Rotterdamse havenadaptatiestrategie voor klimaatbestendig vervoer en zakelijke activiteiten

De haven van Rotterdam is al ontworpen om kleine overstromingen en zeespiegelstijging op te vangen, maar wordt blootgesteld aan de risico's van zware stormen en een verdere stijging van de zeespiegel als gevolg van de klimaatverandering. De state-of-the-art prognoses 2023 van de zeespiegelstijging (Rijkswaterstaat Hydra-NL database in combinatie met klimaatveranderingsprognoses van het Koninklijk Nederlands Meterologisch Institutut - KNMI)wijzen op een bereik van +26 cm tot +124 cm zeespiegelstijging in 2100, en wijzen op een waarschijnlijke toename van overstromingsschade in de loop van de tijd. In de strategie wordt uitgegaan van een werkhypothese van +35 cm in 2050 en +85 cm in 2100. Het havengebied ligt boven zeeniveau en buiten het Nederlandse dijksysteem. Het is dus al op natuurlijke wijze beschermd tegen overstromingsrisico's van het gedeelte van het Nederlandse grondgebied dat onder de zeespiegel ligt. Omdat het echter buiten het dijksysteem ligt, is het kwetsbaar voor de verwachte overstromingen in verband met de verwachte zeespiegelstijging. De ligging buiten het dijksysteem impliceert ook een ander kader voor risicoregulering dan de bedijkte gebieden. Dit brengt coördinatieproblemen met zich mee tussen alle betrokken particuliere en publieke actoren. Een andere uitdaging komt voort uit de verschillende kenmerken van de verschillende gebieden binnen de haven. Gebouwen in verschillende gebieden kunnen verschillende hoogtes hebben; de gebieden zelf kunnen al dan niet kanalen en andere waterwerken omvatten. Bovendien kunnen gebieden verschillen qua gebruik, variërend van industrieterreinen tot logistieke goederenknooppunten, kantoorgebouwen en zelfs woonwijken.

In de strategie moet rekening worden gehouden met de behoeften en risico’s waarmee verschillende actoren op verschillende locaties worden geconfronteerd. De strategie is een ensemble van verschillende substrategieën die zorgvuldig samen moeten worden georkestreerd. Niet alle gebieden volgden dezelfde methodologie bij het bepalen van hun specifieke strategie. Op sommige gebieden kwamen er onderweg nieuwe inzichten naar voren. Deze werden toegepast op strategieën die later werden ontwikkeld, en verschillende benaderingen vloeien natuurlijk voort uit verschillen tussen de gebieden.

Port of Rotterdam N.V. is het havenontwikkelingsbedrijf. Het opereert als een verhuurder, omdat het de havengrond verhuurt aan bedrijven die terminal-, logistieke en productieactiviteiten beheren. Dit resulteert in een complex netwerk van onderling verbonden en diverse gebieden, gelegen langs de monding van de Mose (Maas), elk met zijn specifieke fysieke kenmerken en zijn specifieke economische activiteiten. Deze instelling impliceert verschillende wettelijk verantwoordelijke personen en entiteiten en verschillen in de wet- en regelgeving waaraan zij zich moeten houden.

Het eerste, opmerkelijke juridische aspect van deze strategie is geworteld in de geografische positie van de hele haven. Het ligt buiten de systemen van dijken die het deel van het Nederlandse grondgebied dat onder de zeespiegel ligt drooghouden.

Volgens de Nederlandse wetgeving zijn er in gebieden buiten het dijksysteem (buitendijkse gebieden) geen wettelijke normen voor de bescherming tegen overstromingen. Gebruikers en beheerders van het buitendijkse havengebied zijn verantwoordelijk voor het nemen van maatregelen om overstromingsschade te beperken. Er zijn echter nog steeds verantwoordelijkheden voor overheidsinstellingen die enige basisondersteuning garanderen. Zo is de rijksoverheid verantwoordelijk voor de communicatie over overstromingsrisico's.

