De economische aspecten van het beheer van zware regenval en regenwater in Kopenhagen – Het Cloudburst Management Plan

Kopenhagen heeft de afgelopen zes jaar vier grote regenvalgebeurtenissen meegemaakt. De grootste, in 2011, veroorzaakte in totaal meer dan 6 miljard DKK schade. Dit omvat geen directe kosten voor het repareren van gemeentelijke infrastructuur of indirecte kosten zoals inkomstenderving, verlies van bedrijfsactiviteiten, stijgende verzekeringspremies of bedrijven die ervoor kiezen om de stad Kopenhagen te verlaten.

Volgens het klimaatadaptatieplan van Kopenhagen is een primaire uitdaging voor Kopenhagen in het licht van de klimaatverandering meer en zwaardere stortbuien in de toekomst. Verwacht wordt dat de neerslag zal toenemen, terwijl tegelijkertijd de regengebeurtenissen zullen afnemen, wat zal resulteren in intensere regengebeurtenissen en daaropvolgende overstromingen. Op basis van de IPCC-prognoses in het A2-scenario voorspelt het Deense Meteorologisch Instituut dat er in de wintermaanden in 2100 25-55% meer neerslag zal zijn, met afnemende gebeurtenissen in de zomer met 0-40%. Tegelijkertijd zou de intensiteit van zware regenval met 20-50% kunnen stijgen. Het adaptatieplan wijst erop dat de intensiteit van de regen met een terugkeer van 10 jaar tegen 2100 met ongeveer 30% zal toenemen, een verandering die de bestaande riolerings- en afvoersystemen zou overweldigen.

Een economische raming van de kosten van de schade aan Kopenhagen als er niets wordt gedaan om het huidige afvoer- en rioleringssysteem aan te passen, wordt geschat op ongeveer 16 miljard DKK over een periode van 100 jaar. Tot 9 miljard DKK van dit bedrag is al “gebruikt” bij de recente grote regenval.

MIKE URBAN, een wiskundig afvloeiingsmodel, werd gebruikt om bestaande omstandigheden te analyseren en de impact van klimaatverandering op overstromingen in Kopenhagen te projecteren. Er werden meerdere scenario’s beoordeeld aan de hand van de tijdschema’s 2010 (als basis), 2060 en 2110, waarbij werd gekeken naar de frequentie van de toekomstige overstromingen (10, 20, 100 jaar) en of er al dan niet maatregelen voor aanpassing aan de klimaatverandering worden uitgevoerd. De resultaten van de berekeningen worden gepresenteerd als kwetsbaarheidskaarten met de variatie in waterdiepte voor de overstroomde gebieden. Uit de resultaten van de modelsimulaties voor 2060 blijkt dat tienjarige regengebeurtenissen een gebied zouden overspoelen dat groter is dan in 2010 (58 tegenover 48 hectare), maar dat de uitvoering van nieuwe maatregelen overstromingen als gevolg van 100 jaar regengebeurtenissen tot een minimum zou beperken. De resultaten van het scenario in 2110 keken naar 100-jarige regengebeurtenissen en de verschillen in overstromingen met of zonder klimaatadaptatie. Zonder aanpassing zou 742 hectare van de stad worden overstroomd, met aanpassing zou slechts 235 hectare worden getroffen.

Het doel van het Cloudburst Management Plan is het verminderen van de gevolgen van pluviale overstromingen als gevolg van zware regenval, die naar verwachting in frequentie zullen toenemen als gevolg van klimaatverandering. Het plan bouwt voort op een gedetailleerde sociaal-economische beoordeling om na te gaan of cloudburst en regenwaterbeheer hun vruchten kunnen afwerpen voor de samenleving als geheel. Voorheen werd rioolafvoer eens in de 10 jaar naar het maaiveld toegestaan. Met het nieuwe beheersplan mag rioollozing nog steeds slechts eens in de 10 jaar het maaiveld bereiken, maar de gemiddelde waterstand mag eens in de 100 jaar het maaiveld met 10 cm overschrijden (met uitzondering van gebieden die zijn aangewezen voor overstromingsbeheersing).

De stad Kopenhagen beschikt niet over de capaciteit of de economische middelen om alle maatregelen in één keer uit te voeren. Het Cloudburst Management Plan werkt met een minimum tijdsbestek van 20 jaar en vereist een prioritering van individuele projecten in overeenstemming met het Kopenhagen Climate Adaptation Plan.

