Valenciaanse samenwerkingsruimte (Spanje): naar meerlagig bestuur ter ondersteuning van de EU-missies

Uit recent bewijsmateriaal van de IPCC (2022) blijkt dat de klimaatverandering en de gevolgen ervan dringend moeten worden aangepakt. In València wint de aanpassing aan de klimaatverandering nu aan belang nadat jaren van mitigatie de primaire focus van klimaatbeleid en -uitvoering zijn geweest. 

València wordt geconfronteerd met uitdagingen die over het hele Middellandse Zeebekken worden gedeeld. De regionale overheid heeft de belangrijkste risico's en effecten van klimaatverandering in de regio València al beoordeeld. Verwachte temperatuurstijgingen, waterschaarste, droogte en andere risico's zullen naar verwachting negatieve gevolgen hebben voor ecosystemen, de menselijke gezondheid en belangrijke economische sectoren. De gemeenteraad van Valencia (vaak in de tekst de stad Valencia genoemd) heeft een geactualiseerde klimaatrisicobeoordeling, waarbij rekening wordt gehouden met het onmiddellijke stroomgebied en gevoelige ecosystemen. Het ervaart klimaatgerelateerde gevolgen zoals hittegolven, droogte, overstromingen, zeespiegelstijging en kusterosie. 

Zowel de regionale overheid als de gemeenteraad van València hebben vooruitgang geboekt bij het aanpakken van deze effecten door het bevorderen van klimaatrisicobeoordelingen, het vergroten van het bewustzijn van het publiek en het voorstellen van aanpassingsoplossingen met duurzaam waterbeheer en het gebruik van de natuur. 

In València streven de autoriteiten naar een geïntegreerde aanpak om hun klimaatdoelstellingen volledig te verwezenlijken. Dit omvat het bevorderen van synergieën tussen aanpassing en mitigatie, het integreren van aanpassingsdoelstellingen in sectorspecifiek beleid, het op elkaar afstemmen van regionale en lokale aanpassingsinitiatieven en het vergroten van het lokale bewustzijn. Het implementeren van deze aanpak vereist de oprichting van effectieve mechanismen voor verticale coördinatie, samenwerking en betrokkenheid van meerdere belanghebbenden, waaronder overheidsinstanties, gemeenschapsorganisaties, universiteiten, bedrijven en het maatschappelijk middenveld. De totstandbrenging van een kader voor multilevel governance ter ondersteuning van het langetermijnproces van aanpassing aan de klimaatverandering is echter een complexe taak die voldoende tijd en moeite vergt. 

De regionale regering en de gemeenteraad van Valencia hebben actief deelgenomen aan de klimaatgerelateerde EU-missies om hun aanpak te bevorderen. De stad Valencia sloot zich in 2022 aanvankelijk aan bij de EU-missie voor klimaatneutrale en slimme steden om tegen 2030 klimaatneutraal te worden. Na de selectie van de regio in de EU-missie voor aanpassing aan de klimaatverandering heeft de stad Valencia ook het Handvest ondertekend. Deze stap versterkte de noodzakelijke samenwerking tussen de regio en de stad bij het gezamenlijk aanpakken van de planning en uitvoering van de aanpassing aan de klimaatverandering, terwijl ook werd gezorgd voor nevenvoordelen op het gebied van mitigatie.  De doelstellingen van deze samenwerkingsruimte op meerdere niveaus zijn onder meer: 

• Verbetering van de weerbaarheid tegen de gevolgen van de klimaatverandering,  

• ondersteuning van de integratie en mainstreaming van de aanpassing aan de klimaatverandering in de gemeentelijke en regionale planning; 
• regionale actoren ondersteunen bij het verwerven van de nodige vaardigheden om de aanpassing aan de klimaatverandering doeltreffend te plannen en uit te voeren; 
• de regionale en stedelijke strategieën en beleidsmaatregelen op elkaar af te stemmen om transformatieve veranderingen tot stand te brengen; 
• het in kaart brengen en benutten van synergieën en het vaststellen van gezamenlijke taken in het kader van de klimaatneutrale steden & klimaataanpassingsmissies; 
• Betrokkenheid van de burgers is een belangrijk aandachtspunt. 

