Meerlagige en sectoroverschrijdende governanceregelingen voor aanpassing aan de klimaatverandering

Multilevel governance verwijst naar het systeem dat beleid en besluitvorming tussen nationale, regionale en lokale overheden ondersteunt (OESO). Bij multilevel governance zijn verschillende bestuursniveaus wederzijds afhankelijk van elkaar (GIZ, 2018). Dit wordt erkend als een doorslaggevend element voor de verwezenlijking van meerdere beleidsdoelstellingen, bijvoorbeeld voor het behoud en het herstel van natuurlijke hulpbronnen (IUCNNatural Resource Governance Framework) of voor het bevorderen van lokale acties ter bevordering van duurzame ontwikkeling (UN-HABITAT-programma). Een vergelijkbaar concept dat in de wetenschappelijke literatuur is geïntroduceerd, is polycentrisch bestuur, een complexe vorm van bestuur met meerdere besluitvormingscentra, die kan worden genest in meerdere rechtsgebieden (bijv. lokaal, staats- en nationaal). Polycentrische kenmerken kunnen mogelijk een evenwicht vinden tussen volledig gecentraliseerd en volledig gedecentraliseerd of op de gemeenschap gebaseerd bestuur (Carlise en Gruby, 2019).

Aanpassing is een typische multilevel en sectoroverschrijdende governancetaak. In het AR6-rapport van de IPCC (samenvattingvoor beleidsmakers)wordt gesteld dat klimaatbestendige ontwikkeling mogelijk wordt gemaakt wanneer besluitvormingsprocessen, financiering en acties worden geïntegreerd op verschillende bestuursniveaus, sectoren en tijdsbestekken. Het organiseren van governance tussen sectoren en niveaus maakt deel uit van de beleidscyclus voor aanpassing (nadere informatie in stap 5 van het steuninstrument voor aanpassing aan het klimaat-ADAPT) om te zorgen voor een doeltreffende, coherente en voortgezette uitvoering van aanpassingsmaatregelen. Het omvat verticale en horizontale coördinatie.

Wat verticale coördinatie betreft, zijn de nationale regeringen bij de aanpak van de aanpassing aan de klimaatverandering afhankelijk van regionale en lokale overheden om nationale klimaatstrategieën in acties om te zetten. Omgekeerd is het mogelijk dat besluitvormers op lokaal niveau, hoewel zij beter geschikt zijn om specifieke uitdagingen aan te pakken, niet in staat zijn complexe situaties op te lossen die onder de verantwoordelijkheid van regionale en nationale autoriteiten vallen. Lokale en regionale overheden worden beïnvloed door juridische, institutionele en financiële instrumenten en kaders die door hogere bestuursniveaus zijn opgezet. Nationale kaders kunnen bepaalde aanpassingsmaatregelen op lokaal niveau ondersteunen, maar ook beperken. Hergebruik van water kan bijvoorbeeld een lokale voorkeursstrategie zijn om specifieke problemen met waterschaarste aan te pakken. Deze strategie kan worden belemmerd door lacunes in de wetgeving die vereisen dat maatregelen op nationaal niveau worden opgelost. Evenzo moeten goede praktijken, getest in proefgebieden op zeer lokale schaal, worden ondersteund door regionale en nationale actoren om te worden opgeschaald en doeltreffend te worden in het beperken van de gevolgen van klimaatverandering. Bovendien moeten acties die door lokale overheden worden geïnitieerd of door lokale gemeenschappen worden geleid, consistent zijn met en naar behoren worden ingebed in regionale en nationale strategieën en plannen, ook om de duurzaamheid van de aanpassing op lange termijn te waarborgen. Zo moeten strandsuppletie en andere lokale aanpassingsopties voor kustverdediging, die worden uitgevoerd met kortetermijndoelstellingen en een beperkt toepassingsgebied, deel uitmaken van grootschaligere geïntegreerde beheersplannen voor kustgebieden, om doeltreffend en duurzaam te zijn en een holistische benadering van lokale problemen op lange termijn te hanteren.

Multilevel governance omvat ook horizontale coördinatie van aanpassing door middel van samenwerking en uitwisselingen tussen verschillende overheidsdiensten of belanghebbenden uit verschillende economische sectoren. Een sectoroverschrijdende aanpak is nodig omdat aanpassing aan de klimaatverandering systemische benaderingen vereist, waarbij kennis van verschillende actoren wordt samengebracht en rekening wordt gehouden met de behoeften van verschillende beleids- en economische sectoren. De autoriteiten die verantwoordelijk zijn voor waterbeheer moeten bijvoorbeeld omgaan met tegenstrijdig gebruik van schaarse waterbronnen uit verschillende sectoren, en tegelijkertijd water in het milieu behouden om de biodiversiteit in stand te houden. Sectoroverschrijdende governance kan bijdragen tot het bevorderen van “win-win”-oplossingen met meerdere voordelen voor meerdere sectoren, waardoor de gevolgen voor natuurlijke hulpbronnen tot een minimum worden beperkt en maladaptatie wordt voorkomen.

