Tijdelijke opslag van overstromingswater in landbouwgebieden in het stroomgebied van het Midden-Tisza - Hongarije

In de buurt van het geografische centrum van Europa, de Tisza rivier draineert een gebied van 157.218 km2 met een bevolking van ongeveer 14,4 miljoen. Op de route van het Oekraïense Karpatengebergte naar de Donau in Servië stroomt de Tisza voornamelijk door de Hongaarse vlakte van Grote Pannonia. De topografie van het stroomgebied van de Tisza wordt gekenmerkt door hoge, smalle ketens van bergen rond uitgestrekte, vlakke laaglanden. Met een lengte van 966 km en een gemiddelde ontlading van 794 m3/s is de Tisza de langste en op één na grootste zijrivier van de Donau. De meeste lozingen worden rechtstreeks gegenereerd door regenval, maar er is een bijdrage van zowel sneeuwsmelt als ondergronds bodemwater. Ernstige overstromingen kunnen afkomstig zijn uit de bergen wanneer regenwater snel langs de hellingen stroomt en zich ophoopt in laaglandgebieden. Dit probleem is in de loop van de tijd steeds ernstiger geworden naarmate ontbossing en bodemafdekking waren gevorderd en neerslagpatronen veranderden als gevolg van de klimaatverandering.

De rivier en zijn zijrivieren werden gereguleerd in de tweede helft van de 19e eeuw. Het belangrijkste doel van deze verordening was om de omvang van landbouwgrond te vergroten, in plaats van wetlands, moerassen en gebieden die risico lopen op regelmatige overstromingen (Borsos et al., 2018). De lengte van de rivier werd met meer dan 400 km verminderd toen de meanderende secties werden doorgesneden, terwijl de omvang van het overstromingsgebied met meer dan 90% afnam toen dijken werden verhoogd om te beschermen tegen overstromingen. Het rechttrekken van rivieren, in combinatie met andere factoren (sedimentaccumulatie in sommige riviergedeelten, ontbossing, verandering in landgebruik) heeft de voortdurende toename van piekoverstromingswaterniveaus veroorzaakt.  Rekening houdend met enkele in het verleden geregistreerde overstromingen bedroeg het piekwaterpeil 753 cm in 1876, 909 cm in 1970 en 1040 cm in 2000 (Szlávik,2005).

Tegenwoordig is de lengte van de waterkeringsdijken langs de Tisza en zijn zijrivieren in Hongarije 2850 km. De omvang van het door overstromingen beschermde gebied bedraagt 16.000 km², van het totale stroomgebied van de Tisza in Hongarije van 47.000 km². Naarmate het piekniveau van overstromingen in de afgelopen anderhalve eeuw bleef toenemen, nam ook de hoogte van de dijken toe. Voor de 21e eeuw wordt een verdere stijging van de piekoverstromingen verwacht als gevolg van de klimaatverandering, en het huidige niveau van overstromingsdijken zal niet voldoende zijn om adequate bescherming te bieden. Overstromingsbescherming die uitsluitend gebaseerd is op de uitbreiding en versterking van dijken wordt als buitensporig duur beschouwd. In 1999 schatte een door de Wereldbank gefinancierd onderzoeksproject de kosten van de resterende moderniseringswerkzaamheden op 175 miljard HUF, wat overeenkomt met 700 miljoen EUR tegen een wisselkoers van 1999 (Szlávik, 2005).