Binnen de haven heeft naast het zee- en scheepvaartrecht met betrekking tot de exploitatie van de haven een aantal bedrijfsactiviteiten te maken met het hanteren en verwerken van gevaarlijke goederen en stoffen, en zijn daarom onderworpen aan specifieke voorschriften zoals BRZO (BesluitRisico’s Zware Ongevallen, Besluit risico zware ongevallen - SEVESO III-verordening) en BEVI (Besluitexterne veiligheid inrichtigen - Besluit externe veiligheidinrichtingen). Deze voorschriften hebben respectievelijk betrekking op de correcte behandeling en preventie van risico’s binnen en buiten de bedrijfsruimten van een onderneming. Dit laatste heeft natuurlijk een directe invloed op de preventie van milieurampen in een groot gebied.

Een ander juridisch aspect waarmee rekening moet worden gehouden, is de aanwezigheid van autoriteiten die bevoegd zijn voor de onder de aanpassingsstrategie vallende activiteiten in het havengebied. Het mandaat van het Havenbedrijf Rotterdam omvat "het handhaven van de veilige en soepele afhandeling van alle scheepvaart". De gemeente Rotterdam en het Koninkrijk der Nederlanden zijn overigens de twee aandeelhouders van de haven van Rotterdam. Zij zijn dus zowel als regulerende als gereguleerde entiteiten betrokken bij de planning en exploitatie van de Rotterdamse haven. Beide aandeelhouders rechtvaardigen hun participatie in de Rotterdamse haven door: (i) bescherming van het algemeen belang van de activiteiten van de haven (zie de Langen, 2023), met betrekking tot de vitale economische rol van de haven van Rotterdam voor de lokale economie, (ii) de noodzaak om efficiënte marktvoorwaarden te behouden voor een kernactiviteit die anders op zijn best van nature monopolistisch of oligopolistisch zou zijn, (iii) overweging van de nautische veiligheid, (iv) het efficiënte gebruik van grond in het gebied, en (v) duurzaamheidsoverwegingen (in het perspectief van CO2-reductie). De algemene langetermijnstrategie van de Rotterdamse haven, de Rotterdamse havenvisie, wordt gezamenlijk ontwikkeld door verschillende instellingen, waaronder de stad Rotterdam, het Koninkrijk der Nederlanden (via de ministeries van Economische Zaken en Klimaat, Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, en Infrastructuur en Waterstaat), de provincie Zuid-Holland en de ondernemersvereniging die de in de haven opererende ondernemingen vertegenwoordigt (Deltalinqs) en het Havenbedrijf Rotterdam . De Havenvisie heeft sterke banden met de aanpassingsstrategie van de Haven op het gebied van behoud van gezondheid en veiligheid en criteria voor de ontwikkeling van het gebied. Bovendien merkt de Rotterdamse Havenvisie op dat het havengebied valt onder de EU-kaderrichtlijn water, die waterbeheerders (Rijkswaterstaat en de Nederlandse waterschappen) en gebruikers verplicht om een goede waterkwaliteit in het gebied te handhaven.

Het doel van de Rotterdamse havenaanpassingsstrategie is om een menu van maatregelen te bieden die in de Rotterdamse haven moeten worden uitgevoerd, op een manier die rekening houdt met de specifieke kenmerken van de verschillende betrokken gebieden en actoren. Het is voornamelijk gericht op het verminderen van de economische schade als gevolg van de overstromingen van havengebieden, die naar verwachting het grootste deel van de negatieve gevolgen zullen hebben die zich waarschijnlijk zullen voordoen. Bovendien ondersteunt de aanpassingsstrategie ook de vermindering van schade als gevolg van minder waarschijnlijke gebeurtenissen, zoals milieuschade als gevolg van de verspreiding van verontreinigende stoffen en menselijke slachtoffers.

De havenaanpassingsstrategie voorziet in een breed scala aan maatregelen, die voornamelijk betrekking hebben op infrastructuur, maar ook op paraatheidsplannen en gedragsveranderingen. Deze maatregelen zijn afgestemd op de kenmerken van de gebieden en op de mate van risico die aanvaardbaar wordt geacht door de belanghebbenden die in die gebieden actief zijn. Ze zijn gebaseerd op de maatregelen die zijn genomen in de gebieden binnen het Nederlandse dijkensysteem en aangepast aan de behoeften en kenmerken van een gebied dat buiten dat systeem ligt. De maatregelen zijn onderverdeeld in maatregelen gericht op preventie, maatregelen gericht op ruimtelijke aanpassing en maatregelen gericht op crisisbeheersing.

