Lokale styresmakters bruk av forsikringstapsdata i Noreg

I Noreg betalte forsikringsselskapa mellom 2008 og 2017 årleg erstatning på om lag 2 milliardar kroner for skadar på forsikra bygningar forårsaka av by- og elveoversvømmingar. Statistikk samla inn av Finans Noreg (foreininga av bankar og forsikringsselskaper) frå sine forsikringsmedlemmar viser at kostnadene ved pluvial flaum er ca 3,5 gonger høgare enn utbetalingane på grunn av elveflaum; Faktisk er forsikringsutbetalingane frå nedbørsrelaterte vassskadar i Noreg høgare enn samla utbetalingar for skadar forårsaka av flaum, storm og jordskred. Klimascenari for Noreg åtvarar mot hyppigare og meir intens nedbør i framtida, noko som sannsynlegvis vil auke skadekostnadane.

I Noreg er lokale styresmakter ansvarlege for å handtere risikoen for pluvial flaum, i motsetnad til andre typar naturkatastrofar der statlege organisasjonar gjev hjelp. Difor er det i norske kommunars interesse å utforma effektive løysingar for pluvial flaum, basert på solide data.

I Noreg dekkjer eigedomsforsikringa tap og skadar forårsaka av vass- og vindrelaterte klimafarar. Farar som reknast som «naturkatastrofar» som flaum og uvêr, er forsikra av forsikringsbransjen til fast sats som ein del av den private forsikringspolisen. Urbane oversvømmingar reknast ikkje som ein naturleg fare. Det er òg dekt av eigedomsforsikring. Premien er basert på risiko, og skaden ans å vere knytte til infrastruktursvikt som skapar flashflom, stormvatn og kloakkbackup.

Dei siste åra har tapa knytte til infrastruktur auka i Noreg. Mange forsikringskunder vart frustrerte over fleire skadar som skjedde på dei same stadene. Informasjon om plassering og omfang av skade og tap pådregen vart halden av forsikringsselskapa (for dei tilfelle der eigedomen var forsikra). Forsikringsselskapa samla inn og klassifiserte kvart forsikringskrav i samsvar med t.d. stad, dato og type årsak. Denne informasjonen vart imidlertid ikkje delt med kommunane og var dermed ikkje tilgjengeleg for beslutningstakarar i byar.

Den observerte og forventa auken i tap på grunn av klimaendringar var ein av grunnane til at Finans Noreg inngjekk ein dialog med byar for å informere og fremje systemisk reduksjon av risiko gjennom oppgradering av byens infrastruktur. Det var gjennom denne dialogen at mangelen på tapsdata i kommunane kom til syne. Byane rapporterte at dei hadde forsøkt å spørje nokre forsikringsselskaper om å ha tapsdataa, men då dataa er på aktivanivå, er dei kjenslevare både av kommersielle og datakonfidensialitetsgrunnar.

Prosjektets overordna mål var å vurdere om tilgang til tapsforsikringsdata knytte til ekstremvær kunne styrke kommunanes evne til å førebyggje og redusere klima- og vêrrelaterte tap. Fokus har vore på flaum, men òg andre klimapåverknader som jordskred og stormar vart inkludert. Ytterlegare mål var å utvikle ein metode for å bruke katastrofetapsdata frå forsikringsselskaper, skissere strukturen i eit framtidig system for å bruke katastrofetapsforsikringsdata, samt å styrke tilliten mellom kommunar, statlege etatar og forsikringsselskaper om førebygging og reduksjon av klimarelaterte tap.

Ytterlegare mål inkluderte: klargjere metodar og fordelar ved å bruke forsikringsbransjens skadedata, spesifisere kostnadar involvert og presentere ei oversikt over eit framtidig system for enklare bruk av dataa. Til slutt skulle prosjektet styrke tilliten og samarbeidde mellom kommunal sektor, statlege styresmakter og forsikringsbransjen om klimarelaterte tap.

