Een geïntegreerd plan met bescherming tegen overstromingen: het Sigmaplan (Schelde-estuarium, België)

Het oorspronkelijke Sigmaplan, bedacht in 1977, werd ontworpen om de kustlijnen van de Schelde en haar zijrivieren te beschermen tegen stormvloeden. Naarmate de uitvoering van het plan vorderde, ontstonden echter nieuwe vereisten, waaronder de noodzaak van verdere aanpassing aan de klimaatverandering. Bij de actualisering van het Sigmaplan in 2005 werd ervan uitgegaan dat het bestaande plan ontoereikend was om adequate bescherming te bieden, zowel onder de huidige omstandigheden als voor de waarschijnlijke omstandigheden die door klimaatveranderingsmodellen worden geprojecteerd. In de actualisering van 2005 werd verwezen naar een verwachte zeespiegelstijging van 9 tot 88 cm tegen 2100, rekening houdend met uiteenlopende ramingen van de uitbreiding van het zeewater, het smelten van de ijskappen en gletsjers en de klimaatgevoeligheid; dit was gebaseerd op het derde beoordelingsrapport van het IPPC, dat in 2001 werd gepubliceerd. In het bijzonder wordt in het Sigmaplan als basis voor de beschermingsmaatregelen een zeespiegelstijging van maximaal 25 cm tegen 2050 en 60 cm tegen 2100 gehanteerd.

Het plan is gericht op bescherming tot 2050. België heeft ervoor gekozen om gedifferentieerde overstromingsbeschermingsniveaus langs de Schelde toe te passen op basis van de waarschijnlijkheid van sterfgevallen en de potentiële omvang van economische schade. Het minimumbeschermingsniveau is een overstromingsgebeurtenis die zich eenmaal in de 1000 jaar voordoet (anders uitgedrukt als de waarschijnlijkheid dat zich 0,1% in een jaar voordoet). Voor de periode na 2050 worden een aantal mogelijke aanvullende maatregelen voorbereid voor het geval deze nodig zijn om de hogere zeespiegelstijging aan te pakken. Deze zullen worden uitgevoerd afhankelijk van de geavanceerde prognoses die dan beschikbaar zijn.

Er moet ook worden opgemerkt dat de gemiddelde getijdenamplitude van de rivier de afgelopen eeuw aanzienlijk is toegenomen. Deze veranderingen zijn grotendeels het gevolg van menselijke ingrepen die de waterstroom door de Schelde beïnvloeden. Veranderingen omvatten het omleiden van water naar kanalen, het verwijderen van rivier meanders door het rechttrekken van de rivier en het vergroten van de diepte van de scheepvaart kanalen. Deze veranderingen verergeren de gevolgen van klimaatverandering.

De belangrijkste doelstellingen van het Sigmaplan zijn het beschermen van het land dat grenst aan de Schelde en haar zijrivieren zoals de Rupel, de Nete en de Durme tegen stormvloeden en rivieroverstromingen. Een andere doelstelling is het herstel van de ecosystemen van de Schelde, door België te helpen zijn EU-verplichtingen inzake natuurbescherming na te komen en de instandhoudingsdoelstellingen in het kader van Natura 2000 te verwezenlijken. Bovendien wil het Sigmaplan de Schelde en haar zijrivieren aantrekkelijker maken voor fietsers, wandelaars en andere bezoekers, waardoor de verschillende recreatieve toepassingen van het gebied worden verbeterd.

Hoewel het hoofddoel van het Sigmaplan overstromingsbeheersing is, is het plan gebaseerd op een integratief perspectief op rivierbeheer waarin verschillende rivierfuncties en hun belang voor de samenleving worden erkend. Het gaat onder meer om: scheepvaart, natuurbescherming, behoud van landschapswaarden, reinigingsfuncties, viskwekerijen en meer. Het Sigmaplan werd oorspronkelijk in 1977 bedacht met overstromingsbeheersing als hoofddoel. Sindsdien zijn de perspectieven op waterbeheer geëvolueerd. In 2005 is een geactualiseerd Sigmaplan aangenomen. Het was gebaseerd op drie hoofdpijlers: bescherming tegen overstromingen, toegang tot Scheldehavens en een natuurlijke werking van het fysieke en ecologische systeem.

