and Design
Development and Regeneration Services (DRS)
231 George Street
Glasgow G1 1RX, United Kingdom
Tel.: +44 0141 287 8669
E-mail: bill.douglas@drs.glasgow.gov.uk

Generic e-mail: floodriskmanagement@drs.glasgow.gov.uk

Burgemeestersconvenant voor klimaat en energie: Goede praktijken voor duurzame, klimaatbestendige en levendige steden van de ondertekenaars van het Burgemeestersconvenant.