In València wordt een “samenwerkingsruimte” op meerdere niveaus gevormd om verticale coördinatie tussen de stad en de regionale overheid tot stand te brengen, naast samenwerking tussen meerdere belanghebbenden. Hoewel dit kader voor adaptatiegovernance nog in ontwikkeling is, streeft het ernaar alle lokale actoren in staat te stellen synergieën na te streven en hun inspanningen te bundelen om klimaatuitdagingen aan te pakken en de klimaatgerelateerde EU-missies uit te voeren. 

Aanpassing aan klimaatverandering vereist actie op verschillende bestuursniveaus. Netwerken op hoog niveau en samenwerkingsmechanismen zijn van essentieel belang voor het bereiken van doeltreffend bestuur op meerdere niveaus. Deze elementen bieden steun aan lokale overheden bij het ontwerpen en uitvoeren van lokale aanpassingsstrategieën en -acties (EEA, 2022). Eind 2022 werd besloten dat een sterk kader voor multilevel governance in Valencia moest worden vastgesteld om acties te coördineren, synergieën na te streven en het voortouw te nemen bij de gezamenlijke inzet van de EU-missies. Dat vereist de oprichting en het beheer van nieuwe regelingen voor meerlagig bestuur, die verder gaan dan de reeds bestaande regelingen. De werkzaamheden zijn begonnen met het inhuren van een gespecialiseerde technische ondersteuningsdienst om het hele proces te begeleiden en te ondersteunen. 

De door de technische bijstand voorgestelde organisatiestructuur bestaat uit twee niveaus. De eerste omvat verticale coördinatie tussen de regionale overheid, de stad Valencia en de bijbehorende agentschappen die verantwoordelijk zijn voor het sturen en aansturen van de lokale klimaatbeleidsvorming en -uitvoering. Het bestaat voornamelijk uit een kerngroep die gedurende het hele plannings- en besluitvormingsproces consistent blijft en begeleiding en richting biedt. Daarnaast is er een ondersteunend team bestaande uit vertegenwoordigers van instellingen en besturen die indien nodig deelnemen aan specifieke initiatieven. 

De regionale regering zorgt voor het faciliterende institutionele kader, wijst middelen toe en coördineert en controleert de aanpassingsacties van de lokale autoriteiten die onder haar bevoegdheid vallen, zoals de stad València. Sinds 2013 fungeert de commissie voor de coördinatie van het klimaatveranderingsbeleid als een institutioneel coördinatieorgaan ter ondersteuning van de beleidsvorming in de regio. Het Valenciaanse agentschap voor klimaatverandering wordt ook opgericht, als een onafhankelijke adviesraad, die verschillende rollen zal hebben, waaronder het adviseren en monitoren van klimaatactie. Tot slot biedt de regio via de “beleidsondersteuningsfaciliteit” in het kader van het Burgemeestersconvenant financiering en technische bijstand aan alle gemeenten en helpt zij bij de uitvoering van aanpassingsmaatregelen. València City, samen met zijn lokale klimaat- en energie-instellingen, zoals València Clima I Energia en Las Naves, heeft verschillende lokale bestuursstructuren opgezet om klimaatactie te ondersteunen. 

Het tweede niveau is geïnspireerd op de bestuursstructuur van de "València 2030 Climate Mission", een lokaal initiatief gericht op het aanpakken van klimaatuitdagingen. Dit initiatief diende als basis voor de betrokkenheid van de stad bij de EU-missies. Mission Alliance omarmt het concept van het “Quintuple Helix-kader”, dat de samenwerking van de particuliere sector, de publieke sector, de academische wereld, het maatschappelijk middenveld, burgers en de media vertegenwoordigt. De alliantie streeft naar tal van transformatieve initiatieven, waaronder overheidsbeleid, innovaties op het gebied van ondernemerschap en persoonlijke acties, die een systemische impact hebben op de aanpak van de klimaatcrisis. 

Deze samenwerkingsruimte speelt een cruciale rol bij het faciliteren van leiderschap, het bevorderen van een rechtvaardige sociale transitie, het afstemmen van regelgevings- en financiële kaders en het effectief beheren van de beschikbare middelen. Het ondersteunt ook snel leren, bevordert allianties en netwerken, faciliteert sociale communicatie, stimuleert de ontwikkeling van nieuwe innovatieve en technologische capaciteiten en bevordert capaciteitsopbouw. 