In het oorspronkelijke Sigmaplan werd gepleit voor het verhogen en versterken van dijken met een totale lengte van 512 kilometer, de aanleg van 13 gecontroleerde overstromingsgebieden van in totaal ongeveer 1.100 hectare en de bouw van een stormvloedkering. Plannen voor de stormvloedkering werden later opgeschort nadat uit analyse bleek dat de voordelen niet opwogen tegen de kosten. De overweging dat de stormvloedkering onbetaalbaar was, in combinatie met een toegenomen vraag naar een gezonder rivierecosysteem, leidde tot een grotere toepassing van een concept dat “ruimte voor de rivier” wordt genoemd. Bij de herziening van 2005 is ook rekening gehouden met de verwachte gevolgen van de klimaatverandering.

Het plan van 2005 geeft een grotere rol aan gecontroleerde overstromingsgebieden (CFA's) en ontpolderde gebieden die stormvloeden tegengaan door tijdelijk overtollig water op te slaan. Gecontroleerde overstromingsgebieden hebben lage dijken, overloopdijken genaamd, langs de rivier en hogere dijken aan de binnenzijde om de bescherming tegen overstromingen te behouden. De overloopdijken laten water overstromen tijdens stormvloeden. Nadat hoge waterstanden zijn teruggedrongen, laten afvoeropeningen water naar buiten. De CFA’s helpen de gevolgen van overstromingen te verzachten door het stroomgebied van de rivieren te vergroten en zo de stroomopwaartse waterstanden te verminderen. Het volume van veel CFA's wordt verhoogd omdat hun grondniveaus onder het gemiddelde waterniveau liggen als gevolg van historische verdichting van de bodem en verlies van natuurlijke sedimentatieprocessen. Deze lage grondniveaus betekenen echter dat overloopdijken en kunstmatige waterregulering nodig zijn. Het overheersende gebruik voor land binnen CFA's is geweest als natuurgebieden die bijdragen aan het bereiken van instandhoudingsdoelstellingen en het verbeteren van de waterkwaliteit. Op grond van de EU-natuurwetgeving – met name de vereisten om het verlies van natuurgebieden als gevolg van de uitbreiding van de haven van Antwerpen te compenseren – is het totale als overstromingsgebied gereserveerde areaal verhoogd met het oog op natuurontwikkeling: Tegen 2030 moet er in totaal ongeveer 2450 hectare worden aangelegd. Nog eens 650 hectare is aangewezen als mogelijke toekomstige overstromingszones die na 2030 moeten worden aangelegd, indien nodig om de overstromingsveiligheid na 2050 te waarborgen.

Sommige CFA's omvatten ook gecontroleerde getijdengebieden, waar een regelmatig, verminderd getij wordt geproduceerd door een instelbaar stuwsysteem in de overloopdijk. Bij hoogtij stroomt water uit de Schelde het gebied binnen via een stuw en bij laagtij stroomt het uit via een lage stuw. De gecontroleerde getijdengebieden maken het mogelijk getijdenhabitats te creëren met behoud van de functies van de CFA.

Ontpolderingsgebieden zijn gebieden waar dijkbescherming landinwaarts wordt verplaatst, waardoor een voormalige polder (op het water teruggewonnen land) opnieuw wordt blootgesteld aan getijdeninvloeden. Ontpolderde gebieden bieden ruimte voor rivierwater tijdens hoge waterstanden. Zo verzwakken ze, net als de CFA's, stormvloedniveaus. Ze bieden ook ruimte voor estuariene habitats.

Het Sigmaplan omvat ook projecten voor het aanleggen en versterken van rivierdijken met een totale lengte van 645 km. De benodigde dikte en hoogte van de Scheldedijken zijn berekend op basis van de waterdruk op de dijken, door middel van simulaties van stormvloeden met computermodellen. De dijken worden verhoogd tot 8 meter TAW (Tweede Algemene Waterpassing, de referentiehoogte voor het meten van waterstanden in België) in die gebieden die stroomopwaarts langs de Schelde liggen. De dijken worden verhoogd tot 11 meter TAW in het traject tussen Antwerpen en de Westerschelde.

