Vangstbeheerbenadering van overstromingsrisico's in Glasgow

Het White Cart Water heeft al tientallen jaren ellende toegebracht aan inwoners en bedrijven aan de zuidkant van Glasgow. De rivier is gevoelig voor plotselinge overstromingen. Zo weinig als twaalf uur regen kan ervoor zorgen dat het waterpeil met zes meter stijgt met het potentieel om de rivier in een razende stroom te veranderen, omdat het stroomafwaarts naar de kwetsbare buitenwijken van de stad stroomafwaarts stroomt. In de afgelopen 100 jaar zijn er meer dan 20 grote overstromingen geweest, veroorzaakt door relatief kleine stormen. Een van de meest memorabele was in Hogmanay in 1984 toen 500 huizen werden overspoeld en miljoenen ponden schade werden veroorzaakt. Slechts 12 dagen later veroorzaakten overstromingen nog meer ellende in hetzelfde gebied. In 1990 werden de bewoners van het gebied opnieuw getroffen. In 1994 barstte de rivier opnieuw op verschillende plaatsen uit zijn oevers en in 1999 leden gezinnen duizenden kilo's schade toen het water in hun huizen de taillehoogte bereikte. In totaal werd geschat dat 1.710 woongebouwen en 40 bedrijven risico lopen op overstromingen, hoewel dit vanwege het huurkarakter van de woningen in dit gebied neerkomt op meer dan 6.700 woningen, met geschatte schadekosten van meer dan £ 100 miljoen, tegen waarden van 2008, als er niets wordt gedaan.

Bestaande waterkeringen langs de White Cart Water corridor waren fragmentarisch en geïsoleerd. Er waren grote investeringen nodig om eigendommen niet alleen te beschermen tegen de huidige overstromingsrisico’s, maar ook tegen frequentere overstromingen die worden verwacht als gevolg van de wereldwijde klimaatverandering Op basis van prognoses van UKCP09, een scenario met gemiddelde emissies en een tijdshorizon van 2050 voor Glasgow, zal er een toename zijn van de ernst van fluvial flooding events (1:100 jaar evenementstijging tot 1:200 jaar evenement) en een toename van de ernst van pluvial flooding events (van 1:100 jaarlijks tot 1:200 jaarlijks).

De dreiging van herhaalde overstromingen bracht ook grote verzekeringsmoeilijkheden met zich mee voor huishoudens, bedrijven en de lokale economie. Eind 2002 trok de verzekeringssector zijn garantie op betaalbare overstromingsverzekeringen in risicogebieden in. De industrie bevestigde dat het zou moeten overwegen om hogere verzekeringspremies in rekening te brengen of zelfs overstromingsdekking helemaal te weigeren. Dit kan ertoe leiden dat de waarde van onroerend goed sterk wordt verlaagd.

Het publieke bewustzijn van de overstromingen van de jaren tachtig en negentig, in combinatie met het toenemende bewustzijn dat meteorologen in de toekomst intensere perioden van regenval projecteren als gevolg van klimaatverandering, maakte het vinden van de oplossing voor een regeling een belangrijke prioriteit voor de gemeenteraad van Glasgow.

Het algemene effect van de regeling was het verminderen van de overstromingen van woningen en bedrijfspanden in verschillende gebieden van de voorstedelijke Glasgow door de White Cart Water en twee gebieden van de voorstedelijke Glasgow door de Auldhouse Burn (White Cart Water zijrivier). De regeling omvatte ook de aanleg van overstromingsverzwakkingsgebieden stroomopwaarts van Glasgow.

De regeling is ontworpen om bescherming te bieden tegen de overstromingsgebeurtenis van 1 % (één op de 100 jaar), rekening houdend met de prognoses inzake klimaatverandering tegen 2050, wat neerkomt op 0,5 % (één op de 200 jaar) overstromingsgebeurtenis op basis van de huidige situatie (gegevens van 2006); en om een duurzame, milieuvriendelijke oplossing voor het overstromingsprobleem te bieden.

Sinds 1984 is een aantal studies uitgevoerd om een geschikt overstromingspreventieprogramma vast te stellen voor het White Cart Water en zijn zijrivier om bescherming te bieden tot het 1 op 200-jarige evenement (overeenkomend met bescherming tot 1 op 100-jarige evenement tegen 2050, volgens weloverwogen prognoses van klimaatverandering). In 2002 begon de ontwikkeling van de regeling met de hulp van ingenieurs. De resulterende White Cart Water Flood Prevention-regeling, de grootste overstromingsbeschermingsregeling in Schotland, werd in november 2004 gepubliceerd en in 2006 goedgekeurd door de Schotse regering.

