Førebyggjande flytting av hushaldningar med høg hydrogeologisk risiko i Piemonte (Italia)

Piemonte, som ligg i Nordvest-Italia, er den nest største regionen i landet og heim til rundt 7 % av den italienske folkesetnaden. Det er prega av ein kompleks geomorfologi, som inkluderer fjell over 43 % av sitt territorium (Alpane og Appenninane), kuperte område og flaumsletter (Fedatoeit al. 2023). Rundt 6 % av territoriet har høg eller svært høg risiko for jordskred og rundt 8 % med middels risiko for flaum. Desse risikoane påverkar områda i 95 % av kommunane i regionen (ISPRA,2021).

Po-elva, som er den lengste i Italia, spring ut frå dei cottiske Alpane i provinsen Cuneo på sørvestsida av Piemonte. Po-vassdraget er spesielt utsett for flaum og meir vil vere under framtidige klimaforhold (Vezzolieit al. 2015).

Nylege studiar av Piemonte regionale miljøbyrå har skissert endringar i det regionale klimaet for perioden 1981-2010 (ARPAPiemonte, 2020a),samt framtidige scenari til slutten av århundret (ARPAPiemonte, 2020b). Klimaendringane i Piemonte viser meir uttalt trendar enn det globale gjennomsnittet, spesielt i store høgder. I tillegg til temperaturauken er det observert betydelege variasjonar i nedbørsregimet. Desse er i aukande grad konsentrert i tid, noko som gjev opphav til ekstreme fenomenar og resulterer i tørkeperiodar, flaumhendingar, jorderosjon og påfølgjande risiko for jordskred (RegionePiemonte, 2022).

Flytting har formelt framstått som eit politisk alternativ for førebygging av hydrogeologisk risiko sidan 2003, då ei regionalrådsbeslutning fastsette dei foreløpige kriteria for å subsidiere kommunar i gjennomføringa av flyttingsplanar for bustader. Dette initiativet er bygget på erfaringa akkumulert av regionale offiserar i tidlegare år i samanheng med reaktive (dvs. ex post) flyttingar, retta mot både eigarar av bustader og produktive eigedelar.

Ei seinare forskrift i 2007 lanserte ei undersøking for å identifisere kommunane som ligg i flaumsletter, som vart bede om å fylle ut eit skjema med informasjon om eigenskapane til bygningane med høg risiko. Kriteria for utbetaling og tilgang til relokaliseringsmiddel og prioriteringsskalaer for tiltak vart definert med regionale forskrifter i 2009, og seinare raffinert i 2017 og 2021 (Piemonte-regionensnettstad). Forskrifta innfører ei frivillig bustadkjøpsordning for å oppmuntre hushaldningar til å flytte bort frå område med høg hydrogeologisk risiko, som identifisert av relevante planleggingsinstrumenter. Det tildelles òg midlar til eigarar av sårbare bygningar som ikkje kan flyttast av historiske eller sosiale grunnar.

Den regionale forskrifta gjennomfører artikkel 67 i det nasjonale lovdekretet 152/2006 (den såkalla «italienske miljølova»). Den omfattar relokalisering og andre planleggingsinstrumenter mot hydrogeologisk risiko som skal vedtakast på nedbørsfeltdistriktsnivå. Ifølgje denne artikkelen må regionale styresmakter sette insentivtiltak som eigarar av produktive aktivitetar eller bustader kan få tilgang til for å flytte eigedelar bort frå risikable område. Regionar utarbeid, etter samråd med relevante lokale styresmakter (kommunar), ein plan for tildeling av økonomiske insentiver for flytting. Incentivtildelinga er basert på prioriterte kriterium knytte til risikonivået. Dei økonomiske insentive, som også er meint å dekkja rivingskostnader, betalast gjennom ressursar generert av statlege avgifter på bruk av offentleg vatn. Når dei som har rett til å få tilgang til insentive ikkje gjeld, mister dei eventuelle fordelar eller kompensasjonar dei kan ta imot i tilfelle skadar forårsaka av naturkatastrofar.