Het Sigmaplan heeft de afgelopen jaren al zijn effectiviteit bewezen tijdens verschillende stormvloeden die plaatsvonden tussen 2013 en 2018, met succes overtollig water bevatten en gevaarlijke overstromingen voorkomen. Met name tijdens het evenement van 3^januari 2018 veroorzaakte een sterk stormtij zeer hoge waterstanden in de Schelde en haar zijrivieren. Vijftien overstromingsbeheersgebieden, van de in totaal zestien reeds voltooide gebieden, werden operationeel, waardoor het overtollige water werd gebufferd.

Het Vlaamse Gewest heeft een strategie van open communicatie gevolgd om het Sigmaplan uit te voeren op een manier die de publieke acceptatie en steun maximaliseert. De communicatiestrategie wordt gecoördineerd door Waterwegen en Zeekanaal NV (W&Z), een departement van de regionale overheid, met overleg op ministerieel niveau en onder toezicht van een stuurgroep. De stuurgroep bestaat uit vertegenwoordigers van verschillende overheidsinstellingen, waaronder het Departement Waterwegen en Zeekanalen, het Agentschap voor Natuur en Bos, het Departement Ruimtelijke Ordening, het Departement Huisvestingsbeleid en Erfgoedgebouwen, het Departement Milieu, Natuur en Energie, het Departement Landbouw en Visserij, het Vlaams Landagentschap, het Uitvoerend Secretariaat van de Vlaams-Nederlandse Scheldecommissie en de OS2010-werkgroep.

De communicatie vindt plaats met behulp van verschillende instrumenten, waaronder brochures, nieuwsbrieven en educatief materiaal voor kinderen, evenals vergaderingen om informatie te verspreiden en belangrijke kwesties met belanghebbenden te bespreken. Specifieke soorten belanghebbenden zijn actief betrokken bij de planning, waaronder landbouworganisaties, milieu-ngo’s, jagers, vissers en de toeristische en horecasector. Belangrijke stakeholders voor Sigma Plans zijn boeren, omdat er verschillende projecten zijn gepland in gebieden die voor de landbouw worden gebruikt. De effecten van het Sigmaplan op landbouwbedrijven zijn geanalyseerd met het Vlaams Landagentschap en besproken met landbouwers, wat heeft geleid tot een landbouweffectstudie en tot de vaststelling van maatregelen om het verlies aan land te beperken of te compenseren.

De communicatiestrategie richt zich op drie uitkomsten uit het Sigmaplan. De eerste en belangrijkste pijler is de verhoging van de overstromingsveiligheid; De andere twee pijlers zijn recreatie en natuurbescherming. Elk projectonderdeel van het plan wordt uitgebreid gecommuniceerd aan het publiek en focusgroepen worden georganiseerd op zowel regionaal als lokaal niveau. In België was het Kruibeke-project het enige project dat aanzienlijke tegenstand kende, waardoor de definitieve voltooiing van het project werd vertraagd. Een grensoverschrijdend project waarbij de in Nederland gelegen Hedwigepolder wordt ontpolderd, heeft ook geresulteerd in belanghebbenden en publieke oppositie.

De belangrijkste succesfactoren zijn:

• De gecoördineerde identificatie van geschikte gebieden voor de ontwikkeling van gecontroleerde overstromingszones, die zorgen voor meer veiligheid met beperkte schade aan de landbouw, het landgebruik en de economie.
• De integratie van prognoses voor klimaatverandering en zeespiegelstijging.
• De integratie van compensatie voor gebieden die verloren zijn gegaan door havenuitbreiding en het baggeren van de Schelde in de algemene doelstellingen van het plan, waardoor het profiel ervan in onderhandelingen met lokale overheden en belanghebbenden wordt versterkt.
• De beschikbaarheid van gebieden voor de compensatie van natuurlijke habitats die verloren zijn gegaan als gevolg van infrastructuurwerken in het Schelde-estuarium.
• Het vermogen om het land dat nodig is voor de gecontroleerde overstromingsgebieden te onteigenen. Grondbezitters worden gecompenseerd voor de bestaande prijs van de grond plus 20%. Waar mogelijk kan onteigening worden uitgesteld tot het moment waarop een landbouwer met pensioen gaat of bijna met pensioen gaat.
• De voortdurende betrokkenheid van planbeheerders bij belanghebbenden tijdens de fasen van elk project en in het algemene besluitvormingsproces – hiermee is de aanvankelijke oppositie aangepakt (zie beperkende factoren). 
• Toepassing van kosten-batenanalyse (CBA) en milieueffectbeoordeling (MEB) om het ontwerp van plannen en projecten te versterken.