Het overstromingsrisico zal worden aangepakt door middel van adaptieve maatregelen om overtollig water op grondniveau op te slaan of af te voeren, zoals het heropenen van beken, het aanleggen van nieuwe kanalen of het aanleggen van meren en meer groene ruimten, en het gebruik van wegen met hoge stoepranden om het pluviale overstromingswater hierheen te leiden. Bovendien kan in het dichtst bebouwde gebied van het centrum van Kopenhagen het water via grote leidingen naar de haven worden omgeleid. Het Cloudburst Management Plan bestaat met name uit vier oppervlakteoplossingen en op leidingen gebaseerde oplossingen, waaronder:

• Stormwaterwegen en -buizen die water naar meren en de haven transporteren;
• Detentiewegen voor het opslaan van water;
• Detentiegebieden voor de opslag van zeer grote hoeveelheden water, bv. parken die tijdens overstromingen in meren kunnen veranderen;
• Groene wegen om water vast te houden en tegen te houden in kleinere zijstraten.

300 projecten zijn gepland en de stad zal eenmaal per jaar beslissen welke projecten zullen worden uitgevoerd door middel van een prioritering selectie, rekening houdend met:

• Gebieden met een hoog risico: In het kader van het klimaatadaptatieplan van Kopenhagen is een risicoanalyse opgesteld. De resultaten werden gepresenteerd als een risicokaart van de stedelijke gebieden met het hoogste overstromingsrisico (uitgedrukt in DKK) en dus waar adaptieve maatregelen het grootste effect zouden hebben.
• Gebieden waar maatregelen gemakkelijk kunnen worden uitgevoerd: Gebieden waar, door relatief eenvoudige maatregelen toe te passen, pluviaal overstromingswater kan worden afgevoerd naar plaatsen waar het geen impact zal hebben. Dit zouden gebieden in de buurt van de haven zijn, zoals Ny Kongensgade en Ved Stranden, waar in 2012 pluviale overstromingsprojecten werden uitgevoerd om de gebieden tegen overstromingen te beschermen door openingen in de kade te maken waardoor het regenwater in de haven kon afvloeien.
• Gebieden met lopende stadsontwikkelingsprojecten: De kosten van pluviale overstromingsprojecten kunnen vaak aanzienlijk worden verlaagd als ze worden uitgevoerd in combinatie met renovatieprojecten en nieuwe stadsontwikkelingsprojecten (bv. renovatie van wegen).
• Gebieden waar synergetische effecten kunnen worden bereikt, bijvoorbeeld door overstromingsrisico-initiatieven te combineren met die van andere stedelijke regelingen zoals waterrichtlijnen van lokale overheden.

Naar schatting zullen er in de komende 20-30 jaar ongeveer 15 projecten per jaar worden uitgevoerd. Naast de prioritering van projecten in termen van belang voor overstromingspreventie, werd een sociaal-economische beoordeling uitgevoerd. De beoordeling bestaat uit:

• Een beoordeling van het overstromingsrisico in geval van meer regen en stortbuien en de kosten van schade die het de komende 100 jaar kan veroorzaken als we niets doen (“business as usual”).
• Een berekening van de bouw- en exploitatiekosten in de traditionele oplossing (naaimachines) en de gecombineerde alternatieve oplossing.
• Een vergelijking van de kosten in de twee oplossingen en de winst bij het verminderen van de schade in de stad in relatie tot “business as usual” (kosten-batenanalyse). Deze berekening geeft antwoord op de vraag of de oplossingen voordelig zijn ten opzichte van nietsdoen (“business as usual”).
• Een vergelijking van de traditionele oplossing en de alternatieve oplossing met betrekking tot de gespecificeerde dienstendoelstellingen (kosteneffectiviteitsanalyse), die een antwoord biedt op de vraag welke oplossing het voordeligst is als er een wens is om aan de dienstendoelstellingen van de gemeente te voldoen.

Bij de beoordeling werd rekening gehouden met een nettoheffingsfactor van 17 % en een verlies aan belastingverstoring van 20 % binnen de geraamde bouwkosten. Aangezien de oplossingen geleidelijk over 20 jaar worden geïmplementeerd, wordt 1% per jaar toegevoegd aan de bedrijfskosten voor de oppervlakteoplossingen en ,5% per jaar voor andere oplossingen.

Uit de beoordeling is gebleken dat zowel de traditionele riooloplossing als de alternatieve oplossing weliswaar voldoen aan de doelstellingen van de gemeente met betrekking tot regenwater en wolkbreuken, maar dat de alternatieve oplossing hogere nettovoordelen oplevert. De traditionele riooloplossing kost naar schatting 20 miljard DKK in vergelijking met de 13 miljard DKK van de alternatieve oplossing. Beide oplossingen zouden de schadekosten met 16 miljard DKK verminderen; de nettowinst van de alternatieve oplossing bedraagt dus 3 miljard DKK in vergelijking met het nettoverlies van de traditionele oplossing van 4 miljard DKK.