De regeling is gebaseerd op het beginsel van stroomgebiedbeheer. Het combineert geavanceerde technische oplossingen en technieken voor het beheer van natuurlijke overstromingsrisico's. Centraal hierbij staat de optimalisering van de opslag van overstromingswater in het bovenste stroomgebied, waardoor de verdedigingsmuren tegen overstromingen in de stad tot een aanvaardbare hoogte kunnen worden beperkt, waardoor de impact op bestaande habitats voor wilde dieren wordt beperkt en wordt voorkomen dat er barrières worden gecreëerd tussen de rivier en de gemeenschap. De alternatieve aanpak zou een 'walls only'-oplossing zijn, die zou hebben geresulteerd in de bouw van onaanvaardbaar hoge muren langs de stedelijke corridor van de rivier.

Het plan omvatte de bouw van drie overstromingsopslaggebieden stroomopwaarts van de stad om het grootste deel van het overstromingswater dat door extreme regenval wordt gegenereerd tijdelijk tegen te houden en het vrijkomen van water stroomafwaarts door de stad tot een aanvaardbaar niveau te beheersen. In totaal werden 33 locaties overwogen voor de bouw van de opslagreservoirs met dammen tot zestien meter hoogte; deze locaties zijn beoordeeld op grootte, topografie, geotechnische geschiktheid en de bijbehorende milieueffecten. Verscheidene van de onderzochte locaties werden weggegooid vanwege aanzienlijke milieu- en geotechnische problemen. Samen hebben de drie uiteindelijk gebouwde overstromingsopslaggebieden de mogelijkheid om meer dan 2,6 miljoen kubieke meter overstromingswater tegen te houden en piekrivierstromen met maximaal 45% te verminderen.

Centraal voor de succesvolle exploitatie van de opslaggebieden stond de installatie van 's werelds grootste Hydro-Brake-stroomregelaars in de drie dammen in elk opslaggebied. De Hydro-Brake is zo ontworpen dat het water er zo lang mogelijk onbeperkt doorheen kan stromen. Wanneer het water stroomopwaarts een vooraf bepaalde hoogte bereikt in een overstromingssituatie, activeert de Hydro-Brake en geeft het water in een gecontroleerde snelheid vrij in de rivier. De opslagplaatsen blijven het grootste deel van het jaar droog.

Tijdens de storm verminderen de tijdelijke opslaggebieden de stroom stroomafwaarts aanzienlijk. Niettemin vormt deze sterk verminderde stroom, in combinatie met het grote stroomgebied stroomafwaarts van de overstromingsopslaggebieden, nog steeds een bedreiging en kan zij overstromingen in Glasgow veroorzaken. Om deze reden werden ook waterkeringen, in de vorm van lage muren en dijken, gebouwd in geselecteerde delen van de riviercorridor door de stad met een totale lengte van 7,6 km.

Deze werken boden ook mogelijkheden voor milieuverbetering langs de riviercorridor en rond de opslagplaatsen. De centrale betonnen duikers, die de Hydro-Brakes bevatten, werden ingekapseld door grote aarddammen, die voornamelijk werden gebouwd met behulp van ter plaatse gewonnen materiaal, waardoor de behoefte aan zware vrachtwagenritten om 180.000 kubieke meter materiaal te vervoeren aanzienlijk werd beperkt. In plaats van de betonnen structuren van de overloop voor deze reservoirs bloot te leggen, omdat het onwaarschijnlijk is dat ze zullen worden gebruikt, werden ze gevuld met opofferingsmateriaal (bodem). Grasbedekking werd ingesteld om ervoor te zorgen dat de dammen zich vermengen met het bestaande landschap. Deze overstromingskanalen zouden alleen worden ingezet als er 1:200 jaar overstromingen zouden plaatsvinden, in welk geval de kracht van vrijgekomen water het zou wegspoelen.

De dammen en duikers zijn zo ontworpen dat ze de verplaatsing van vissen en zoogdieren stroomopwaarts en stroomafwaarts niet verhinderen. De basis van de duikers bevat schotten en keien om een gevarieerd stroompatroon te garanderen en een minimale waterdiepte te behouden voor vispassage in lage stromen. Bovendien zijn er geen hydraulische druppels, waarbij de basis van de duiker op dezelfde helling ligt als de oorspronkelijke rivierbedding. Over de hele lengte van de duiker zijn ook zoogdierranden aangebracht en uit de voortdurende monitoring is gebleken dat deze op alle drie de locaties door otters worden gebruikt. Bovendien werden de overstromingsopslaggebieden gezien als een kans om de biodiversiteit te vergroten door kunstmatige habitats voor wilde dieren te creëren: bos met 6.000 nieuw aangeplante bomen, struikgewas en meer dan 90.000 vierkante meter soortenrijke natte graslanden, ondiepe krassen en vijvers. Ook binnen de stad herontwikkeling van een bestaand park, verfraaiing van tuinen en volkstuinen werd ondernomen. Ook werden kunstmatige habitats voor vogels, vleermuizen en otters gecreëerd en werden 1.000 bomen geplant. De ontwikkelingen droegen ook bij aan de verbetering van groene recreatieruimtes.