Preventiemaatregelen ("water buiten houden") omvatten:

• Verhoging van dijken en/of hellingen: deze maatregel zorgt ervoor dat laaggelegen gebieden niet kunnen worden overstroomd als het water onder het door het ontwerp bepaalde waterniveau blijft. Dit houdt in dat de hoogte van de kades (inclusief de onderliggende laad- en losplaatsen) op de juiste hoogte moet worden ingesteld.
• Het gebruik van compartimenten om de delen van de haven af te sluiten, zorgt ervoor dat overstromingen niet overslaan naar andere deelgebieden. Deze maatregel kan gebieden beschermen met hoge economische waarden die risico lopen op overstromingen, die dus kunnen worden gescheiden van gebieden met lage economische waarden die niet kosteneffectief kunnen worden beschermd.
• Wegen optrekken om als barrière op te treden: Dit vereist het verhogen van de hoogte van laaggelegen weggedeelten en het installeren van poorten om ondergrondse weggedeelten, zoals tunnels en metro's, af te sluiten in geval van overstromingen.
• Afsluitbare open barrière: deze maatregel kan worden uitgevoerd door een kleine versie van het Maeslant Barrier-concept of een andere kleinschalige afsluitbare barrière te installeren om het gereguleerde waterniveau in gebieden buiten het dijksysteem van de haven te verlagen. Deze maatregel kan ook het overstromingsrisico in aangrenzende gebieden verminderen.
• Verwijderbare dijk / (flexibele) barrière kan op een vergelijkbare manier werken, met het voordeel dat het verwijderbaar is en dus alleen op zijn plaats is wanneer dat nodig is. Het kan worden aangevuld met een verticale barrière zoals een muur.

Ruimtelijke aanpassing ("leven met water") maatregelen omvatten:

• Waterdicht siteontwerp omvat het fysiek (ver)plaatsen van activiteiten en faciliteiten naar gebieden met een lagere kans op overstromingen. Zo moeten bedrijfskritische of kapitaalintensieve activiteiten en vitale faciliteiten zoals elektriciteit, telecommunicatie en IT worden verplaatst naar veiligere, hoger gelegen gebieden. Logistieke bedrijven moeten ervoor zorgen dat producten van de hoogste waarde worden opgeslagen op het hoogste terrein van de site. Ze kunnen ook beginnen vanaf de hoogste gronden om goederen op te slaan om ervoor te zorgen dat zo min mogelijk producten worden opgeslagen in de laagste delen van de site. Dit geldt alleen als er veilige grondniveaus beschikbaar zijn en de verwijdering haalbaar is, aangezien sommige belangrijke faciliteiten ter plaatse nodig kunnen zijn.
• Verhoging van deelgebieden/locaties/kritieke voorzieningen is de voor de hand liggende actie die indien mogelijk moet worden uitgevoerd, zoals in het algemeen geldt: hoe hoger de grond, hoe beter deze beschermd is tegen overstromingen, met name uitzonderlijk hoge. Het ophogen van sites bevat de gevolgen van overstromingen. Het verhogen van bestaande locaties is echter meestal niet haalbaar vanwege de kapitaalvernietiging en/of de kosten van de wederopbouw van dure infrastructuur. Het verhogen van de dijken (naast preventiemaatregelen) kan echter kosteneffectief zijn voor grote open haventerreinen en/of voor percelen onder of gepland voor ontwikkeling.
• Spuiten omvat de lozing van water door een sluis, waar water kan worden geloosd in een extern waterlichaam. Dit gebeurt bijvoorbeeld bij de sluizen van het Haringvliet, waar bij te hoge waterstanden overtollig rivierwater in zee wordt geloosd.
• Wet proofing houdt in dat ervoor wordt gezorgd dat water een asset kan overstromen tot een vooraf bepaalde ontwerphoogte, zonder schade te veroorzaken die niet kan worden hersteld door een grote schoonmaakoperatie, en dat het efficiënt in en uit mag stromen. Hiervoor moeten alle aansluitingen van nutsbedrijven (elektrische bedrading, gasleidingen enz.) boven het ontwerpwaterniveau worden geïnstalleerd, terwijl alles wat onder dit niveau ligt waterdicht moet zijn. Het feit dat water door het ontwerp de faciliteit kan binnendringen, impliceert dat deze optie niet haalbaar is wanneer de aard van de activiteit van dien aard is dat het niet wenselijk is om water binnen te laten.
• Dry proofing omvat het volledig waterdicht maken van een faciliteit en het versterken ervan om de druk van water op het buitenoppervlak te weerstaan. Dit omvat het installeren van waterdichte muren, ramen en deuren en het afdichten van riolen en andere waterleidingen om watertoevoer te voorkomen. Voor de infrastructuren in de Rotterdamse haven wordt dry proofing tot één meter hoogte van toepassing geacht en vereist het tijdig uitvoeren van aanvullende acties zoals het sluiten van deuren, ramen en riolen in geval van overstroming. Een eerste grondige haalbaarheidsanalyse wordt ook aanbevolen.