In de periode 1998-2001 vonden vier ernstige overstromingen plaats op de Tisza met piekwaterstanden die alle historische waarden overtreffen. Een van de gebeurtenissen (2001) omvatte de breuk van een dijk en de overstromingen van gebieden die moesten worden beschermd. Deze gebeurtenis maakte duidelijk dat noch de hoogte van de dijken, noch hun kracht voldoende waren. Daarna werd een 4-jarig project gestart om de validiteit van de destijds gebruikte overstromingsrisicoprojecties te onderzoeken (studies van VITUKI Environmental and Water Management Research Institute, 2006). Het project paste nieuwe methoden van tijdreekssimulatieprocessen toe en gebruikte een herziene historische hydrologische database. Zij hield rekening met de gevolgen van verschillende veranderingen (in bosbedekking, reservoirs en overstromingsdijken) in de verschillende delen van de rivieren die door Hongarije lopen, met inbegrip van klimaatverandering (Haase et al., 2006). De belangrijkste conclusie van het project was dat er, in vergelijking met eerdere prognoses, sprake is van verhoogde onzekerheid en hogere verwachte waterstanden tijdens overstromingen. De waterstanden zullen naar verwachting verder stijgen als gevolg van de klimaatverandering. In dit verband wordt een verschuiving in het patroon van neerslaggebeurtenissen waargenomen in Midden-Europa. Zelfs zonder een substantiële verandering in de gemiddelde neerslag worden meer geconcentreerde neerslaggebeurtenissen met hogere lozingsvolumes verwacht (Ungvári, 2022).

De algemene doelstelling van de overstromingsbeschermingsstrategie voor het middelste stroomgebied van de Tisza is het nemen van kosteneffectieve maatregelen. De voorgestelde maatregelen waren erop gericht een adequaat overstromingsbeschermingsniveau te waarborgen dat het hoofd kan bieden aan de veranderende omstandigheden van het stroomgebied en de gevolgen van toenemende piekstromen. De strategie is ontworpen om in te spelen op de veranderingen in lokale klimatologische variabiliteit en specifieke kenmerken van het hydrologische systeem.

Als eerste reactie op de overstromingen van 1998-2000 besloot de regering vaart te zetten achter het lopende proces van versterking van de dijken: het eerste plan (Regeringsbesluit n.2005/2000) was gericht op de versterking van 740 km dijken over een periode van tien jaar. In de tweede fase was de regeringsstrategie bedoeld om het proces verder te intensiveren door 550 km extra dijken te versterken, maar in een kortere periode van 5 jaar. De werken begonnen, maar plotseling werd het programma stopgezet.

In 2004 werd een nieuwe wet opgesteld met bredere doelstellingen: de overstromingsveiligheid te verhogen door de reactivering van voormalige overstromingsgebieden en het beheer van de wateroverschotten, de ontwikkeling van de meest benadeelde regio's en de verbetering van de levensomstandigheden in deze regio's.

Het nieuwe plan voor overstromingsveiligheid omvatte: de versterking van de bestaande zwakke punten van het dijksysteem, het herstel van de afvloeiingscapaciteit van het overstromingskanaal (de dwarsdoorsnede tussen de dijken) en de voltooiing van tijdelijke overstromingsreservoirs (ook wel “polders” genoemd) om de piek van de grootste overstromingsgolven met een totale capaciteit van 721 miljoen m3 op lange termijn te verminderen. Het was de bedoeling om de rivier ruimte te geven door landbouwgebieden te gebruiken als tijdelijke opslagreservoirs voor het indammen van piekstromen tijdens extreme gebeurtenissen. Volgens dit plan kan de oppervlakte die in normale omstandigheden voor landbouwdoeleinden wordt gebruikt, uiteindelijk worden overstroomd (opzettelijk en onder gecontroleerde omstandigheden) en worden gebruikt voor het tijdelijk vasthouden van overstromingswater in geval van nood. Dit systeem is ontworpen om de dijken aan te vullen om het hoofd te bieden aan overstromingen met een terugkeerperiode van 100 jaar of meer. Het maakt buffering tijdens extreme neerslaggebeurtenissen mogelijk en vermindert de verspreiding van overstromingsgolven, met consistente gunstige gevolgen voor de beperking van het overstromingsrisico. Er is een mechanisme voor economische compensatie ingesteld voor de landbouwers die betrokken zijn bij de bouw van waterretentiereservoirs. De vergoeding bestaat uit twee onderdelen: een vooraf te betalen vergoeding van één bedrag voor alle ongemak en waardeverlies in verband met de regeling en een op gebeurtenissen gebaseerde schadevergoeding ter compensatie van mogelijke economische verliezen als gevolg van de overstroming van het landbouwareaal. Het overstromingsrisicobeperkingssysteem, dat is gebaseerd op de tijdelijke opslag van overstromingswater in landbouwgebieden, is uiterst doeltreffend gebleken om het risico op rampen te beperken. Het bracht ook afwegingen aan het licht voor de landbouwproductie van de getroffen gebieden, die niet volledig kunnen worden teruggevorderd met de compensatieregeling.

