Multi-Hazard benadering van het systeem voor vroegtijdige waarschuwing in Sogn og Fjordane, Noorwegen

Sogn og Fjordane is een kust-, bergachtige regio van Noorwegen die honderdduizenden toeristische bezoeken per jaar biedt. Verschillende gemeenschappen in Sogn og Fjordane worden geconfronteerd met tal van gevaren, zoals overstromingen, lawines, rotsglijbanen en andere extreme weersomstandigheden, die door de klimaatverandering kunnen worden verergerd. Grote afstanden tussen perifere gemeenschappen en vervoers- en communicatie-infrastructuur die soms niet toegankelijk of beschikbaar is, kunnen de toegankelijkheid slecht maken, waardoor gemeenschappen kwetsbaarder worden voor extreme weersomstandigheden.

Om bovenstaande uitdaging het hoofd te bieden, is een systeem voor vroegtijdige waarschuwing ingesteld en getest in de gemeente Aurland, die deel uitmaakt van de provincie Sogn og Fjordane. Aurland is een regio van grote natuurlijke schoonheid, maar heeft een enigszins uitdagende geografie en topografie die resulteert in frequente stormvloeden, overstromingen, aardverschuivingen en lawines die kunnen toenemen met het effect van klimaatverandering op de toename van frequentie en / of intensiteit van extreme weersomstandigheden. Het waarschuwingssysteem voor meerdere gevaren zou de reddings- en andere hulpdiensten van de provincie optimaliseren. Vanwege het toerisme streeft het ernaar een kosteneffectieve methode te zijn die alle mensen in het geografische gebied bereikt en niet alleen inwoners.

Systemen voor vroegtijdige waarschuwing met meerdere gevaren maken gebruik van verschillende media en communicatiemiddelen om het publiek te informeren over dreigende gevaren en advies te geven over de te nemen voorzorgsmaatregelen. Ze kunnen actief zijn op regionaal, nationaal en internationaal niveau en kunnen aanzienlijk bijdragen aan het verminderen van de risico's van persoonlijk letsel, verlies van mensenlevens en schade aan eigendommen en het milieu. Vroegtijdige waarschuwingen stellen lokale/regionale autoriteiten ook in staat evacuaties efficiënter te initiëren.

Door een mensgericht systeem voor vroegtijdige waarschuwing te demonstreren, was het doel vast te stellen hoe moderne technologie kan helpen de negatieve gevolgen van weergerelateerde gevaren in huidige en door het klimaat veranderde omstandigheden te verminderen en zo ook het verlies van levens te helpen voorkomen. Een belangrijk aspect van het project was dus de beoordeling van de wijze waarop een waarschuwingssysteem voor meerdere gevaren kan worden opgezet binnen een kader dat rekening houdt met de waarschuwingsbehoeften van verschillende soorten ongewenste voorvallen en gevaren.

Het algemene doel van dit project (onderdeel van het door de EU gefinancierde Clim-ATIC-project) was het opzetten, testen en demonstreren van een modern waarschuwingssysteem voor noodpopulaties door het verspreiden van telefonische waarschuwingsberichten in een bepaald geografisch gebied. Voor zover mogelijk en passend is het systeem gebaseerd op reeds beschikbare moderne technologie en infrastructuur en verankerd in bestaande wettelijke en institutionele kaders. Om een kosteneffectief en duurzaam systeem voor vroegtijdige waarschuwing op te zetten, is een aanpak met meerdere gevaren een voorwaarde, om de kosten over de verschillende toepassingsgebieden te verdelen. Het systeem en de operationele activiteiten moeten daarom worden opgezet binnen een kader dat rekening houdt met de waarschuwingsbehoeften van alle ongewenste gebeurtenissen en gevaren (natuurlijk en door de mens veroorzaakt) en de behoeften van verschillende eindgebruikers.