Crisisbeheersingsmaatregelen ("voorbereid zijn op de crisis") omvatten alles wat kan worden voorzien en uitgevoerd wat betreft de voorbereiding op een overstroming en het beperken en herstellen van de gevolgen ervan. Dit omvat alle acties die vlak voor of tijdens een overstroming worden ondernomen. Deze reeks maatregelen omvat:

• het opstellen en uitvoeren van faciliteitsspecifieke nood- en herstelplannen (naast die welke verplicht zijn voor installaties en activiteiten met betrekking tot gevaarlijke stoffen) en een algemeen plan voor de Veiligheidsregio Rotterdam-Rijnmond;
• het voorbereiden en uitvoeren van noodregelingen (zoals het opslaan van kritieke voorraden, het verplaatsen naar hogere gronden of het anderszins beschermen van kritieke of dure goederen en apparatuur, het installeren van noodback-ups van elektriciteit, enz.);
• het installeren van nooddijken en dijken.

Het onderscheidende kenmerk van deze aanpassingsstrategie is de afstemming van het menu van uit te voeren maatregelen op de specifieke kenmerken van elk gebied binnen de haven. Dit is gebaseerd op de geografische, technische en economische activiteiten van elk gebied, de gedetailleerde modellering van de mogelijke impact van een grote overstromingsgebeurtenis en de inbedding in het strategieontwerp van de prioriteiten die zijn gespecificeerd door de bedrijven die actief zijn in de verschillende delen van de haven. De strategie bestaat dus uit gebiedsspecifieke menu's van maatregelen die naar verwachting de kwetsbaarheden van elk gebied op de meest kostenefficiënte manier zullen aanpakken. Deze menu’s zijn geëtiketteerd volgens het “thema” van het heersende soort maatregelen dat in een gebied moet worden genomen. De labels komen ook grofweg overeen met de drie bovengenoemde categorieën maatregelen (preventie, ruimtelijke aanpassing en crisisbeheersing). Zo beveelt de strategie voor het Botlek-gebied, in het midden van de haven, een 'water buiten houden'-strategie aan die gericht is op preventiemaatregelen. Voor het Maasvlaktegebied (het gebied direct aan de Noordzeekust) en Merwe-Vierhavensgebied (het binnenste gebied) wordt een 'leven met water'-strategie voorgesteld die zich richt op ruimtelijke adaptatiemaatregelen. De aanpassingsstrategie voor de Europoort en Waal-Eemhaven combineert beide thema's. In gebieden waar het overstromingsrisico alleen de aanvaardbare drempel overschrijdt als de zeespiegel met meer dan 85 cm stijgt (zoals het geval is voor het gebied Vondelingenplaat), is een strategie, gebaseerd op voorbereiding op de crisis, het meest veelbelovend.