De eerste polder werd ingehuldigd in 2009, terwijl alle andere vijf geplande tijdelijke reservoirs in de daaropvolgende jaren (2010-2015) werden voltooid met financiële steun, zowel uit nationale als uit EU-fondsen. Een van deze polders werd met succes gebruikt bij een overstromingsgebeurtenis in 2010. Uit hydrologische modelleringsresultaten (Ungvári en Kis, 2022)blijkt dat het gebruik van meer dan één polder tegelijkertijd voor grote overstromingen de risico’s verder beperkt in vergelijking met het gebruik van één polder. Dezelfde studie suggereert dat het toevoegen van meer polders aan het huidige systeem effectief kan zijn in het verminderen van risico's met een aanvaardbaar investeringskostenbereik.

Het oorspronkelijke doel van het plan was om een brede, multidisciplinaire en multisectorale deelname aan het strategieplanningsproces op te nemen. Dit is nog niet volledig verwezenlijkt in de uitvoeringsfase (Sendzimir en Magnuszewski, 2008). Het overstromingsmitigatieproject is ontworpen met een aanpak die gericht is op het minimaliseren van de hoeveelheid landbouwgrond die moet worden betrokken. Op deze manier probeerden beleidsmakers de potentiële conflicten met boeren en landeigenaren die een obstakel zouden kunnen vormen voor de ontwikkeling van het project, tot een minimum te beperken. Het ontwerp en de uitvoering van het plan en de regels voor de exploitatie van de reservoirs werden gemaakt door de centrale overheid (nationaal niveau). De regering heeft ook de meest geschikte locaties aangewezen voor de bouw van de overstromingswateropslagreservoirs. Landbouwers en grondeigenaren die niet naar behoren bij het ontwerp van de strategie betrokken waren, werd verzocht het besluit van de regering te aanvaarden (een economische compensatie voor de mogelijke verliezen ontvangen) of hun grond te onteigenen voor openbaar gebruik. In dit tweede geval werd, volgens de ondervraagde grondeigenaren, het door de overheid uitgekeerde bedrag geacht in overeenstemming te zijn met de marktwaarde.

Deze zaak werd geanalyseerd in het kader van het door de EU in het kader van KP7 gefinancierde project EPI-Water, Evaluating Economic Policy Instruments for Sustainable Water Management in Europe. Binnen dit project werd een compensatieregeling ontworpen die beter tegemoet kon komen aan de verzoeken van de landbouwsector en de behoeften van de overheid.

Voor het EPI-Water-project wordt de deelname van de belanghebbenden als cruciaal beschouwd. Grondeigenaren en landbouwers die actief zijn in de overstromingsgebieden en vertegenwoordigers van de regionale waterdirectie waren betrokken bij de ontwikkeling van een compensatieregeling die de verliezen voor de landbouwsector eerlijker had kunnen compenseren. In de analyse in het kader van het EPI-Waterproject werd aan de landbouwers en de overheid een instrument voor het economisch beleid voorgesteld op basis van een forfaitaire vergoeding die aan de landbouwers wordt betaald plus compensatie in geval van overstroming. Volgens de projectresultaten zou deze regeling, die niet daadwerkelijk wordt uitgevoerd, verschillende voordelen hebben:

• betere financiële compensatie voor landbouwers met een regeling die als transparanter en eerlijker kan worden beschouwd, waardoor de publieke acceptatie van de strategie voor overstromingsbeheer wordt vergroot;
• Stimulering voor de landbouwers om de hoeveelheid waarde die wordt blootgesteld aan overstromingen te verminderen. Dit kan worden gerealiseerd door een ander gebruik van de overstroombare gebieden, waardoor de waarde van het risicogewas in het reservoir wordt verlaagd. Dit zou de hele regeling op de lange termijn goedkoper maken;