Tussen 2008 en 2010 zijn vier vergaderingen van de referentiegroep gehouden om doelstellingen vast te stellen en de beste methoden en benaderingen te bespreken die in het systeem voor vroegtijdige waarschuwing moeten worden gebruikt, met inbegrip van het vaststellen van systeemspecificaties voor de proefboodschap. De telefoon werd erkend als het belangrijkste medium voor het verspreiden van waarschuwingen (een combinatie van vaste en mobiele telefoonlijnen). Tekstberichten (SMS) en gesproken berichten die het publiek waarschuwen voor een natuurgevaar of ramp worden verspreid naar alle telefoons binnen een bepaalde afstand van het natuurgevaar of de ramp in kwestie. Nadat de criteria voor het telefonische bevolkingswaarschuwingssysteem waren vastgesteld, was de volgende stap het identificeren van potentiële systeemleveranciers en het doorsturen van de systeemcriteria voor feedback met betrekking tot hun interesse en vermogen om aan de criteria te voldoen en deel te nemen aan het project. Na de presentatie van de twee potentiële ondernemingen concludeerde de referentiegroep dat technologische aspecten geen grote uitdaging lijken te vormen met betrekking tot de bevolkingswaarschuwing, terwijl budgettaire beperkingen werden aangemerkt als belangrijke uitdagingen die moeten worden overwonnen.

Alvorens de bevolkingswaarschuwing uit te voeren, heeft het bureau van de provinciegouverneur verschillende verspreidingsactiviteiten ondernomen. Informatie over de oefening werd gepubliceerd op de website van de gouverneur van de provincie, het Twitter-profiel en het Facebook-account, en werd gepromoot via de lokale krant en het regionale radiostation. De waarschuwingsoefening op 10 juni 2010 werd gelijktijdig gehouden met een tafeloefening die gericht was op het vermogen van lokale overheden om te reageren op extreme weersomstandigheden. Verscheidene leden van de referentiegroep hebben de oefening als waarnemer bijgewoond. Tijdens de test ontvingen 2.500 mobiele telefoons de waarschuwing als sms, 322 vaste telefoons in Aurland ontvingen de waarschuwing als spraakbericht. De waarschuwingsoefening was 2 uur zichtbaar op Facebook en ontving 201.849 bezichtigingen. Er werd online een enquête na de oefening gehouden en in de omgeving van Høydalen werd een huis-aan-huisenquête gehouden om de mening van het publiek over de oefening te beoordelen. De bevolkingswaarschuwing werd geëvalueerd om de efficiëntie van het waarschuwingssysteem te meten door een elektronisch evaluatieformulier en een huis-aan-huis-enquête te combineren.

Na het demonstratieproject is het waarschuwingssysteem nog niet geïmplementeerd; noch lokaal, noch op nationaal niveau. In de afgelopen jaren heeft het graafschap Sogn og Fjordane talrijke gevallen van extreme weersomstandigheden gezien, zoals ernstige landglijbanen en overstromingen, parallel met grootschalige en zeer dramatische brandincidenten. Niemand is gedood in deze gebeurtenissen, maar ze dienden allemaal als een herinnering; de noodzaak te onderstrepen van een bevolkingsgericht waarschuwingssysteem met een aanpak met meerdere gevaren. Daarom heeft de gouverneur van Sogn og Fjordane betoogd dat een dergelijk systeem moet worden ingevoerd. Er zijn echter geen activiteiten ondernomen en het is niet duidelijk of de nationale autoriteiten prioriteit zullen geven aan de invoering van een waarschuwingssysteem. Indien de nationale autoriteiten afzien van de volledige invoering van een waarschuwingssysteem voor meerdere gevaren, heeft de projectreferentiegroep tot doel het Clim-ATIC-project op regionaal niveau op te volgen; Het ligt in het graafschap Sogn og Fjordane. In dit verband zal nauw worden samengewerkt met lokale/regionale overheden, de gezondheidssector en relevante overheidsinstanties om een waarschuwingssysteem op regionaal niveau te beoordelen en in te voeren.

De projectreferentiegroep werd opgericht in augustus 2008 en werd tussen 2008 en 2010 vier keer geraadpleegd. Het bestond uit leden van de volgende organisaties:

• De provinciegouverneur van Sogn og Fjordane – PROJECT MANAGER (de vertegenwoordiger van de staat op regionaal niveau, die verantwoordelijk is voor de coördinatie van de noodplanning binnen de provincie);
• Het West-Noorwegen Research Institute - Clim-ATIC regionale hoofdpartner (Opdracht-gebaseerd onderzoeksinstituut met competentie op het gebied van klimaatonderzoek);
• het Noorse directoraat Energie en Water (het mandaat van het directoraat omvat noodplannen voor overstromingen; het Sogn og Fjordane-bureau is ook de nationale autoriteit voor lawines);
• De National Public Roads Administration (Verantwoordelijk voor rijkswegen; met bijzondere belangstelling voor bevolkingswaarschuwingen in verband met gesloten tunnels en bergovergangen als gevolg van slecht weer/ongevallen);
• Telenor (Noors telecommunicatiebedrijf, momenteel de zesde grootste aanbieder van mobiele telefonie ter wereld);
• de Noorse post- en telecommunicatieautoriteit (autonoom administratief agentschap onder het Noorse ministerie van Vervoer en Communicatie, met verantwoordelijkheden op het gebied van toezicht en regelgeving voor de telecommunicatiemarkten in Noorwegen);
• De Noorse omroep (in Sogn og Fjordane) (de Noorse publieke radio- en televisieomroep, zijnde de grootste mediaorganisatie in Noorwegen);
• E-CO Hydro Power (Noors energiebedrijf en de op een na grootste producent van elektriciteit in Noorwegen. bijzondere belangstelling voor bevolkingswaarschuwingen in verband met dambreuken die overstromingen en tsunami's veroorzaken);
• De Noorse politie, district Sogn og Fjordane (De politie maakt deel uit van de Noorse reddingsdienst en is verantwoordelijk voor het leiden van reddingswerkzaamheden bij ongevallen en rampen; inclusief extreme weersomstandigheden);
• Alarmsentralen ("The Alarm Central in Sogn og Fjordane") (intercommunaal operatiecentrum dat intercommunale brandbestrijdingsactiviteiten in de provincie faciliteert en coördineert);
• het directoraat Civiele Bescherming en Noodplanning (houdt een overzicht bij van de risico's en kwetsbaarheden in Noorwegen en bevordert maatregelen ter voorkoming van ongevallen, crises en andere ongewenste incidenten);
• de Noorse civiele defensie (de versterking door de staat van noodhulp- en reddingsdiensten in geval van zware ongevallen en speciale incidenten);
• Gemeente Aurland (gemeente Sogn og Fjordane; na eerder extreme weersomstandigheden en lawines, rotsverschuivingen enz. te hebben meegemaakt. Aurland is ook de plaats waar de projectwaarschuwingsoefening werd gehouden);
• Unified Messaging Systems (UMS) (de toonaangevende leverancier van geavanceerde berichtenafhandeling in Noord-Europa, die diensten aanbiedt voor het waarschuwen van de bevolking in geval van kritieke incidenten);
• Sogn og Fjordane University College (voegde zich in 2009 bij de referentiegroep om te helpen bij de evaluatie van de vroegtijdige waarschuwing, maar moest helaas zijn lidmaatschap intrekken vanwege een gebrek aan interne middelen);
• Førde Health Trust (gezondheidsonderneming die verantwoordelijk is voor het uitvoeren van geografische en gespecialiseerde activiteiten namens de regionale gezondheidsautoriteit van West-Noorwegen).

Omdat onze invalshoek was om een systeem met een multi-hazard benadering te demonstreren, speelde de projectreferentiegroep een sleutelrol bij het definiëren van een systeemspecificatie die een efficiënte en betrouwbare afgifte van multi-hazard waarschuwingen mogelijk maakte.

Om een kosteneffectief systeem voor vroegtijdige waarschuwing op te zetten, zijn multirisicobenaderingen een eerste vereiste, aangezien de kosten van het gebruik en het onderhoud van het systeem zullen worden gedeeld. Een locatiegebaseerd waarschuwingssysteem kan ook een geïntegreerd instrument zijn voor de verspreiding van louter informatieve berichten, zoals algemene openbare informatie of verschillende berichten van lokale autoriteiten. Vandaar dat dit project liet zien hoe een bestaande provincie-omvattende organisatie kan worden gebruikt om de bevolkingswaarschuwing uit te geven. Omdat deze organisatie nauw wordt gecoördineerd met de politie en tegelijkertijd een intergemeentelijke organisatie is, is het dus geschikt voor het afgeven van zowel niet-nood- als noodwaarschuwingen met een multi-hazard benadering. We hebben betoogd dat de technische aspecten van mensgerichte waarschuwingssystemen over het algemeen gemakkelijk beschikbaar zijn, terwijl kwesties met betrekking tot vertrouwelijkheidswetgeving en systeemvoorschriften moeten worden aangepakt voordat efficiënte locatiegebaseerde waarschuwingssystemen met succes kunnen worden geïmplementeerd. Zoals we hebben aangetoond, is het publiceren van advertenties via sociale media ook onderworpen aan regelgeving. In feite zijn er wettelijke belemmeringen op het gebied van vertrouwelijkheidsregels die verhinderen dat geografische gegevens die door telemobiele bedrijven worden verzameld, openbaar worden gedeeld. Deze informatie kan echter van cruciaal belang zijn voor een snelle inzet van noodhulpdiensten en moet daarom worden gewijzigd. Om waarschuwingen uit te vaardigen die “tijdig en begrijpelijk zijn voor degenen die gevaar lopen”, is er volgens ons meer onderzoek nodig naar de mogelijkheden en beperkingen in verband met het gebruik van sociale media tijdens crisissituaties.