De gebruikers van de Rotterdamse haven (voornamelijk transport- en logistieke bedrijven, ontwikkelaars, vastgoedeigenaren) zijn geraadpleegd om de “privélens” toe te passen waarmee risico’s worden beoordeeld. De risico’s zijn geëvalueerd op wetenschappelijke basis (modellering op basis van klimaatprognoses). De relevante belanghebbenden in elk deelgebied van de haven werd echter gevraagd deze in “aanvaardbare” of “niet-aanvaardbare” categorieën te sorteren. De resultaten van deze raadpleging werden samengevoegd met een soortgelijke evaluatie door overheidsinstanties om rekening te houden met het standpunt van de lokale gemeenschap. Deze gezamenlijke ontwerpaanpak heeft geleid tot een alomvattende en gedeelde vaststelling van de risiconiveaus die aanvaardbaar worden geacht voor de verschillende verwachte effecten in de verschillende gebieden van de haven. Op institutioneel niveau is de afweging van het openbaar belang de hoeksteen van het mandaat van de twee aandeelhouders van Havenbedrijf Rotterdam N.V. zoals besproken in het juridische aspect.

Er zijn vier belangrijke factoren die de kans op succes van de aanpassingsstrategie waarschijnlijk vergroten. Ten eerste is het gebaseerd op gedegen kennis van dijkwerking en op wetenschappelijke modellering van de mogelijke klimaatscenario's voor het havengebied. Deze wetenschappelijke basis wordt regelmatig herzien en bijgewerkt. Ten tweede heeft het een zeer gedetailleerde benadering van de specifieke kenmerken van de afzonderlijke havensecties. Het zorgt ervoor dat alleen de maatregelen worden uitgevoerd die het beste bij elk gebied passen. Ten derde wordt het samen met de belanghebbenden van elk gebied ontworpen. Zij kan zich dus beroepen op de steun en medewerking van de rechtstreeks getroffen economische activiteiten. Ten vierde wordt het onderbouwd door een sterke kosten-batenanalyse (zie het volgende deel voor details), die ervoor zorgt dat alleen de meest kosteneffectieve maatregelen worden aanbevolen.

De belangrijkste beperkende factoren houden verband met de extreme complexiteit van de vele onderling verbonden activiteiten die in de haven plaatsvinden, de economische en infrastructurele banden met de Nederlandse, Europese en mondiale economische systemen en de intrinsieke onzekerheden die verband houden met de toekomstige ontwikkeling van dergelijke systemen. De complexiteit van de haven had een duidelijke impact op de ontwikkeling van de strategie. Het moest herhaaldelijk worden aangepast om de verschillende delen van de haven te bestrijken. Dit resulteerde in verschillende timings van de ontwikkeling van de strategie of in het overwegen van alternatieve evolutiepaden voor de verschillende gebieden. De mogelijkheid dat woningbouwprojecten in het gebied Merwe-Vierhavens kunnen worden ontwikkeld, heeft bijvoorbeeld geleid tot de overweging van twee alternatieve scenario's voor de toekomst van dit gebied. Een daarvan was meer gericht op economische activiteiten. In het andere scenario werd een gemengd gebruik overwogen waarbij ook rekening moest worden gehouden met de aanpassingsbehoeften van toekomstige bewoners. Omgaan met de onzekerheid van de toekomst maakt deel uit van de algemene strategie van elk bedrijf, en de haven van Rotterdam heeft de klimaatgerelateerde onzekerheid opgenomen in haar belangrijkste strategische documenten, zoals de Port Vision Rotterdam.

