Crisis- en rampenbeheersystemen en -plannen

De multidimensionaliteit van risico’s vereist multidisciplinaire samenwerking om synergieën tussen wetenschappers, beleidsmakers, beroepsbeoefenaars en burgers te bevorderen. Alle bestuursniveaus (van lokaal tot nationaal) kunnen specifieke noodplannen en -regelingen uitvoeren. Ze vereisen echter een hoge participatie en vaak training om effectief te zijn. De samenstelling van de bij de noodplannen betrokken belanghebbenden kan variëren afhankelijkvan het administratieve niveauvan het plan en van de specifieke aard van de ramp waarmee rekening wordt gehouden. De belangrijkste betrokken actoren worden vertegenwoordigd door: lokale en nationale overheden; civiele bescherming; leger,brandweer en politiekorpsen; de gezondheidssector; vertegenwoordigers van de belangrijkste economische sectorenen de lokale bevolking. 

De centrale overheid definieert vaak risicobeheerstrategieën op nationale schaal. Eenbredere participatie van belanghebbenden is echterzeer wenselijk op lokaal bestuurlijk niveau. 

De deelname van belanghebbenden moet gericht zijn op: i) het definiëren van de rollen en verantwoordelijkheden van actoren voor, tijdens en na een crisis; ii) het identificeren van potentiële tegengestelde waarden tussen actoren; iii) het opbouwen van vertrouwen en bewustzijn door systematische uitwisseling van informatie en ervaringen, onderwijs en opleiding. Zo wordt in Oostenrijkde deelname van burgers aan de beperking van het risico op rampen gewaarborgd in verschillende lokale en regionale participatiefora. Op lokaal niveau worden burgers betrokken bij het plannen van activiteiten en bij het opstellen van lokale gevarenkaarten en risicobeheerplannen. Bovendien delen verschillende lokale kanalen en regionale media uitgebreide informatie over gevaren en risico’s mee aan verschillende belanghebbenden.

DRM kan maatregelen omvatten die landgebruik en menselijke activiteiten radicaal veranderen, wat bezorgdheid en zelfs verzet kan genereren. Wanneer noodplannen infrastructuur verplaatsen van risicovolle naar veiligere gebieden, worden ze over het algemeen zeer gewaardeerd, hoewel kosten en technische haalbaarheid belangrijke belemmeringen voor de uitvoering ervan kunnen zijn. Omgekeerd worden de strategieën die gericht zijn op rampenplanning en het waarborgen van de bedrijfscontinuïteit beschouwd als tastbare en risicovrije oplossingen. 

Wanneer het plan goed gestructureerd is en goed wordt uitgevoerd, wordt de noodsituatie doeltreffend beheerd en worden de menselijke en economische verliezen tot een minimum beperkt. Nood- en crisisbeheersplannen zijn over het algemeen zodanig gestructureerd dat de gevraagde maatregelen om snel te reageren op natuurrampen of door de mens veroorzaakte rampen kunnen worden gestandaardiseerd en geprioriteerd. Ze bevatten verschillende catastrofale scenario's en de bijbehorende strategieën die moeten worden geïmplementeerd om de gevolgen tot een minimum te beperken. De plannen zijn ontworpen op een manier die het mogelijk maakt om met een breed scala aan situaties om te gaan. Helaas kunnen de plannen soms zwaar op de proef worden gesteld door de grote onzekerheid die vooralkenmerkend is voor de snel optredende rampen (zoals bij plotselinge overstromingen) of het gecombineerde optreden van meer dan een ramp. 

De belangrijkste doelstelling van DRM-plannen moet zijn om tegen elke prijs mensenlevens te redden en de beste beschikbare instrumenten te gebruiken. De meeste plannen zijn ontworpen om niet alleen menselijke maar ook economische verliezen tot een minimum te beperken. Economische verliezen kunnen voortvloeien uit schade aan infrastructuur en bedrijfsonderbrekingen, maar ook uit schade aan kunstwerken en monumenten.  In dit verband zijn kosten-baten- en kosteneffectiviteitsanalyses de belangrijkste instrumenten die worden gebruikt om noodplannen op te stellen en te karakteriseren. Totale bescherming is vrijwel onmogelijk en gaat gepaard met oneindige kosten in termen van het op nul brengen van het restrisico. De noodmaatregelen zijn bedoeld om het beschermingsniveau af te stemmen op de daaraan verbonden kosten, voor wat betreft de bescherming van economische activa. Op deze manier biedt het plan het maximale beschermingsniveau tegen kosten die theoretisch niet hoger mogen zijn dan de vervangingskosten. Als rampenplannen correct worden ontworpen en uitgevoerd, genereren ze voordelen in termen van vermeden verliezen die groter zijn dan de bijbehorende investeringen.  

Voor de kosten-batenanalyse van DRM worden veel methodieken gebruikt. Het Triple Dividend of Resilience-kader van de Wereldbank en het Overseas Development Institute (ODI) identificeert en kwantificeert bijvoorbeeld drie soorten voordelen (dividenden) in elke DRM-investering:  

• het vermijden van verliezen en het redden van levens tijdens een ramp (dividend 1),  
• het ontsluiten van economisch potentieel als gevolg van gestimuleerde innovaties en economische activiteiten die voortvloeien uit de vermindering van achtergrondrisico’s in verband met rampen (dividend 2),  
• en het genereren van sociale, ecologische en economische nevenvoordelen van DRM-investeringen, zelfs in afwezigheid van een ramp (dividend 3).  

