Aanpassing van overstromingsbeheerplannen

Volgens het Europees Milieuagentschap zullen de gevolgen van pluviale, fluviale en kustoverstromingen in Europa over het algemeen verslechteren als gevolg van de toename van de intensiteit en frequentie van overstromingen als gevolg van klimaatverandering (EEA, 2016, 2020). Tegen 2050 zou er in een business-as-usual-scenario een bijna vijfvoudige toename kunnen zijn van de jaarlijkse economische verliezen als gevolg van overstromingen in Europa (SWD(2019) 439).

Overstromingen kunnen worden veroorzaakt door: i) hevige regenval of smeltwater, wanneer de infiltratiecapaciteit van de bodem wordt overschreden; ii) rivieren, wanneer lozingen de capaciteit van waterlopen en wateruitgangen uit gebruikelijke rivierbeddingen overschrijden en zich over het land verspreiden, iii) of stormvloeden die verantwoordelijk zijn voor overstromingen aan de kust. Verwacht wordt dat de klimaatverandering de frequentie en omvang van extreme neerslag zal doen toenemen, de gemiddelde en extreme temperaturen (die belangrijk zijn voor ijs en sneeuwsmelting) zal doen toenemen, de zeespiegel zal doen stijgen en de stormachtigheid zal intensiveren met negatieve gevolgen voor de extreme zeespiegel, waardoor het overstromingsrisico verder zal verergeren. Anderzijds hebben veranderingen in landgebruik en antropologische druk op rivieren consequent gevolgen voor de natuurlijke retentie- en drainagecapaciteit van hun stroomgebieden. Dit zou kunnen worden vertaald in een aanzienlijke toename van de oppervlakteafvoer en bijgevolg in de lozing van rivierpieken, die naar verwachting in verschillende delen van Noordwest-Europa zal toenemen (Blöschl et al., 2019). In laaggelegen kustgebieden kunnen het gelijktijdig voorkomen van hoge zeespiegel en neerslag met grote afvloeiing tot samengestelde overstromingen leiden (Bevaqua et al., 2019).

In de afgelopen jaren is het overstromingsbeheer verschoven van zuivere bescherming tegen overstromingen naar een geïntegreerd beheer van overstromingsrisico's. In Europa komt deze verschuiving tot uiting in de EU-overstromingsrichtlijn, die moet worden uitgevoerd in coördinatie met de EU-kaderrichtlijn water (KRW). Op grond van de overstromingsrichtlijn moeten de lidstaten overstromingsrisicobeheersplannen opstellen die in overeenstemming zijn met de stroomgebiedsbeheersplannen van de KRW. In dit proces worden landen opgeroepen om overstromingsrisico's op een stroomgebiedschaal te evalueren, kaarten van overstromingsgevoelige gebieden samen te stellen en lokale gemeenschappen over deze risico's te informeren. Overstromingsrisicokaarten moeten betrekking hebben op de geografische gebieden, die kunnen worden overstroomd in geval van gebeurtenissen met een lage (scenario van extreme gebeurtenissen), gemiddelde (bv. die met een terugkeerperiode ≥ 100 jaar) en hoge waarschijnlijkheid. Voor elk van deze gebeurtenissen moet de beoordeling inzicht geven in de ruimtelijke omvang van de overstroming, het waterpeil en de snelheid van de waterstroom. Overstromingsrisicokaarten zijn ook zeer nuttig om de blootstelling en kwetsbaarheid van overstromingsgevoelige gebieden aan belanghebbenden te communiceren.

Van FRMP's wordt verwacht dat zij alle relevante aspecten van risicobeheer bestrijken, waarbij de nadruk ligt op preventie, bescherming, paraatheid en planning op middellange en lange termijn, rekening houdend met de kenmerken van het specifieke stroomgebied of deelstroomgebied waarop zij betrekking hebben. Een combinatie van groene en grijze maatregelen kan worden overwogen in overstromingsrisicobeheerplannen om overstromingsgerelateerde problemen op stroomgebiedschaal te beperken. Traditionele beschermingsoplossingen tegen overstromingen (grijs) omvatten dammen, dijken, kanalen, stormvloedkeringen en barrières in het algemeen. FRMP's kunnen ook de bevordering van groene maatregelen omvatten, waaronder: duurzame landgebruikspraktijken, beheerde terugtrekking uit overstromingsgevoelige gebieden, verbetering van de waterretentie door behoud en herkwalificatie van uiterwaarden en wetlands, alsook gecontroleerde overstromingen van bepaalde gebieden in het geval van een overstromingsgebeurtenis. Belangrijke oplossingen die de blootstelling van mensen en activa aan overstromingen kunnen verminderen, zijn ook bewustmaking, vroegtijdige waarschuwing en het gebruik van verzekeringsregelingen.

De uitvoering van de EU-overstromingsrichtlijn vereist de instelling van mechanismen voor inspraak van het publiek om de betrokkenheid van burgers bij de overstromingsbeheercyclus te waarborgen. Alle beoordelingen, kaarten en plannen die overeenkomstig de overstromingsrichtlijn en de KRW-richtlijn zijn opgesteld, moeten voor het publiek beschikbaar worden gesteld en worden geüpload naar het gemeenschappelijke digitale register WISE, dat wordt beheerd door het Europees Milieuagentschap.