Uit raadplegingen van belanghebbenden tijdens het onderzoeksproject is gebleken dat de betrokken partijen verschillende belangen hadden: vertegenwoordigers van de regering waren voorstander van wijzigingen om de regeling te verbeteren, terwijl landbouwers op grond van hun specifieke economische omstandigheden gemengde meningen hadden. Hoewel beide partijen om verschillende redenen sceptisch stonden tegenover de levensvatbaarheid en afdwingbaarheid van langetermijnovereenkomsten.

De door de regering goedgekeurde strategie is uiterst effectief gebleken op het gebied van overstromingsrisicobeperking en is schaalbaar en flexibel genoeg om de onzekerheid van toekomstige klimaatveranderingsprognoses het hoofd te bieden. Het vasthouden van overstromingswater in de aangewezen tijdelijke reservoirs is van cruciaal belang voor de vermindering van de overstromingsfrequentie en -grootte in de stroomafwaarts gelegen gebieden, met aanzienlijke voordelen voor de steden langs de rivier. Helaas, zoals vaak gebeurt in deze gevallen, zijn niet alle belanghebbenden enthousiast over de gekozen oplossing. Boeren beweren onvoldoende rekening te houden met hun standpunten en perspectieven in het proces dat de overheid ertoe bracht hun land te gebruiken voor tijdelijke opslag van overstromingswater. Grondeigenaren worden opgeroepen om hun eigendom te gebruiken voor het verlenen van een belangrijke dienst, maar ze zijn niet betrokken geweest bij het ontwerp van de strategie voor overstromingsbeheer en de bijbehorende exploitatieregels. Dit beperkte de aanvaarding van de maatregel door verschillende belanghebbenden, waardoor het succes van het initiatief werd belemmerd.

De huidige regeling heeft inderdaad meerdere problemen aan het licht gebracht, waardoor het gebruik van de reservoirs duur is voor de overheid en tegelijkertijd landbouwers en grondeigenaren ontevreden zijn. Beperkende factoren waren onder meer de volgende onopgeloste kwesties met betrekking tot de compensatieregeling:

• De vergoeding is niet toereikend in vergelijking met het werkelijke bedrag van de schade. Het compenseert de opbrengstverliezen, maar houdt geen rekening met bodemsanering en de financiële gevolgen als gevolg van de verstoring van de seizoensproductiecyclus. Deze extra kosten zijn vooral van belang voor hoogwaardige teelten.
• Lange verwerkingstijd, in sommige gevallen tot een jaar, om het compensatieproces te voltooien.
• Hoge onvoorspelbaarheid van de kosten van de compensatieregeling in de loop van de tijd, met mogelijk grote gevolgen voor de nationale financiële begroting.

Een toenemende frequentie van toekomstige overstromingen, geprojecteerd door de hydrologische modellen, zal naar verwachting de omvang van de schade aan de landbouwsector verhogen. Dit zou het toch al delicate debat tussen lokale boeren en de regering kunnen verergeren en de weerstand tegen de aanleg van nieuwe retentiegebieden kunnen vergroten.

Het gebruik van poldersystemen biedt veel voordelen op het gebied van overstromingsrisicobeperking. De oplossing is eenvoudig schaalbaar en flexibel (activering van een enkele polder of verschillende combinatie van twee of meer polders), in staat om het brede scala aan onzekerheid onder ogen te zien dat toekomstige projecties van extreme overstromingsgebeurtenissen kenmerkt.

De gekozen oplossing heeft geresulteerd in een totale kostprijs van ongeveer 260 miljoen euro. De strategie is uitgevoerd met de bijdrage van het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling en het Cohesiefonds.