Voortbouwen op een lange geschiedenis van samenwerking op meerdere niveaus

De regionale overheid en de gemeenteraad van Valencia hebben een succesvolle geschiedenis van het opzetten van collaboratieve bestuursstructuren om verschillende kwesties aan te pakken, waaronder het aanpakken van klimaatverandering en energiegerelateerde doelstellingen. De oprichting van de "samenwerkingsruimte" bouwt voort op eerdere coördinatie-, partnerschappen- en ad-hocgovernancestructuren op zowel regionaal als lokaal niveau. 

Deze gezamenlijke aanpak is doeltreffend toegepast in verschillende initiatieven, waaronder de groene hoofdstad van Europa 2024, en de door Horizon 2020 gefinancierde projecten ARCH (Bevordering van de veerkracht van historische gebieden tegen klimaatgerelateerde en andere gevaren) en TOMORROW (TOwards Multi-stakehOldeRs transition ROadmaps With citizens at the center). 

De "València 2030 Climate Mission" wordt bevorderd door middel van een coördinatieaanpak op meerdere niveaus die de samenwerking tussen een verscheidenheid aan belanghebbenden bevordert en gedistribueerd leiderschap omarmt, zoals blijkt uit de Mission Alliance. Samen met het voornemen van de stad om zich in 2022 bij de EU-missie voor aanpassing aan de klimaatverandering aan te sluiten, is de lokale missie uitgebreid met een synergetische planning voor aanpassingsbeperking. Het integreert aanpassingsbeleid en -acties in de ontwikkelingsstrategie en sectorale plannen, in overeenstemming met regionale en nationale overheidsstrategieën. De lokale missie houdt verband met de stedelijke strategie van Valencia voor 2030 en daarmee met het lokale overheidsbeleid ter bevordering van systemische innovatie en stedelijke transformatie. 

De samenwerkingsruimte is ook opgenomen in het Climate City Contract, een bindende overeenkomst die València City heeft ondertekend in het kader van de EU-missie voor klimaatneutrale en slimme steden. Tot slot is na een gezamenlijk besluit het Klimaatstadcontract door de regionale regering geratificeerd. 

Meerlagige governancestructuur in actie: Nieuw bestuursorgaan om de veerkracht van L’Horta de València te waarborgen 

De Valenciaanse autoriteiten hebben in het verleden met succes gezamenlijk bestuur nagestreefd. L’Horta de Valencia is een 28 km2 groot historisch landbouwgebied in de buurt van de stad. Het is een door de Voedsel- en Landbouworganisatie van de VN aangewezen “wereldwijd belangrijk agrarisch erfgoedsysteem” en omvat de grootste lagune van Spanje, Albufera. L'Horta wordt bestuurd door 40 lokale autoriteiten, waaronder València. Het dient als een strategische klimaatactielocatie en toont de voordelen van het combineren van mitigatie- en aanpassingsinspanningen. Het bevordert lokale en duurzame voedselsystemen voor emissiereductie en maakt gebruik van het potentieel voor koolstofopslag. Wat aanpassing betreft, biedt de integratie van L'Horta in het peri-urbane groene infrastructuurnetwerk ecosysteemgebaseerde diensten, waardoor het hitte-eilandeffect wordt beperkt en overstromingen worden voorkomen. De Valenciaanse autoriteiten hebben een nieuw wetgevingskader ingevoerd voor de oprichting van de Consell de L'Horta, een bestuursorgaan dat de regionale regering, provincie en gemeenten, waaronder València, omvat. Dit kader is bedoeld om de multifunctionele rol van L'Horta te ondersteunen en biedt toezicht op het beheer ervan. 

De regionale regering en de gemeenteraad van Valencia hebben analyses van belanghebbenden uitgevoerd om partnerschappen vast te stellen en nauw samen te werken met verschillende belanghebbenden bij de toepassing en uitvoering van de twee EU-missies. 