Het systeem voor vroegtijdige waarschuwing is ontwikkeld en getest met Clim-ATIC; dit is een EU-project (2008-2011) dat betrekking had op het vermogen van gemeenschappen om aanpassingsvermogen te ontwikkelen om het hoofd te bieden aan een toekomstig klimaat, waarin de frequentie en omvang van extreme weersomstandigheden naar verwachting zullen toenemen. Clim-ATIC WP4 had betrekking op de uitvoering van adaptatiedemonstratieprojecten, en een van deze WP4-projecten bevond zich in het graafschap Sogn og Fjordane. De middelen die nodig zijn voor dit demonstratieproject zijn in de vorm van personeelskosten (95.191 euro) en algemene kantoorkosten (tot 9.943 euro) voor de gouverneur van de provincie Sogn og Fjordane. De totale projectkosten bedroegen 105.145,00 euro. 55 377,00 euro werd verstrekt als matchfinancieringstoezegging door de gouverneur van het district Sogn og Fjordane en de resterende 49 768,00 euro door het programma voor de noordelijke periferie (NPP), dat deel uitmaakt van de doelstelling inzake territoriale samenwerking van de Europese Commissie.

Bovendien toonde het project aan dat moderne waarschuwingssysteemtechnologie kan worden gecombineerd met bestaande infrastructuur en organisatiepatronen om lokale autoriteiten in staat te stellen bevolkingswaarschuwingen op een kosteneffectieve en duurzame manier uit te vaardigen. Het bestaande intergemeentelijke centrum voor noodoperaties, Alarmsentralen, is een provincieomvattende bewakings- en waarschuwingsdienst die al 24 uur per dag wordt bemand door hooggekwalificeerd personeel. Het inbedden van een bevolkingswaarschuwingssysteem in deze organisatie zal weinig kosten, training of middelen met zich meebrengen. Aangezien de klimaatverandering over het algemeen zal leiden tot frequentere natuurrampen en extreme weersfrequenties in de komende jaren, zal een systeem voor vroegtijdige waarschuwing daarom een belangrijk onderdeel vormen van de strategieën van lokale gemeenschappen voor aanpassing aan de klimaatverandering, aangezien dit het belangrijkste verwachte voordeel is.

Het project “noodpopulatiewaarschuwingssysteem” wordt genoemd in een voorstelverslag van het Nationaal Defensiecomité (zie bijlage 3 van het beschikbare document), waarin de noodzaak van een modern systeem voor bevolkingswaarschuwing werd besproken. Bovendien verklaarde de meerderheid van de commissie dat efficiënte bevolkingswaarschuwing door het gebruik van moderne technologie een belangrijk instrument is om levens te redden en schade te voorkomen, dat Noorwegen moet proberen uit te voeren. In het nationale kwetsbaarheids- en noodplanningsverslag voor 2010 (zie bijlage 4 van het beschikbare document) gaat het directoraat Civiele Bescherming en Noodplanning ook in op de noodzaak om een moderner waarschuwingssysteem voor de bevolking op te zetten.

Het demonstratieproject werd gerealiseerd in 2008 - 2011. Er bestaat de mogelijkheid, die op dit moment nog niet duidelijk is, dat het systeem voor vroegtijdige waarschuwing in de toekomst operationeel zal worden ingevoerd, hetzij via nationale, hetzij via regionale overheden.

Er is geen gedefinieerde levensduur voor systemen voor vroegtijdige waarschuwing zolang deze worden bijgewerkt en operationeel worden gehouden.

Haavard Stensvand
Head of Emergency Planning
County Governor of Sogn og Fjordane
Phone: +47 57 64 30 10/+47 915 77 432
E-mail: fmsfhst@fylkesmannen.no