På initiativ frå Finans Noreg og basert på eit samarbeid med eit utval forsikringsselskaper, Western Research, Noregs teknisk-naturvitskaplege universitet (NTNU) og ni pilotkommunar (Bærum, Grue, Kongsvinger, Løten, Nord-Odal, Ringsaker, Stavanger, Tromsø og Trondheim), vart det innleidd ein dialog som gjorde det lettare å dele tapsdata på aktivanivå som forsikringsselskapa hadde med byanes planleggings- og infrastruktursektorar.

Finans Noreg samla inn og organiserte katastrofedata frå ulike forsikringsselskaper. Vestlandsforsking og NTNU hjelpte til byane med å importere og analysere dataa. Trondheim, til dømes, mottok ei undergruppe av forsikringstapsdata, inkludert 17.000 individuelle skadekrav forårsaka av flaum og andre hendingar som hadde funne stad innanfor sin jurisdiksjon over 10 år. Rundt 54 % av påstandane kan vera geokoda, dvs. knytte til ein gjeven stad. Geokodinga av hendingane vart gjort av forskingsinstitutta for å kompensere for den manglande kompetansen og kapasiteten i byen. Dataa vart deretter grunnsannande av Trondheim kommunes tilsette og bidro til deira oversikt over risiko knytte til byoversvømmingar. Til dømes framheva forsikringskrava datasettet nokre område som er råka av intens nedbør, som tidlegare ikkje vart identifisert av kommunen som sårbare.

Alle kommunane var samde om at datasettet om skader er ein nyttig tilleggsinformasjon for flaumrisikostyring og/eller tilpasning til klimaendringar. For GIVAS (eit interkommunalt selskap for kommunane Grue, Kongsvinger og Nord-Odal kommuner) ga kombinasjonen av dette datasettet med dei digitale terrengmodellane verdifull informasjon om utsette område. Medan skaderisikoen i sentrale delar av byane var godt anerkjent, hadde forsikringsdatasettet forbetra forståinga av risiko i meir fjerntliggande område. I nokre kommunar vart dataa brukt til å utvikle ulike planar. I Bærum har tilgangen til industridata støtta identifisering av problemområde med omsyn til vatn og drenering, til dømes som indikerer ein konsentrasjon av skadar rundt dekte bekkar. Datasettet vart brukt i utforminga av Cloudburst-planen for Bærum. Den kommunale arealplanen prioriterer også avdekking av bekkar for å redusere risikoen for flaum. I tillegg har kommunen brukt forsikringsskadedata i samband med planlegging av tiltak knytte til vatn og avløp, då det bidro til å finne årsakene til skadar og dermed til direkte tiltak.

I kva grad lokale styresmakter hadde nytte av dataa om forsikringstap varierte imidlertid mellom byane og var avhengig av tilgjengelegheita og omfanget av andre datasett om flaumskadar som styresmaktene hadde, kompetansen blant tenestemenn til å handsame dei og romleg og tidsmessig nøyaktigheit av datasetta om forsikringskrav.

Datasettet vart òg sett på som nyttig for økonomiske og utgiftsplanar. For Løten vart kostnadsoversikta over skadar frå dei forsikra tapa sett på som eit godt argument for at lokalpolitikarane skulle gje budsjett til vassforvaltinga. I Tromsø understreka denne typen data behovet for nye ferdigheitssett og nye arbeidsverktøy, til dømes programvare som gjer det mogleg å jobbe med denne typen data i romleg samanheng.

Som ein biverknad har pilotprosjektet auka medvitet om klimaendringar og auka kunnskapen om korleis klimaendringar påverkar samfunnet. Det er gjennomført ei rekkje forskingsprosjekter for å undersøke klimarelaterte risikofaktorar, risikomedvit, risikostyring og risikoførebygging. Nokre av desse studia er finansiert av Miljødirektoratet.