Beperkende factoren zijn onder meer:

• Tegenstand van belanghebbenden was een probleem voor de bouw van het Kruibeke CFA en ook in Nederland voor het Hedwige Polder-project.
• Begrotingsbeperkingen hebben de uitvoering van het plan vertraagd, waardoor de voltooiing ervan na de beoogde datum van 2030 zou kunnen worden uitgesteld.

In 2005 werden de totale kosten voor de uitvoering van het geactualiseerde Sigmaplan geraamd op 882 miljoen euro: 830 miljoen euro voor bouwwerkzaamheden en 52 miljoen euro voor begeleidende maatregelen. In 2010 resulteerde een actualisering van de ramingen in een kostenraming van 994 miljoen euro voor de werkzaamheden en 62 miljoen euro voor de begeleidende maatregelen, voornamelijk als gevolg van algemene prijsstijgingen.

Het Sigmaplan 2005 bevatte een gedetailleerde kosten-batenanalyse (CBA) om te helpen bij het bepalen van het optimale plan. In totaal werden 180 potentiële gebieden overwogen voor gebruik als gecontroleerde overstromingsgebieden, met een totale oppervlakte van 15.000 ha. De KBA hield rekening met het gemiddelde jaarlijkse overstromingsrisico tijdens de looptijd van het 100-jarige project, waardoor de zeespiegel met 60 cm kon stijgen en rekening kon worden gehouden met de klimaatverandering. Het economische risico met alleen de werken van het oorspronkelijke (1997) Sigma Plan zonder de stormvloedkering werd geschat op 942 miljoen euro. Uit de kosten-batenanalyse bleek dat het optimale scenario het verhogen van dijken en het gebruik van CFA's omvatte. De veiligheidsvoordelen van het optimale scenario werden geschat op 736 miljoen euro.

Er is ook een kosten-batenanalyse van de ecosysteemvoordelen uitgevoerd. Deze analyse maakte gebruik van verschillende beschikbare marktprijzen voor goederen, zoals voor houtproductie, rietproductie, afvang van kooldioxide, visproductie (garnalen) en het voorkomen van rivierbeddingerosie die leidt tot een vermindering van baggeractiviteiten. Het gebruikte ook studies om goederen en diensten te prijzen zonder beschikbare marktwaarden. Goederen en diensten zonder beschikbare prijsinformatie werden bestudeerd met behulp van voorwaardelijke waarderingsmethoden en hedonistische prijsstelling, bijvoorbeeld door te zien hoe de huizenprijzen in de buurt van de projectgebieden konden veranderen. De hedonistische prijsverandering werd geschat met behulp van gegevens uit andere studies, terwijl voor de voorwaardelijke taxatiestudie in totaal 1.704 vragenlijsten werden verzameld. Uit de conclusie van de uitgebreide kosten-batenanalyse om de ecosysteemvoordelen te bepalen, bleek dat de voordelen variëren tussen 143 en 984 miljoen euro, met het hoogste niveau van voordelen dat wordt gerealiseerd door het maximaliseren van het gebruik van gecontroleerde getijdengebieden. De niet-gebruikswaarde die mensen toeschreven door mensen was het grootste gemeten voordeel, maar ook het meest omstreden. Uit de kosten-batenanalyse werd geconcludeerd dat de baten opwegen tegen de kosten.

Vanuit milieuoogpunt kunnen verschillende voordelen en verliezen worden geïdentificeerd. Voordelen zijn onder meer:

• herstel van estuariene processen met bijbehorende verbeteringen van de waterkwaliteit;
• ontwikkeling van robuustere natuurgebieden van hoge kwaliteit die op Europees niveau worden beschermd;
• Gewenste veranderingen in het sedimentatieregime, met verhoogde sedimentatie in de overstromingszones die leiden tot een lagere troebelheid in de rivier;
• Vermindering van getijdenenergie.