De gemeenteraad van Glasgow erkende het belang van het betrekken van de belangrijkste belanghebbenden bij de voortgang van de regeling. Er werden een stuurgroep en werkgroepen opgericht om bij te dragen aan de ontwikkeling van de regeling, zodat lokale overheden in het bovenste stroomgebied en milieuagentschappen vanaf de beginfase tot de definitieve vorm van de regeling input kunnen leveren. Dit bleek een essentiële factor om ervoor te zorgen dat plannings- en milieubeperkingen in een vroeg stadium werden vastgesteld. Het zorgde er ook voor dat kansen voor milieu-, ontwikkelings- en recreatieve voordelen in aanmerking werden genomen, en dat mitigatie van klimaatverandering in het project werd ingebouwd.

De ontwikkeling van technische ontwerpen voor de regeling werd aangevuld met de oprichting van een milieuwerkgroep (EWG) bestaande uit belanghebbenden van het Scottish Environment Protection Agency, Scottish Natural Heritage, Scottish Water, lokale hengel-/visserijgroepen en de Royal Society for the Protection of Birds, alsmede milieuprofessionals van de drie betrokken lokale autoriteiten (Glasgow City Council, East Renfrewshire Council en South Lanarkshire Council). De werkzaamheden van de EWG hebben ertoe bijgedragen de milieueffecten van de regeling tot een minimum te beperken en, waar mogelijk, het natuurlijke milieu te verbeteren, en zo bij te dragen tot de ontwikkeling van een duurzame overstromingspreventieregeling.

Raadpleging was een belangrijk aspect van de ontwikkeling van de regeling en de selectie van de laatste drie overstromingsopslaggebieden. Door middel van één-op-één discussies en een uitgebreide openbare tentoonstelling werden de standpunten en meningen van betrokken partijen verzameld en, waar mogelijk, opgenomen in het ontwerp. Het publiek werd volledig op de hoogte gehouden van de ontwikkeling en voortgang van het project door middel van de verspreiding van regelmatige nieuwsbrieven en de oprichting van een speciale website. Ondanks de omvang en reikwijdte van het project werden slechts beperkte bezwaren ontvangen, die vervolgens allemaal werden opgelost door middel van discussie zonder dat een openbaar lokaal onderzoek nodig was.

De gedetailleerde procedure voor de betrokkenheid van belanghebbenden liep iets meer dan twee jaar voorafgaand aan de indiening van de regeling en werd in mindere mate voortgezet gedurende de periode waarin de regeling door de Schotse ministers in overweging werd genomen, namelijk anderhalf jaar.

Een voltijdse verbindingsofficier werd in een vroeg stadium van het project aangesteld om de betrokkenheid van belanghebbenden te beheren en bleef betrokken tot aan de voltooiing van de bouwwerkzaamheden; dit heeft geleid tot een zeer laag aantal bezwaren van belanghebbenden.

De samenwerking tussen de omliggende lokale autoriteiten en het projectteam was van cruciaal belang om de vlotte doorgang van het project door de wettelijke goedkeuringsprocessen te waarborgen.

De aanwezigheid van vele ondergrondse diensten, de nabijheid van bestaande gebouwen, invasieve soorten (waaronder Japanse knotweed en reusachtige hogweed) en beperkte toegang maakte het ontwerp en de daaropvolgende bouw van de stedelijke waterkeringen een belangrijke uitdaging. In de gekozen constructievorm werd rekening gehouden met deze en andere beperkingen en werd getracht de meest geschikte oplossing te vinden. In veel gebieden was de enige toegang tot de aanleg van de waterkeringen afkomstig van de rivier. Waar dit nodig was, werden tijdelijke rotsweggetjes en werkplatforms aangelegd in de rivier.

De bouwwerkzaamheden werden tussen 2008 en 2011 uitgevoerd in twee afzonderlijke contracten met een totale waarde van 53 miljoen GBP (63 miljoen EUR). De waterkeringen op het White Cart Water in Cathcart werden ondersteund door een subsidie van 80 procent van £ 40 miljoen van de Schotse regering. De Schotse regering beschikte over een regeling waarbij zij 80 % van de kapitaaloverstromingsrisicobeheerswerkzaamheden zou financieren.