Aangezien de gevolgen van de klimaatverandering administratieve grenzen niet erkennen, omvat horizontale coördinatie ook samenwerking tussen naburige regeringen. Dit vereist coördinatie tussen naburige gemeenten, regio's en zelfs landen in grensoverschrijdende gebieden. Het is bijvoorbeeld relevant voor waterbeheer in stroomgebieden en voor het aanpakken van overstromingsrisico’s. Volgens de kaderrichtlijn water en de overstromingsrichtlijn zijn stroomgebiedsdistricten de belangrijkste beheerseenheden. Er kunnen speciale bestuurseenheden (rivierbekkendistrictsautoriteiten) worden opgericht die zich uitstrekken over rechtsgebieden om stroomgebiedsbeheersplannen (RBMP's) en overstromingsrisicobeheersplannen (FRMP's) op te stellen met het oog op de uitvoering van de desbetreffende richtlijnen. Dergelijke plannen vereisen de medewerking van verschillende nationale, regionale en lokale autoriteiten. Voor stroomgebieden die nationale grenzen overschrijden, worden bestuursstructuren geleidelijk geformaliseerd en worden internationale stroomgebiedbeheerplannen in toenemende mate ontwikkeld (COM(2019) 95 final). Zo is in het stroomgebied van de Sava een operationeel systeem met verschillende instrumenten ontwikkeld in een gezamenlijke inspanning van belanghebbenden uit landen die deel uitmaken van het stroomgebied om een gecoördineerde respons op extreme overstromingen en verontreinigingsgebeurtenissen te vergemakkelijken (casestudyvan het stroomgebied van de Sava). Volgens het rapportagesysteem van de EU-lidstaten leidde governance echter tot een van de belangrijkste belemmeringen (COM(2021)970 final)bij de uitvoering van het waterkader en de overstromingsrichtlijnen.

Mechanismen om multilevel governance voor aanpassing aan de klimaatverandering in de praktijk te brengen, zijn talrijk en kunnen plaatsvinden via formele (bv. bij wet vastgestelde, wettelijke contracten en overeenkomsten) of informele (bv. vanwege relaties en vertrouwensrelaties) kanalen. Voorbeelden (OESO, 2022, UN-HABITATS, 2022)die relevant zijn voor de aanpassing aan de klimaatverandering zijn:

• Ontwikkeling van relevant beleid en relevante wetgeving (met inbegrip van aanpassingsstrategieën en -plannen). Dit beleid vereist actie van actoren die werkzaam zijn op verschillende overheidsniveaus en beleidssectoren. De uitvoering ervan vereist derhalve een aanpak op basis van multilevel governance.

• Oprichting van intergouvernementele organen met vertegenwoordiging van meerdere belanghebbenden, waarbij zowel besluitvormers als andere belanghebbenden betrokken zijn. Veelvoorkomende voorbeelden zijn interministeriële werkgroepen om het transversale karakter van aanpassing aan te pakken, permanente of tijdelijke comités, conferenties en raden met meerdere belanghebbenden en op meerdere niveaus. Het is belangrijk lagere bestuursniveaus bij de beleidsvorming te betrekken om ervoor te zorgen dat subnationale prioriteiten in aanmerking worden genomen en dat alle belanghebbenden aan boord zijn om bij te dragen aan de succesvolle uitvoering van het beleid. Er kunnen ook nieuwe coördinerende bestuurseenheden (special purpose governance units die zich uitstrekken over rechtsgebieden) worden opgericht. Ze kunnen kwesties aanpakken die buiten de grenzen van de jurisdictie vallen en het best passen bij de nieuwe schaal van analyse (rivierbekkenautoriteiten, unie van gemeenten).
• Ontwikkeling van bilaterale of multilaterale overeenkomsten tussen bestuursniveaus of tussen verschillende belanghebbenden. De betrokken instellingen (die zelfs tot verschillende landen kunnen behoren) komen overeen een collectief doel na te streven, waarbij complementaire kennis en verantwoordelijkheden worden samengebracht. Vrijwillige milieucontracten of -overeenkomsten zijn instrumenten die worden gebruikt om de beginselen van multilevel governance praktisch toe te passen op specifieke gebieden. Ze worden op vrijwillige basis vastgesteld, maar zijn formeel goedgekeurd (ondertekend door alle partners) en bindend in termen van aansprakelijkheid, financiering en timing. Zowel publieke als private actoren kunnen dergelijke contracten ondertekenen. Het kan gaan om riviercontracten in Vlaanderen, België, wetlandcontracten (bv. Contrat de delta de Camargue, Frankrijk) of boscontracten (Occhito Lake, Italië). Empowermentcontracten of delegatiecontracten kunnen andere vormen van meerlagige overeenkomsten zijn, waarbij lokale overheden geleidelijk door de centrale overheid worden gemachtigd of gedelegeerd om bepaalde taken te vervullen.
• Netwerken met andere lokale en regionale overheden. De deelname aan netwerken zoals internationale thematische samenwerkingskaders en gedeelde platforms kan het mogelijk maken nieuwe partners te vinden en mogelijkheden te creëren voor een gecoördineerde aanpak van aanpassing door middel van intergemeentelijke en interregionale samenwerking.