Workshop - Aanpassingsmissie in Comunidad Valènciana

De workshop over de adaptatiemissie in Comunidad Valènciana, mede georganiseerd door het directoraat-generaal Klimaatverandering en de stad València, bracht deskundigen, beleidsmakers en belanghebbenden uit verschillende sectoren samen. Het diende als een cruciale stap in het identificeren van gebieden voor toekomstige projecten en het opzetten van partnerschappen binnen de samenwerkingsruimte. 

Inspraak van het publiek

Publieksparticipatie en bewustmaking van burgers zijn een integraal onderdeel van de voorbereiding van de samenwerkingsruimte voor EU-missies. Verschillende initiatieven op regionaal en stedelijk niveau bevorderen de betrokkenheid van burgers, waaronder ambassadeurs van het klimaatpact, het Women's Climate Action Network, milieueducatieprogramma's en de Citizen Climate Assembly. Dit laatste, dat onlangs wettelijk is goedgekeurd, is een forum voor burgervertegenwoordiging dat overleg en het genereren van collectieve kennis en reflecties over klimaatverandering mogelijk maakt. Het dient ook als platform voor het bespreken en ontwikkelen van overheidsbeleid met betrekking tot klimaatverandering. 

Op stadsniveau omvat de samenwerkingsruimte een multilevel en multi-actor lokaal platform, de Mission Alliance, waarbij ambassadeursorganisaties, entiteiten uit de particuliere sector, burgers en influencers betrokken zijn die zich inzetten voor het Climate City Contract. 

Naast het mobiliseren van de bevolking van València, biedt de Mission Alliance informatie, hulpmiddelen en middelen om duurzame acties te vergemakkelijken. Het biedt een platform waar individuen en bedrijven hun inspanningen kunnen laten zien, van elkaar kunnen leren en kunnen deelnemen aan duurzame praktijken. Door de betrokkenheid en vooruitgang van anderen te zien, worden meer mensen en organisaties gemotiveerd om deel te nemen en bij te dragen aan het maken van València tot een betere stad om in te wonen. 

Mission Alliance bestaat uit vier niveaus van betrokkenheid: Betrokken burgerschap, gevoegde entiteiten, ambassadeursorganisaties en invloedrijke figuren. Betrokken burgerschap verwijst naar de actieve betrokkenheid van burgers bij het aannemen van duurzame gewoonten, consumptiepatronen, met inbegrip van reiskeuzes. Tot de aangesloten entiteiten behoren kleine bedrijven en buurtverenigingen die vrijwillig duurzaamheidsmaatregelen uitvoeren. Ambassadeursorganisaties worden erkend voor hun sterke inzet en innovatieve acties ten aanzien van de EU-missies. Invloedrijke figuren zijn personen die invloedrijk zijn binnen de Valènciaanse samenleving en hun online platforms gebruiken om te pleiten voor een duurzamere wereld. Ze bereiken een breder publiek dan het openbaar bestuurClima I Energia, dat het Observatorium voor klimaatverandering, het Observatorium voor de Weg en de Energiebureaus beheert. De València Canvia Pel Clima campagne is een jaarlijks multi-stakeholder lokaal evenement gericht op klimaatverandering en energietransitie ervaringen en vieringen. 

Bovendien omvat de huidige samenwerking tussen de twee overheidsdiensten een specifieke taak in verband met de communicatie en verspreiding van beide EU-missies, met als doel het bewustzijn te vergroten en de betrokkenheid van de burgers te bevorderen.  

Succesfactoren

De oprichting van de samenwerkingsruimte op meerdere niveaus is afhankelijk van gevestigde partnerschappen, netwerken en samenwerkingsprocessen die in de loop van de tijd zijn ontwikkeld. Deze cultuur van collaboratief bestuur en vertrouwen heeft het concept van multilevel governance geïnspireerd. Ook hebben deze autoriteiten een uitstekende communicatie onderhouden, ondanks het feit dat zij werken aan onderling verbonden initiatieven met verschillende tijdschema’s. Terwijl de regionale regering bijvoorbeeld nog bezig was met het plannen van de regels voor klimaatschuilplaatsen, implementeerde de stad València een eigen netwerk van klimaatschuilplaatsen. Door samenwerking en effectieve communicatie hebben beide partijen de uitdagingen geminimaliseerd en het efficiënte gebruik van middelen gemaximaliseerd. 