Het voorspelde overstromingsrisico werd geschat op minder dan 1% (inclusief toekomstige klimaatveranderingseffecten in 2050), wat neerkomt op minder dan 0,5% risico op basis van de huidige situatie. De geïnstalleerde maatregelen ter bescherming tegen overstromingen zijn doeltreffend gebleken om miljoenen schade door overstromingen in een vroeg stadium te voorkomen, zelfs vóór en vlak na de voltooiing van de werkzaamheden. Op 4 februari 2011 werd een overstromingsgebeurtenis van één op de tien jaar (10% kans op jaarlijkse overschrijding) aanzienlijk verminderd, voornamelijk als gevolg van het feit dat de overstromingsopslaggebieden hydraulisch voltooid waren, en naar schatting werd tussen £ 1 miljoen en £ 3 miljoen schade voorkomen. Op 29 november 2011 vond een nog grotere overstroming plaats. Deze gebeurtenis vond plaats kort na voltooiing van de regeling en ongeveer 231 woningen vermeden overstromingen, wat overeenkomt met een bespaarde kosten van £ 12 miljoen. Analyse na het evenement heeft aangetoond dat het schema presteert zoals verwacht met modelvoorspellingen die nauw aansluiten bij waargenomen gegevens.

Het belangrijkste rechtsinstrument is de “regeling” zelf, die werd bevorderd in het kader van de Flood Prevention (Scotland) Act 1961. Dit gaf de Raad het recht op toegang tot eigendom om de in de regeling omschreven werken binnen bepaalde afmetingsgrenzen uit te voeren. Hoewel de regeling het rechtskader bood, moest voor de uitvoering van de werken aan alle andere vereisten met betrekking tot de plannings- en milieuwetgeving worden voldaan en moesten alle specifieke vergunningen, licenties en/of vergunningen die nodig waren om de werken uit te voeren, worden verkregen. Aangezien de waterlopen de grens vormen tussen verschillende lokale overheden, moesten er in totaal 14 afzonderlijke planningsaanvragen worden ingediend. Twee van de damconstructies werden doorsneden door de grens tussen lokale autoriteiten en vereisten dat een deel van de dam moest worden gedekt door een planningsaanvraag die bij de ene lokale autoriteit werd ingediend en het andere deel in een andere. Deze moesten zorgvuldig worden beheerd en gecoördineerd. Bovendien vereiste de wetgeving inzake het beheer van de dammen dat de wettelijke verantwoordelijkheid voor een dam die door een grens werd gesplitst, bij één lokale overheid berustte. Samenwerking tussen de betrokken lokale overheden maakte dit mogelijk.

Het collaboratieve karakter van het proces tussen alle betrokken lokale autoriteiten en andere belanghebbenden maakte het mogelijk problemen aan te pakken voordat ze potentiële juridische hindernissen werden die het proces hadden kunnen stoppen of hadden kunnen leiden tot een openbaar lokaal onderzoek of door de ministers van de Schotse regering hadden moeten worden gecontroleerd. Dit was de sleutel tot de succesvolle oplevering van het project.

De overstromingspreventieregeling werd in 2004 door de gemeenteraad van Glasgow gepromoot en in 2006 door de Schotse regering goedgekeurd. De aanleg van de overstromingsopslaggebieden in het bovenste stroomgebied en de stedelijke verdedigingswerken werd uitgevoerd in twee afzonderlijke contracten, die gelijktijdig liepen, tussen 2008 en 2011. De werken werden in 2011 voltooid.

In de zomer van 2019 zal nog eens 3 km stedelijke verdedigingsmuur worden gebouwd in het kader van het lokale overstromingsrisicobeheerplan van Clyde en Loch Lomond. Dit zal de bescherming tegen overstromingen verder verbeteren en andere gebieden in de stadsregio beschermen.

Het ontwerpleven van de fysieke werken is 120 jaar.

Bill Douglas
Glasgow City Council
Flood Risk Management
Project Management and Design
Development and Regeneration Services (DRS)
231 George Street
Glasgow G1 1RX, United Kingdom
Tel.: +44 0141 287 8669
E-mail: bill.douglas@drs.glasgow.gov.uk

Generic e-mail: floodriskmanagement@drs.glasgow.gov.uk

Burgemeestersconvenant voor klimaat en energie: Goede praktijken van de ondertekenaars van het Burgemeestersconvenant voor duurzame, klimaatbestendige en levendige steden.