Den regionale reguleringa minner òg om EUs flaumdirektiv (2007/60/CE)og flaumrisikohandteringsplanen for Po-bassenget (FRMP), den siste godkjend i 2016. Tiltaka som foreslås i forskrifta, gjeld for M22 (omplassering) og M23 (sårbarhetsreduksjon). Denne typen tiltak er også føresett i EUs rettleiing for rapportering under flaumdirektivet.

Kostnader

Ifølgje den italienske miljøkodeksen er insentiver for flytting gjeve gjennom ressursar generert av statlege avgifter på bruk av offentleg vatn. Regionen bevilger 900 000 EUR kvart år i regionalbudsjettet for relokaliseringstiltak. Ettersom omplasserte hushaldningar ikkje vert bede om å bidra, er heile kostnaden på skattebetalarar.

Frå 2009 til 2024 utgjorde den totale kostnaden for buyout-ordninga 5 347 715,51 EUR. Det inkluderer innkjøpskostnader (overføringar til hushaldningar, EUR 4 730 918,7 EUR — brukt) og rivingskostnader (EUR 116868,66 EUR brukt og pantsett).

Fordelar

Flytting aukar sikkerheita for menneske. Det gjer at dei som er direkte målretta av tiltaket, kan flytte permanent bort frå høgrisikoområde (direkte mottakarar). Det reduserer òg risikoen for dei som forlèt nedstraums/nedoverbakke gjennom fjerning av eksponerte bygningar (indirekte mottakarar).

Piemonte-regionen motiverer denne flyttingspolitikken når det gjeld kostnadseffektivitet og sparing av offentlege pengar. Flytting av menneske bort frå høgrisikoområde inneber lågare investeringar enn å beskytte nokre få innbyggjarar i fare eller kontinuerleg gje etterkompensasjonar til dei råka. Det er imidlertid ikkje gjennomført nokon kost-nytte-analyse.

Ei oppkjøpsordning vart innført ved regionalt regelverk for bustadeigarar — både primær- og sekundærbusette — viss bustader ligg i område med høg hydrogeologisk risiko, som identifisert av relevante planleggingsinstrumenter. Desse planleggingsinstrumenta inkluderer byplanane, utvikla på kommunalt nivå, «hydrologisk systemplan» (PianoAssetto Idrologico)i Po-bekkenet og regional lov 56/1977 om arealbruk og jordbevaring. Dei identifiserer område i bebygde område som er utsett for høg geomorfologisk fare og med høg risiko, som det ikkje er mogleg å bruke vidare i byområde.

Forskrifta fastset prioriterte kriterium for utbetaling av tilgjengelege midlar, herunder bostadstype (primærprioritert framfor sekundær), risikonivå og faretype (skred og skred over elveflom, når førstnemnde er mindre føreseieleg).

Hushaldningane får eit «omplasseringstilskot» som kan brukast anten til kjøp eller bygging av ny eigedom eller som ei form for erstatning. Det maksimale tilskotsbeløpet bereknast ved å multiplisere verdien av 1 034 EUR/m2 (som bereknast ved å ta maksimal kostnad per m² for bygging av nye subsidierte sosiale bustader som definert ved regional oppløysing) av overflata av huset som skal flyttast (opptil 200 m^2). Deretter brukast ein koeffisient. Det avheng av om huset brukast som primær eller sekundær bustad, med primære bebuarar får heile beløpet og sekundære innbyggjarar 75 %. Viss søkjarar vel erstatninga, får dei 50 % av beløpet dei ville få viss dei valde å kjøpe/byggje ein ny eigedom. Uavhengig av omplasseringstilskotet som er vald, vert den opphavlege eigedomen deretter rive.