De aanwezigheid van ondersteunend bestuur en politiek leiderschap is van essentieel belang geweest bij de vaststelling van het nieuwe governancekader. De samenwerking van multidisciplinaire werkgroepen maakte een diepere analyse mogelijk van het hele scala aan synergieën en conflicten tussen acties op de verschillende werkgebieden van beide autoriteiten. Het contracteren van een ondersteunende dienst voor technische bijstand bood gespecialiseerde ondersteuning bij het ontwerp van de samenwerkingsruimte en bij de ontwikkeling van het hele proces. 

Beperkende factoren

De invoering van de meerlagige samenwerkingsruimte stuitte op belemmeringen tijdens de uitvoering ervan. Ten eerste bleek de doeltreffende communicatie van beide EU-missies met het maatschappelijk middenveld een uitdaging vanwege de complexiteit die inherent is aan de communicatie over klimaatdoelstellingen. Bepaalde boodschappen waren moeilijk nauwkeurig over te brengen, met name aan burgers die over het algemeen niet bekend zijn met dit gebied. Hoewel de belanghebbenden al in kaart waren gebracht, bestond de grootste uitdaging erin hen actief te betrekken bij klimaatactie, zowel op het gebied van mitigatie als aanpassing.  Bovendien betekende het deel uitmaken van de eerste groep die deze systemische transities ontwikkelde dat er geen bestaande succesverhalen waren om van te leren. In recente campagnes en studies werd benadrukt dat lokaal personeel nodig is om de klimaattransitie te verwezenlijken. Het doorbreken van organisatorische silo's en het bevorderen van snellere en innovatievere administratieve procedures was een andere uitdaging. 

De kosten van het project bestaan voornamelijk uit een contract voor technische bijstand ter ondersteuning van de oprichting van de samenwerkingsruimte. Daarnaast zijn er kosten in verband met personeel, vertegenwoordiging en vergaderingen. Het beoordelen of kwantificeren van de monetaire voordelen van het proces is momenteel een uitdaging, aangezien de versterkte governance naar verwachting een horizontale invloed zal hebben op toekomstige klimaatactie, die momenteel moeilijk te beoordelen is.  De kosten in verband met de workshop van de missie voor aanpassing omvatten personeel, materialen, sprekers, catering en promotie, voor een totaalbedrag van 16 317,24 EUR, met personeelskosten ten bedrage van 1 017,43 EUR. In dit proces zijn NextGenerationEU-fondsen gebruikt, evenals eigen vermogen van de deelnemende entiteiten.  

Het Spaanse beleidskader voor aanpassing aan de klimaatverandering omvat zowel nationale als regionale niveaus. Het nationaal plan voor aanpassing aan de klimaatverandering (PNACC), dat sinds 2006 is ontwikkeld, dient als referentiekader voor het genereren van kennis en het implementeren van adaptieve reacties op klimaatverandering. Op nationaal niveau heeft Wet 7/2021 inzake klimaatverandering en energietransitie tot doel broeikasgasneutraliteit te bereiken en een efficiënt en hernieuwbaar energiesysteem in Spanje tot stand te brengen. Titel V van de wet richt zich op aanpassing aan de klimaatverandering en benadrukt het Nationaal Plan voor aanpassing aan de klimaatverandering als het belangrijkste planningsinstrument. Het bevat richtsnoeren voor het overwegen van klimaatverandering in verschillende sectoren, zoals waterbeheer, bescherming van de biodiversiteit, ruimtelijke ordening en vervoer. 

Regionale overheden hebben hun eigen strategische kaders, plannen en programma's voor aanpassing aan de klimaatverandering ontwikkeld, die worden uitgevoerd door middel van verschillende initiatieven en acties. Het AdapteCCa-platform biedt informatie over deze regionale kaders en acties. Momenteel hebben vijf regio's hun eigen regionale wetten inzake klimaatverandering goedgekeurd, terwijl twee regio's (La Rioja en Galicië) bezig zijn hun wetten aan te nemen. De regio's met goedgekeurde wetten zijn Andalusië, de Balearen, de Canarische Eilanden, Catalonië en de regio Valencia.  