Om de onzekerheden in de economische beoordeling te illustreren, is een aanvullende berekening gemaakt van het alternatief op basis van de richtsnoeren van het ministerie van Financiën van 2013 inzake sociaal-economische discontering. Uit de berekening blijkt dat de totale schade over 100 jaar stijgt van 16 miljard DKK tot 18 miljard DKK en dat de nettowinst ook stijgt van 3 miljard DKK tot 5 miljard DKK. Dit resultaat is met name toe te schrijven aan het feit dat het ministerie van Financiën meer gewicht toekent aan de verdere vermindering van de schade in de toekomst.

Het door de stad Kopenhagen ontwikkelde Cloudburst Management Plan werd gecoördineerd met Køben-havns Energi (Kopenhagen Energy), de stad Frederiksberg en Frederiksberg Forsyning (nutsbedrijf Frederiksberg), aangezien al het regenwater dat in Frederiksberg valt tijdens een extreme regenval leidt tot een rioolwaterzuiveringsinstallatie of in zee via de stad Kopenhagen. Daarnaast is de samenwerking geïnitieerd met naburige lokale overheden die oppervlaktewater en afvalwater door de stad leiden naar de gemeenschappelijke rioolwaterzuiveringsinstallaties of naar gemeenschappelijke waterlopen en meren.

Er zijn een aantal uitdagingen vastgesteld voor de uitvoering van de projecten in het Cloudburst Management Plan:

• Projecten moeten worden uitgevoerd op particuliere wegen. 132 km particuliere wegen (ongeveer 30%) zijn in het plan opgenomen en wegeigenaren kunnen beslissen of projecten worden uitgevoerd. Het kan nodig zijn om wegen te kopen die als cruciaal voor het beheer worden beschouwd (momenteel zijn er 9 km wegen geïdentificeerd).
• Het plan kan gevolgen hebben voor de instandhoudingsdoelstellingen. Een eerste analyse van de milieueffecten van het plan heeft plaatsgevonden en er is een mogelijkheid om vrijstellingen te krijgen van de Conservation Board in een paar gebieden.
• Bij de prioritering van de projecten ligt de nadruk op grootschalige projecten, waarvoor samenwerking tussen gemeenten en ook particuliere grondeigenaren nodig is.
• Stormwater moet worden behandeld om een goede waterkwaliteit te waarborgen; oplossingen worden getest.

Kosten

De bouweconomie wordt berekend in verhouding tot wat het zou kosten om een systeem voor cloudburst- en regenwaterbeheer in Kopenhagen op te zetten als het morgen zou worden gebouwd. De totale raming van de bouwkosten verschilt bijgevolg van de sociaal-economische kosten door maatregelen waarbij de kosten worden berekend in termen van de huidige waarde over een langere periode met een toeslag van 37 % voor heffingen en belastingverstoring. De bouwraming bevat 20% voor projectplanning en 20% voor onvoorziene uitgaven. De raming bevat geen afschrijvingen en exploitatiekosten. De bouw van de gecombineerde oplossing kost 11 miljard DKK tegen prijzen van 2015:

• Surface-oplossingen zullen naar schatting 4,975 miljard DKK kosten. De kosten van gemeentelijke en particuliere medefinancieringsprojecten worden vergoed door middel van waterheffingen.
• Cloudburst-buizen zullen naar schatting 2,66 miljard DKK kosten, gedekt door waterkosten (HOFOR).
• Afsluiting en aansluiting buiten de eigendomsgrens zal ongeveer DKK 1 miljard kosten, gedekt door waterheffingen (HOFOR).
• De bescherming van woningen met anti-overstroming backwater kleppen en afsluiting binnen eigendomsgrens wordt geschat op ongeveer DKK 2,4 miljard, gefinancierd door grondeigenaren.

De optie om de stedelijke ruimte te verbeteren zal ongeveer 1 miljard DKK kosten en zal worden gefinancierd door de stad Kopenhagen.

De raming dekt de totale kosten van de stad Kopenhagen, Capital Area Supply Company (HOFOR) en particuliere grondeigenaren. De nutsbedrijven Frederiksberg Forsyning en Nordvand maken deel uit van de oplossing in Kopenhagen omdat cloudburst management in deze gemeenten afhankelijk is van de oplossing in Kopenhagen en vice versa. Als deze nutsbedrijven 900 miljoen DKK bijdragen, bedraagt de bouwraming van de gecombineerde oplossing 12 miljard DKK.

Het deel van de gecombineerde oplossing dat uitsluitend betrekking heeft op het beheer van water (hydraulische functie) kan worden gefinancierd via de waterheffingen. De waterkosten zullen stijgen om deze kosten te dekken. Geschat wordt dat de waterlast van een huishouden dat jaarlijks 110 kubieke meter water verbruikt, met gemiddeld 890 DKK per jaar zou toenemen.