De FRMP's vragen om input van verschillende niveaus van instellingen (nationaal en regionaal) en van een groot aantal bevoegdheden. Er werd gebruikgemaakt van verschillende raadplegingskanalen met het publiek en belanghebbenden en over het algemeen was een breed scala aan belanghebbenden betrokken bij de voorbereiding van de eerste FRMP’s (die tegen 2015 moesten worden opgesteld). Van de relevante belanghebbenden is de betrokkenheid van particuliere subjecten ook zeer belangrijk, aangezien particuliere eigendommen zeer vaak direct of indirect worden beïnvloed door de uitvoering van de maatregelen waarin de FRMP’s voorzien.

In sommige gevallen is de tenuitvoerlegging van de levensmiddelenrichtlijn gunstig geweest voor het verbeteren en versterken van het gebrek aan coördinatie en samenwerking tussen verschillende sectoren (bv. bescherming tegen overstromingen, noodplanning, civiele bescherming, ruimtelijke ordening, verzekering, herstel van rivieren), besluitvormers en belanghebbenden die op verschillende ruimtelijke schalen actief zijn. Ondanks dergelijke belangrijke inspanningen is het gebrek aan coördinatie tussen verschillende onderwerpen en met name tussen FRMP’s en nationale aanpassingsstrategieën of -plannen nog steeds een belangrijke lacune in het gedeelde beheer van het overstromingsrisico.

Als gevolg van het overstromingskarteringsproces is de kwetsbaarheid van een groot aantal Europese waterlopen en kustgebieden in kaart gebracht en beoordeeld, wat zeer nuttige kennis oplevert voor het beheer van overstromingsgevoelige gebieden. In de eerste cyclus van FRMP’s werd pluviaal overstromingsrisico (als gevolg van zware regenval die de bodeminfiltratiecapaciteit overschreed) echter niet even relevant geacht en de beoordeling ervan was minder gedetailleerd in vergelijking met de beoordeling van het rivier- en kustrisico.

De beschikbaarheid van gegevens en de personele en financiële middelen die nodig zijn om het overstromingskarterings- en beoordelingsproces uit te voeren, ook rekening houdend met de prognoses inzake klimaatverandering, behoren tot de belangrijkste beperkingen bij de aanpak van FRMP’s.

In de overstromingsrichtlijn wordt de stroomgebiedsschaal als beheerseenheid aangenomen en wordt gekozen voor een aanpak op meerdere niveaus voor het vaststellen van doelen en normen, wat een positief kenmerk is voor adaptief bestuur, met name in het licht van de klimaatverandering. Het ontbreken van passende instrumenten die formeel in het rechtsstelsel zijn ingebed en die het samenwerkingsmechanisme ondersteunen, kan de grensoverschrijdende samenwerking echter beperken. Bovendien kunnen verschillen in de wettelijke kaders, politieke standpunten over overstromingsrisicobeheer en economische, sociale en fysieke omgevingen een goede coördinatie en samenwerking tussen schalen belemmeren.

De voorbereiding van een overstromingsrisicobeheerplan volgt normaal gesproken een planningscyclus van 6 jaar, die de betrokkenheid vereist van een breed scala aan deskundigen, waaronder land- en kustplanners, hydrologen, modelbouwers, milieuwetenschappers, ingenieurs, enz. Gezien het belang ervan moeten er ook specifieke middelen worden uitgetrokken voor de betrokkenheid en raadpleging van belanghebbenden.

De EU-overstromingsrichtlijn verplicht de lidstaten om te beoordelen of gebieden in de buurt van waterlopen en kustlijnen risico lopen op overstromingen, om de omvang van de overstromingen, de activa en de mensen die risico lopen in deze gebieden in kaart te brengen en om passende en gecoördineerde maatregelen te nemen om dit overstromingsrisico te verminderen. De richtlijn verplicht de lidstaten ook rekening te houden met de gevolgen van de klimaatverandering voor de omvang, frequentie en locatie van overstromingen, en deze gevolgen derhalve te integreren in de beoordeling van overstromingsrisico’s, bescherming, preventie en paraatheid.

Naast de FRMP's zelf zijn de effecten van klimaatverandering en langetermijnontwikkelingen op het voorkomen van overstromingen deel 2 voorafgaand aan de stappen van het planningsproces en van de rapportagevereisten: zowel de voorlopige overstromingsrisicobeoordeling als de overstromingsgevaar- en risicokaarten moeten duidelijk maken hoe klimaatverandering al dan niet in de in kaart gebrachte scenario's wordt opgenomen.

De overstromingsrichtlijn wordt uitgevoerd in coördinatie met de kaderrichtlijn water, met name door coördinatie van overstromingsrisicobeheersplannen en stroomgebiedbeheersplannen, en door coördinatie van de procedures voor inspraak van het publiek bij de voorbereiding van deze plannen. Beide richtlijnen versterken het recht van het publiek op toegang tot deze informatie en op inspraak in het planningsproces. Ter ondersteuning van deze coördinatie is een afzonderlijke leidraad “Rivierbekkenbeheer in een veranderend klimaat” opgesteld.

De voorbereiding van een overstromingsrisicobeheerplan is gebaseerd op drie belangrijke stappen die elk twee jaar duren: i) voorlopige overstromingsrisicobeoordeling (PFRA); ii) overstromingsgevaar en overstromingsrisicokartering, iii) opstelling van de overstromingsrisicobeheerplannen (FRMP). De uitvoeringstijd van het plan is sterk afhankelijk van de vastgestelde doelstellingen en streefdoelen en de daarmee verband houdende vastgestelde maatregelen.

Overstromingsrisicobeheerplannen moeten overeenkomstig de overstromingsrichtlijn om de zes jaar worden herzien. Wat de uitvoering betreft, hangt de levensduur van de in de plannen opgenomen specifieke maatregelen af van de typologie van de maatregel, die varieert van maanden tot decennia.