For å få tilgang til relokaliseringstilskotet sender grunneigaren ein søknad til kommunen. Kommunen, etter å ha sjekka søknaden mot godkjenningskriteria, utarbeid eit prosjekt for riving av bygningen og vidaresender deretter eit flyttingsforslag til Piemonte-regionen. Kommunen vurderer omplasseringsforslaget frå kommunen. Viss forslaget oppfyller kriteria, overfører det ressursane til kommunen for å dekkje både flyttingstilskotet til grunneigaren og rivningskostnadane for bygningen i fare.

I tilfelle at eigaren av eigedomen har rett til å få tilgang til relocation-tilskotet, men bestemmer seg for ikkje å overhalde buyout-ordninga, misser dei eventuelle fordelar eller kompensasjonar dei kan ta imot i tilfelle skadar forårsaka av naturkatastrofar.

Per april 2024 er det gjennomført 52 oppkjøp: 26 var primærbebuarar og 25 sekundærbebuarar.

Med omsyn til kva type flyttingstilskot som vart vald, valde 89 % av primærbebuarane å kjøpe/byggje eit nytt hus mot 42 % av sekundære innbyggjarar. Dette kan forklarast med det faktum at sekundære innbyggjarar vanlegvis eig fritidshus og derfor er mindre behov for å finne ein ny eigedom og meir villige til å akseptere ei monetær erstatning.

Den regionale forskrifta innfører òg sårbarheitsreduserande tiltak for dei bygningane som ikkje kan flyttast på grunn av deira historiske eller sosiale verdi eller den særeigne konfigurasjonen av den urbane utforminga. Frå og med april 2024 gjennomførast éit sårbarheitsreduserande tiltak i Bussoleno kommune. I denne kommunen er det umogleg å konstruere fyllingar eller å utføre andre hydrauliske arbeid for å beskytte mot ein 200-års flaum. Dermed presenterte kommunen eit prosjekt for å redusere sårbarheita til utsette bustader gjennom utskifting av eksisterande vindaugar og dører med vasstette alternativ. Piemonte-regionen har overført 650,000 EUR til kommunen for gjennomføring av tiltaka.

Dei fleste oppkjøpa vart gjennomført i kommunane Pragelato (n=14) og Villar Pellice (n=10) i fjellområdet i provinsen Torino og i Bussoleno (n=4). I sistnemnde implementerast òg sårbarheitsreduserande tiltak. Desse kommunane gjennomførte omfattande konsultasjonar med råka hushaldningar for å auke si deltaking i ordninga.

Den regionale reguleringa om flytting gjev imidlertid inga rettleiing om i kva grad og korleis interessatdeltaking skal gjennomførast. Difor er det overlate til goodwill av kommunale tekniske offiserar og ordførarar å setje opp møte med råka hushaldningar.

Sjølv om det ikkje vart sett opp ein formell samskapingsprosess, organiserte Piemonte regionale styresmakt i 2024 møter med kommunar og hushald som var involvert i ordninga. Møta tek sikte på å integrere sine synspunkter på korleis tiltaket kan forbetrast i lys av ein planlagt gjennomgang av regionalreguleringa. Samstundes går føre seg det diskusjonar om korleis ein kan auke synlegheita av ordninga for å betre informere publikum.

Følgjande suksess og avgrensande faktorar kom fram i gjennomføringa av relokaliseringstilskotet.

Suksessfaktorar:

• Institusjonell og politisk forpliktalse: Det førebyggjande relokaliseringsprogrammet i Piemonte er unikt i Italia. Det vart utvikla takka vere engasjementet frå regionale offiserar og rådsmedlemmar som så verdien i å starte denne prosessen;
• Tilgjengelegheit av midlar (900.000 EUR per år) som kjem frå statlege avgifter på bruk av offentleg vatn og forvaltes av Piemonte-regionen;
• Eigedom vurdering som incentivises førebyggjande flytting, som basert på verdiane av nye subsidierte sosiale bustader;
• Deling av problemet med relevante interessentar og slik at hushaldningar i fare for å undertand problemet dukka opp som eit sentralt element for suksessen til intervensjonen. Dette vart vist i Villar Pellice, ein av dei første kommunane som følgde ordninga.