De urgentie van klimaatverandering kan leiden tot overhaaste beslissingen en inconsistente regelgeving. Deze regelgeving, die vaak afhankelijk is van hogere administratieve niveaus, kan afwijken van de klimaatbestendigheidsdoelstellingen. Onlangs is de Valenciaanse wet inzake klimaatverandering en ecologische transitie goedgekeurd door de Raad (Llei 6/2022, 5 desembre, DOGV Num. 9486 / 09.12.2022), die een rechtsgrondslag biedt voor aanpassing aan de klimaatverandering. Deze verordening is afgestemd op de Europese Green Deal en heeft tot doel de gevolgen van de klimaatnoodtoestand om te buigen door middel van gerichte maatregelen op het gebied van energie, stedenbouw en grondgebied, mobiliteit en groene belastingen. 

De wet legt de nadruk op samenwerking en participatie en richt de Valenciaanse Raad voor Klimaatverandering en Ecologische Transitie op om het klimaatbeleid te coördineren. Het moedigt de oprichting aan van lokale raden voor klimaatverandering en ecologische transitie op gemeentelijk niveau, waarbij de betrokkenheid wordt bevorderd en lokale klimaatactieplannen worden vergemakkelijkt. Over het algemeen toont deze wet een sterke inzet voor effectief bestuur, waardoor de regio op weg is naar een duurzame en veerkrachtige toekomst. 

De huidige fase van de configuratie van de nieuwe samenwerkingsruimte vergt een jaar voor de uitvoering, te beginnen in september 2022. Er kan extra tijd nodig zijn om een eventuele permanente coördinerende instantie op te richten. 

In september 2022 heeft de kerngroep een eenjarig werkplan goedgekeurd om de basis te leggen voor toekomstige inspanningen. Er is aanzienlijke vooruitgang geboekt door samen te werken aan de compilatie en analyse van synergieën tussen klimaatadaptatie- en mitigatiemaatregelen van de gemeenteraad van València, de aangesloten organisaties en de regionale entiteiten. Momenteel is er geen specifiek monitoring- of evaluatiemechanisme ingesteld, maar zodra de samenwerkingsruimte als permanent orgaan is ingesteld, zullen passende monitoringprocedures worden vastgesteld.

De voorgestelde maatregelen hebben een onbepaalde levensduur. De governancestructuur wordt voortdurend verbeterd en geactualiseerd indien de omstandigheden (bv. nieuwe regelgeving) dit raadzaam maken.

Regional Government

Patricia Callaghan Pitlik Head of the Climate Agenda 2030 Service
DG of Climate Change of the Ministry of Agriculture, Rural Development, Climate Emergency and Ecological Transition. Valencian Government
+ 34 961 24 70 08 (callaghan:_pat@gva.es)

Ciro Pascual Garrido  Technical officer of the Climate Agenda 2030 Service
DG of Climate Change of the Ministry of Agriculture, Rural Development, Climate Emergency and Ecological Transition. Valencian Government
+ 34 961 24 86 31 (pscual_cirgar@gva.es) 

Valencia City Council 

José Villalba Ruiz. Head of the Climate Emergency and Energy Transition Service 
Urban Ecology, Climate Emergency and Energy Transition Area. Municipality of València
+34 96 96 352 54 78 (jvillalbar@valencia.es). Generic e-mail: scambioclimatico@valencia.es 

Emilio Servera Martínez. Environmental Projects Officer 
València Clima i Energia. Municipal Foundation
+34 961 061 588 (emilio.servera@climaienergia.com). Generic e-mail: climaienergia@climaienergia.com

* This case study was developed within the framework of the EU Mission on Adaptation to Climate Change, involving the European Environment Agency (EEA), Valencia city council, the regional government of Valencia, and the Mission Secretariat. Additionally, valuable contributions were provided by Tecnalia Research & Innovation and TECH friendly through their work with the Valencia authorities* 

Ontwerp klimaatmissie València 2030 

Communicatietoolkit voor de klimaatmissie van València 2030 

Estrategia Valenciana de Cambio Climático 2030 

Aanpassingsinitiatieven in gemeenten. (Casestudy's)