De strategie bevat een uitgebreide kosten-batenanalyse van de voor de verschillende havengebieden geselecteerde maatregelen. Dit document bevat een gedetailleerde uitsplitsing van de kosten en baten en een tabel met een overzicht van de belangrijkste maatregelen en de betrokken havensegmenten. In totaal wordt de contante waarde van de kosten van de aanbevolen maatregelen geraamd op bijna 90 miljoen EUR. De geraamde baten, in termen van verwachte vermindering van de economische schade als gevolg van deze maatregelen, bedragen ongeveer 611 miljoen EUR. Dit levert een positieve baten-kostenverhouding van 6,8 op. In de strategie wordt ook rekening gehouden met de noodzaak van mogelijke buitengewone onderhoudsinterventies: de onderhoudskosten worden voor elke maatregel bepaald en in de kosten-batenanalyse opgenomen. In het document worden ook alternatieve maatregelenpakketten besproken en wordt een vergelijking gemaakt met de aanbevolen maatregelen. Op basis van deze informatie wordt geconcludeerd dat een pakket met veel hogere voordelen in geval van een zeer extreme overstroming haalbaar zou zijn, maar dat het veel duurder zou zijn om het in te voeren dan het aanbevolen pakket. Deze alternatieve oplossing zou een full size 'lockable open' barrière zijn, vergelijkbaar met het Maeslant Barrier-concept. Het zou veel meer kosten dan alle maatregelen per gebied bij elkaar opgeteld (820 miljoen EUR tegenover 90 miljoen EUR) en een algemeen economisch voordeel van 1,608 miljoen EUR opleveren. Hoewel het absolute totale bedrag van de voordelen meer dan het dubbele zou zijn van dat van het aanbevolen pakket, zou de kosten-batenverhouding dus slechts 2 bedragen in plaats van 6,8. Dit wijst op een over het algemeen minder geschikte oplossing. Er moet ook rekening mee worden gehouden dat de Maeslant Barrier al een beschermende invloed heeft op de binnenste delen van de haven (met name deVondelingenplaat), omdat deze zich bevindt op het stuk van de rivier dat naar hen leidt.

De strategie is in 2021/2022 afgerond en in september 2022 aangemeld bij alle ondernemingen die actief zijn in het havengebied.

De uitvoeringstijden van de verschillende maatregelen, aanbevolen in de havenaanpassingsstrategie, lopen sterk uiteen. De uitvoeringstijd hangt af van de tijdschaal van de maatregelen die moeten worden uitgevoerd, afhankelijk van hun specifieke kenmerken. Ze kunnen variëren van uren en dagen voor crisisbeheersingsmaatregelen tot enkele maanden tot jaren om op maat gemaakte infrastructuur voor overstromingsbescherming te bouwen. Bovendien zullen sommige maatregelen pas in de verre toekomst zinvol zijn, d.w.z. wanneer de prognoses voor de stijging van de zeespiegel werkelijkheid zullen worden. In de strategie Havenbedrijf Rotterdam is elke maatregel conventioneel toegewezen aan een van de vier mogelijke tijdshorizonten: onmiddellijke uitvoering; vóór 2050, vóór 2100, na 2100. Dit laatste valt onder het voorbehoud dat de daadwerkelijke uitvoering afhankelijk kan zijn van de acties van andere entiteiten dan de havenautoriteit (meestal wordt de verantwoordelijkheid gedeeld met de bedrijven die actief zijn in het havengebied).

De levensduur van de verschillende maatregelen die in de havenaanpassingsstrategie worden aanbevolen, is zeer variabel. De strategie zelf wordt voortdurend herzien naarmate nieuwe informatie beschikbaar komt. De strategie is bedoeld om de aanpassingsinspanningen van de haven van Rotterdam ten minste tot 2100 te sturen, maar dit sluit een langere levensduur niet uit. De strategie is een levend protocol. De Rotterdamse haven evalueert en past de strategieën voor de verschillende havengebieden ongeveer om de 10 jaar aan. Bij deze actualisering zal rekening worden gehouden met de feitelijke en verwachte zeespiegelstijging in de toekomst. Met het oog op de nieuwe klimaatprognoses die in 2024 worden verwacht, wordt al een belangrijke herziening verwacht.

Port of Rotterdam
Europaweg 902
3199 LC Maasvlakte Rotterdam

Port of Rotterdam General Information: +31 (0)10 252 10 10

https://www.portofrotterdam.com/nl/form/standard-contact?nid=2252

de Langen, P. (2023). Bevordering van het algemeen belang door middel van staatseigendom: De zaak van de haven van Rotterdam. GeoJournal, 88(6), 6507-6521.

Een waterveilige Rotterdamse haven - Een adaptatiestrategie voor een veilige haven - nu en in de toekomst

Port Vision Rotterdam