Er zijn verschillende analyses uitgevoerd om de kosten en baten van de gekozen overstromingsmitigatiestrategie te beoordelen. Uit de resultaten van een uitgebreide kosten-batenanalyse achteraf (Koncsos 2006) is gebleken dat het uitgevoerde scenario, met 6 reservoirs en zonder wijziging van het bestaande dijksysteem, het risico aanzienlijk vermindert ten opzichte van het basisscenario (geen interventie). Het is een afweging tussen efficiëntie bij risicovermindering en relatief lage initiële investeringskosten. Uit de scenarioanalyse bleek ook dat verdere investeringen in overstromingsbeschermingsinfrastructuur economisch gerechtvaardigd zijn.

Uit een actuele kosten-batenanalyse die in 2022 is uitgevoerd (Ungvárien Kis, 2022)is gebleken dat het gebruik van de meeste reservoirs economisch gerechtvaardigd is, zelfs voor overstromingen met een terugkeerperiode van 20-30 jaar. Vandaar dat de meeste reservoirs voordelig zouden zijn, zelfs als ze met een hogere frequentie zouden worden gebruikt dan de oorspronkelijk geplande (100-jarige gebeurtenissen). Het gaat er echter om het huidige landgebruik (met bijzondere aandacht voor de landbouw) in stand te houden of op lange termijn aan te passen (naar een bebost gebied) om het nieuwe en frequentere gebruik van polders als overstromingsreservoirs mogelijk te maken.

De geplande overstromingsbeschermingsstrategieën moesten worden geïntegreerd in een breder proces van regionale ontwikkeling. Het beoogde grootschalige landschaps- en sociale rehabilitatie-inspanningen. Deze maatregelen moeten worden gecombineerd met het herstel van het natuurlijke ecosysteem van de regio die wordt gekenmerkt door een complex systeem van wetlands.

De oplossing voor het instellen van tijdelijke gebieden voor het vasthouden van overstromingswater is in overeenstemming met de vereisten van de EU-kaderrichtlijn water en de overstromingsrichtlijnen. De interventie hanteert een strategie voor de beperking van overstromingen die de natuurlijke ecosystemen en de natuurlijke hydrodynamica respecteert. Aangezien een groot deel van het stroomgebied van de Tisza echter bestemd is voor landbouw, vloeien er verdere beperkingen voort uit de uitvoering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en het systeem van bodemdalingen dat van invloed is op de beslissingen van landeigenaren.

De compensatieregelingen voor landbouwers worden vastgesteld door middel van een rechtshandeling. De uitvoering ervan liet echter een aanzienlijke onzekerheid bestaan met betrekking tot het landbouwproductieproces, waardoor de directe kosten en de opportuniteitskosten voor de landbouwers toenamen.

De overstromingsbeschermingsstrategie met de realisatie van zes waterretentiegebieden is uitgevoerd in de periode 2009-2015. In 2022 werd een extra waterretentiegebied langs de rivier de Tisza gecreëerd.

De waterretentiegebieden zullen naar verwachting meer dan 100 jaar meegaan.

Gábor Ungvári
Corvinus University of Budapest
Regional Centre for Energy Policy Research
Tel.: +36 1 4827073
E-mail: gabor.ungvari@uni-corvinus.hu

András Kis
Corvinus University of Budapest
Regional Centre for Energy Policy Research.
Tel.: +36 1 4827073
E-mail: andras.kis2@uni-corvinus.hu

Attila Lovas
Middle Tisza District Water Directorate
H-5000 Szolnok, Boldog Sándor I. krt. 4.
Tel.: +36 30 2797727
E-mail: lovas.attila@kotivizig.hu
Generic e-mail: tiszaoffice@kotivizig.hu

Ungvári, G., Kis, A., 2022. Vermindering van het overstromingsrisico door doeltreffend gebruik van overstromingspiekpolders: Een case study van de rivier de Tisza

Ungvári, G, 2022. De combinatie van overstromingsrisicobeperking en koolstofvastlegging om regelingen voor duurzaam landbeheer te optimaliseren: Ervaringen uit de middensectie van de Hongaarse rivier Tisza.

EPIWATER-prestatie 4.2. WP4 EX-ANTE Case Studies Overstromingen en waterlogging in het stroomgebied van de Tisza (Hongarije)