Avgrensande faktorar:

• Avgrensa dedikerte menneskelege og økonomiske ressursar på både regionalt og kommunalt nivå for å gjennomføre programmet;
• Varierande kapasitet til å gjennomføre programmet på tvers av dei involverte kommunane, noko som påverkar både høvet til å involvere hushaldningar i fare og implementeringstidsrammer;
• Avgrensa medvit om publikum om risikoen deira eigedom står overfor og om høvet til å ty til flyttingstiltaket;
• Vanskelegheiter med å nå konsensus blant alle grunneigarar i bustadblokker, som likevel er naudsynt for å halde fram med riving av bygningen i fare;
• Motstand frå primærbebuarar til å forlata huset sitt.

Med tanke på det siste punktet reiste den relativt høge søknaden til flyttingstilskotet frå sekundære innbyggjarar (samanlikna med primære innbyggjarar) nokre bekymringar om effektiviteten av tiltaket for å nå dei mest utsette menneska.    Offentlege styresmakter identifiserte flere grunnar til at det framleis er ei utfordring å involvere primærbebuarar. Ein viktig grunn er den kjenslemessige tilknytinga til eigedomen. Den regionale styresmakta ser imidlertid verdi i å halde fokus på tiltaket på sekundærbebuarar både frå eit kost-nytte-perspektiv (dvs. for å unngå erstatningskrav for påløpte skadar) og òg når det gjeld risikoreduksjon då bygningen uansett skal rivast. Det går føre seg diskusjonar om korleis ordninga kan forbetrast for å fremje større involvering av primærbebuarar.

Kostnader

Ifølgje den italienske miljøkodeksen er insentiver for flytting gjeve gjennom ressursar generert av statlege avgifter på bruk av offentleg vatn. Regionen bevilger 900 000 EUR kvart år i regionalbudsjettet for relokaliseringstiltak. Ettersom omplasserte hushaldningar ikkje vert bede om å bidra, er heile kostnaden på skattebetalarar.

Frå 2009 til 2024 utgjorde den totale kostnaden for buyout-ordninga 5 347 715,51 EUR. Det inkluderer innkjøpskostnader (overføringar til hushaldningar, 4 730 918,7 EUR — brukt) og rivingskostnader (116868,66 EUR — brukt og pantsett).

Fordelar

Flytting aukar sikkerheita for menneske. Det gjer at dei som er direkte målretta av tiltaket, kan flytte permanent bort frå høgrisikoområde (direkte mottakarar). Det reduserer òg risikoen for dei som forlèt nedstraums/nedoverbakke gjennom fjerning av eksponerte bygningar (indirekte mottakarar).

Piemonte-regionen motiverer denne flyttingspolitikken når det gjeld kostnadseffektivitet og sparing av offentlege pengar. Flytting av menneske bort frå høgrisikoområde inneber lågare investeringar enn å beskytte nokre få innbyggjarar i fare eller kontinuerleg gje etterkompensasjonar til dei råka. Det er imidlertid ikkje gjennomført nokon kost-nytte-analyse.

Utkjøpsordningar har vorte implementert sidan 2009. Relocation tilskot utstades ganske raskt etter at dei er godkjende. Rivingstida for bygningar som er identifiserte med høg risiko, varierer avhengig av kapasiteten til dei involverte kommunane.

Flyttinga er permanent. Den regionale reguleringa som etablerte relokaliseringsmekanismar utvikla seg gjennom flere revisjonar. Førebuande arbeid for å vurdera moglege nye forbetringar av forskrifta starta i 2024.

Antonia Impedovo
Piazza Piemonte - Piano 16 – Torino
Email: antonia.impedovo@regione.piemonte.it
difesasuolo@regione.piemonte.it

Elisa Calliari
elisa.calliari@cmcc.it