De gecombineerde oplossing vereist bovendien particulieren om te investeren in anti-overstroming terugstroomkleppen etc. en lokale drainage van regenwater. Als de implementatie van het cloudburst- en regenwaterbeheer wordt gecoördineerd met andere bouwprojecten in de stad, kan tot DKK 1 miljard worden bespaard over de hele implementatieperiode.

Voordelen

Het cloudburst managementplan zal bijdragen aan een stijging van de vastgoedwaarden en een toename van de werkgelegenheid. Naar schatting zullen de verbeteringen van de stedelijke ruimte met recreatieve waarde de vastgoedprijzen in Kopenhagen met iets minder dan 1,4 miljard DKK doen stijgen. Het upgraden van stedelijke ruimtes kan ook de inkomsten uit onroerendgoedbelasting verhogen als gevolg van een aanzienlijke toename van de waarde van die eigendommen die grenzen aan de parken. Meer dan 100 jaar zullen deze extra inkomsten een waarde vertegenwoordigen in de huidige prijzen van DKK 1 miljard. Het egalisatiesysteem is momenteel echter zo gestructureerd dat 66% van de inkomsten uit onroerendgoedbelasting in Kopenhagen in de egalisatie wordt opgenomen en bijgevolg naar andere gemeenten gaat.

In de bouwfase kan een totale werkgelegenheid van meer dan 13.000 voltijdequivalenten met 1,6 miljard DKK aan belastinginkomsten worden gecreëerd. De belastinginkomsten die voortvloeien uit extra werkgelegenheid in de bouwnijverheid komen altijd toe aan de gemeente waarin de werknemer woont. Het effect kon dus niet alleen in de stad Kopenhagen worden berekend. Als de bouw van faciliteiten voor stedelijke ruimteverbeteringen wordt toegevoegd, zal het aantal nieuwe voltijdequivalenten stijgen tot meer dan 15.000 en de belastinginkomsten tot ongeveer 2 miljard DKK.

Uit de beoordeling blijkt dat we onder de huidige omstandigheden een totaal voordeel van 5 miljard DKK kunnen verwachten van de gecombineerde oplossing in Kopenhagen in vergelijking met een situatie waarin de stad niets doet. Het sociaal-economische voordeel van de keuze voor de gecombineerde oplossing in vergelijking met de traditionele riooloplossing bedraagt ongeveer 9 miljard DKK. De sociaal-economische beoordeling maakt een vergelijking van de kosten van de twee oplossingen en voordelen die moeten worden gemaakt om de schade in de stad te verminderen in vergelijking met de business as usual-benadering, en analyseert de kosteneffectiviteit voor het aanpakken van problemen met regenwater.

De huidige wetgeving inzake milieu en afvalwater voorziet onvoldoende in een optimale behandeling van toenemende hoeveelheden pluviaal overstromingswater vanuit milieu- en financieel oogpunt. De stad Kopenhagen heeft daarom een aantal wijzigingsvoorstellen ingediend die door het Deense ministerie van Milieu in overweging moeten worden genomen. De wijzigingsvoorstellen van de stad Kopenhagen hebben in de eerste plaats betrekking op wijzigingen met betrekking tot de betalingsregels voor afvalwater en de Deense planningswet. De bestaande wetgeving belemmert de uitvoering van maatregelen waarbij bestaande wegen worden gebruikt als overstromingswegen voor pluviaal overstromingswater. Dit komt omdat de nutsbedrijven alleen projecten mogen financieren die rechtstreeks verband houden met de behandeling van afvalwater. Een overstromingsrisicooplossing waarbij bijvoorbeeld wegen zouden worden gebruikt om pluviaal overstromingswater af te voeren, kan met de huidige wetgeving niet worden gefinancierd met inkomsten uit heffingen. Als Københavns Energi (Kopenhagen Energy) en Frederiksberg Forsyning (nutsbedrijf) deze maatregelen uitvoeren, moeten de wegen gedeeltelijk als afvalwaterinstallaties worden aangewezen. Dit is echter niet haalbaar met de huidige Payments Act, Roads Act en Environmental Protection Act.

Van 2013-2014 werd het beheersplan gedetailleerd, met inbegrip van voorstellen voor oplossingen in elk van de 7 stroomgebieden. De voorgestelde oplossingen zijn opgesplitst in 300 projecten, die nu pas op jaarbasis worden uitgevoerd.

Ongeveer 100 jaar voor het rioleringssysteem; voor onbepaalde tijd voor de aangelegde parken.

Jan Rasmussen
The City of Copenhagen
Technical and Environmental Administration
PO box 457
DK - 1505 København V
E-mail: jrasmu@tmf.kk.dk

Generic e-mail contact

De stad Kopenhagen