Verliezen omvatten:

• Verlies van voormalige cultuurlandschappen (voornamelijk landbouwlandschappen);
• Gevolgen voor de landbouw en andere grondgebruiksfuncties in overstromingsgebieden (geldelijke compensatie en in sommige gevallen compensatie in de vorm van alternatieve landbouwgrond werd verstrekt aan landbouwers)
• Effecten op waardevolle grondwateropwellende natuurgebieden en dalecotypen;
• Sedimentatie heeft gevolgen voor de bodemkwaliteit in de overstromingsgebieden.

Sommige voordelen van de implementatie van het Sigmaplan zijn al ervaren, met een algehele toename van de bescherming van het gebied tijdens stormvloeden, zoals gerapporteerd in de sectie over oplossingen.

Het Sigmaplan maakt deel uit van het Schelde-estuariumontwikkelingsplan 2010. Dit is een gecombineerd pakket van maatregelen en projecten in Vlaanderen en Nederland gericht op het creëren van een veiligere, toegankelijkere en natuurlijkere Schelde, met het oog op al haar functies.

Belangrijke EU-wetgeving die relevant is voor het plan omvat: de vogelrichtlijn, de habitatrichtlijn, de MEB-richtlijn, de SMEB-richtlijn, de kaderrichtlijn water en de overstromingsrichtlijn.

Het natuurbeschermingsaspect is grotendeels aan het Sigmaplan toegevoegd als gevolg van verplichtingen uit hoofde van de vogelrichtlijn en de habitatrichtlijn van de EU. De uitbreiding van de Antwerpse haven, met name de aanleg van het Deurganckdok, leidde tot de noodzaak om verloren natuurgebieden te compenseren. In 2001 werd de aanleg van het dok bij gerechtelijk bevel stopgezet vanwege de gevolgen ervan voor speciale beschermingszones (SBZ’s) in het kader van de vogelrichtlijn. Om het project voort te zetten, keurde de Vlaamse regering een nooddecreet goed dat de aanleg van het Deurganckdok deblokkeerde en riep op tot natuurcompensatie binnen het door Kruibeke gecontroleerde overstromingsgebied. Dit evenement droeg, samen met de voortdurende noodzaak om te voldoen aan de milieuverplichtingen van de EU, bij aan het besluit van de Vlaamse regering om van natuurbescherming de tweede pijler van het geactualiseerde Sigmaplan te maken. Het plan werd in 2005 goedgekeurd.

Individuele Sigma Plan projecten volgen een stappenplan dat de juridische procedures volgt om de relevante vergunningen te verkrijgen. De eerste stap is het ontwerpen van een ontwikkelingsplan waarin het gebruik van de zone, de exacte contouren van het gecontroleerde overstromingsgebied, de te ontwikkelen natuurtypen en hoe landbouwgrond toegankelijk blijft, worden beschreven. Vervolgens moet een milieueffectbeoordelingsstudie (MEB) worden uitgevoerd waarin de effecten op de omliggende mensen, de effecten op de bodem en de waterwegen en andere effecten in detail worden beschreven. Naar aanleiding van het MEB-proces en de wijzigingen die daarvoor nodig zijn, moet het regionale bestemmingsplan worden aangepast. Ten slotte zijn er planningsvergunningen nodig. Zodra alle vergunningen zijn verkregen, kan de bouw worden gestart.

Het Sigmaplan is in 1977 van start gegaan en in 2005 geactualiseerd. Sigma Plans bestaat uit verschillende projecten die om de vijf jaar worden gelanceerd. De werkzaamheden in het kader van het plan van 2005 zullen in 2030 worden voltooid. Aanvullende werkzaamheden zijn gepland voor de periode na 2030, afhankelijk van de omvang van de stijging van de zeespiegel en/of de klimaatverandering.

Het plan moet ten minste tot 2100 bescherming bieden.

Wim Dauwe
Head of unit
Waterwegen en Zeekanaal NV – Department Sea Scheldt
Anna Bijnsgebouw - Lange Kievitstraat 111-113 bus 44 - 2018 Antwerp
E-mail: wim.dauwe@wenz.be 

Stefaan Nollet
Project Engineer
Waterwegen en Zeekanaal NV – Department Sea Scheldt
Anna Bijnsgebouw - Lange Kievitstraat 111-113 bus 44 - 2018 Antwerp
E-mail: Stefaan.nollet@wenz.bel 

General contact: https://www.sigmaplan.be/en/contact-us 

Het SIGMA-plan