Uit een analyse van 74 casestudy’s die met toepassing van deze methode zijn uitgevoerd, blijkt dat de voordelen van investeringen in rampenbeheersing en veerkracht tegen natuurrampen (bv. overstromingen, aardbevingen, hittegolven en bosbranden) over het algemeen twee tot tien keer hoger zijn dan de DRM-kosten.

In Europa waren de lidstaten verantwoordelijk voor civiele bescherming. Het mechanisme voor civiele bescherming van de Europese Unie (UCPM)werd voor het eerst opgericht in 2001 en draagt bij tot de coördinatie van de activiteiten van de nationale autoriteiten op het gebied van rampenpreventie, -paraatheid en -respons die bijdragen tot de uitwisseling van beste praktijken. Dit vergemakkelijkt de voortdurende ontwikkeling van hogere gemeenschappelijke normen die teams in staat stellen verschillende benaderingen beter te begrijpen en door elkaar te werken wanneer een ramp toeslaat. Overeenkomstig het Uniemechanisme voor civiele bescherming moeten de lidstaten om de drie jaar aan de Europese Commissie verslag uitbrengen over (1) een samenvatting van de risicobeoordelingen, (2) een beoordeling van de risicobeheersingscapaciteit, en (3) informatie over de prioritaire preventie- en paraatheidsmaatregelen. Op het gebied van overstromingsrisico’s is de EU-overstromingsrichtlijn van toepassing op alle soorten overstromingen (rivieren, meren, plotselinge overstromingen, stedelijke overstromingen, kustoverstromingen, met inbegrip van stormvloeden en tsunami’s) op het hele grondgebied van de EU en heeft zij tot doel de risico’s van overstromingen voor de menselijke gezondheid, het milieu, het cultureel erfgoed en de economische activiteit te beheersen. De lidstaten moeten het overstromingsrisicobeheer benaderen door overstromingsgevaar- en -risicokaarten en overstromingsrisicobeheerplannen te ontwikkelen. Deze plannen moeten maatregelen omvatten om de kans op overstromingen en de mogelijke gevolgen ervan te verminderen.  

Overstromingsrisicobeheerplannen overeenkomstig de overstromingsrichtlijn hebben betrekking op alle fasen van de overstromingsrisicobeheercyclus, maar zijn met name gericht op preventie en paraatheid, terwijl het Uniemechanisme voor civiele bescherming kwesties behandelt die relevant zijn voor paraatheid en respons.  

Bovendien heeft de Europese Commissie, na de massale overstroming die het centrale deel van de Unie in 2002 heeft getroffen, het Solidariteitsfonds van de Europese Unie (SFEU) opgericht. Het instrument is opgezet om de lidstaten te helpen het hoofd te bieden aan natuurrampen. Bovendien is het fonds ontworpen om het beheer van noodsituaties en de eerste herstelacties financieel te ondersteunen.

De tijd die nodig is om crisis- en rampenbeheersingssystemen en -plannen te ontwikkelen, varieert afhankelijk van vele factoren, zoals het administratieve niveau (lokaal, regionaal of nationaal), het aantal sectoren en natuurrampen dat zij aanpakken, de mate van participatie van belanghebbenden enz. Zij kunnen echter ongeveer 1 tot 5 jaar vergen. 

De uitvoeringstermijn voor de verschillende activiteiten en maatregelen waarin de plannen voorzien, kan ook sterk uiteenlopen. De uitvoering van structurele beschermingsmaatregelen kan enkele jaren in beslag nemen, terwijl het opzetten van niet-structurele maatregelen doorgaans minder tijd vergt (bv. voor opleiding en veldoefeningen, het aanleggen van voorraden van apparatuur en benodigdheden of voor de ontwikkeling van evacuatieregelingen). 

Plannen worden meestal opgevat als dynamische documenten. Daarom moeten ze regelmatig worden herzien en bijgewerkt nadat de eerste ervaringen zijn opgedaan en nadat meer specifieke kennis is opgebouwd. In de plannen moet met name rekening worden gehouden met de ontwikkelingen en veranderingen in verband met de blootgestelde activa en personen, alsook met eventuele variaties in de verwachte gevarenscenario’s. Opleidingsoefeningen dragen ook bij tot de actualisering van de plannen, aangezien zij de inhoud ervan valideren en de operationele en managementvaardigheden van het personeel beoordelen. In sommige gevallen is de update verplicht. Gemeentelijke plannen voor civiele bescherming in de regio Veneto (Italië) zijn bijvoorbeeld onbeperkt geldig, maar moeten om dezes maanden worden bijgewerkt. Op Europees niveau moeten de overeenkomstig de overstromingsrichtlijn opgestelde overstromingsrisicobeheerplannen om de zes jaar worden herzien. 

De in de plannen en strategieën voorziene acties zullen naar verwachting op lange termijn worden voortgezet. De verschillende maatregelen in het noodplan hebben een verschillende levensduur, afhankelijk van hun aard. Structurele beschermingsmaatregelen zoals dijken of barrières voor puinstromen hebben meestal een levensduur van enkele decennia. Niet-structurele maatregelen zoals weermonitoring en systemen voor vroegtijdige waarschuwing zijn in plaats daarvan een permanente taak.