Dette prosjektet har sidan ført til eit nasjonalt samarbeid mellom Direktoratet for samfunnstryggleik og beredskap (DSB), Oversvømmelsesdirektoratet, Statens vegdirektorat og Finans Noreg med sikte på framtidig etablering av ei nasjonal tapsdataplattform under DSB, Kunnskapsbanken. Kunnskapsbanken vart oppretta i november 2020. Det gjev utvida tilgang til lokale (på adressenivå) assurandørers tapsdata og andre offentlege tapsdata til alle byar i Noreg og til Noregs vassdragsdirektorat (NVE). Publikum vil ha tilgang til dataa på kommunenivå. Etablering av ein database for offentleg bruk og forsking ved bruk av aggregerte, anonymiserte data om klimarelaterte skadar frå forsikringsselskapa og Naturfarebassenget var ei anbefaling frå NOU 2010:10 til Miljøverndepartementet «Tilpasning til eit klima i endring. Noregs sårbarheit og behovet for å tilpasse seg konsekvensane av klimaendringane. Målet er å få betre oversikt og kunnskap om uønskte hendingar og katastrofar, og dermed styrke arbeidet med samfunnstryggleik, styrke katastrofeførebygging og redusere tap.

Prosjektet var sterkt avhengig av engasjement frå alle dei store forsikringsselskapa i Noreg. Finans Noregs rolle som dialogtilrettelegg og tillitsfull myndigheit var avgjerande for å sikre avtalen mellom selskapa om å dele dataa med kommunane. Dei involverte forskingsinstitutta ga den naudsynte kompetansen til å omsetje informasjonen frå forsikringsselskapa til datasett som kunne brukast til lokale styresmakter.

Fordelane ved å bruke forsikringstapsdata, samt potensielle avgrensande faktorar, er identifisert som følgjer:

1. Godt informert areal- og infrastrukturplanlegging er eit av dei viktigaste verktøya for byar for å førebyggje og redusere klimarelaterte risiko. Tilgang til forsikringstapsdata er nyttig for å få eit meir komplett bilete av risiko og ta passande tiltak.
2. Nyheita i prosjektet var ei utfordring og kravde å utvikle eit forhold mellom forsikringsbransjen, forskingsinstituttar og kommunar basert på tillit, samarbeidsvilje og engasjement for prosjektet.
3. Forsikringstapsdataa som skal vera nyttige for lokale styresmakter i tilpasningsplanlegginga, må vera svært detaljerte. Informasjonen skal vere korrekt med omsyn til plassering (ned til ein eigedom/del av infrastruktur skadat), tidspunktet for hendinga (dato for hendinga i staden for datoen for rapportering til assurandøren), og årsaka (t.d type flaum og kor høgt vatnet var). Koding av hendingar som brukast i forsikringsbransjen er ikkje gjort med klimatilpasningsplanlegging i tankane. I det noverande formatet krev dataa for å vera eigna til føremålet betre geokoding for å vera meir eigna til føremålet.
4. For mange kommunar er mangelen på intern kompetanse til å handsame geodataa og kople dei til andre informasjonstypar eit problem. For å kunne bruke dataa, er det behov for anten forskjellige ferdigheitssett blant tilsette eller ekstern kompetanse må hentast inn, noko som potensielt kan medføre ekstra kostnadar. Nokre kommunar (t.d Stavanger) samarbeidde vidare med universiteta, der masterstudentane analyserte datasetta.
5. Sjølv om Datatilsynet konkluderte med at deling av tapsdata ville vere til nytte for samfunnet generelt for dette spesifikke pilotprosjektet, vil generaliseringa av denne tilnærminga krevje nøye styring av tilgang til datareglar og potensielle lovendringar i personvern- og konkurransereglane. Desse kan lettast ved å følgje tiltak på europeisk plan.
6. Prosjektet har vist verdien av samarbeid og kunnskapsutveksling. Open dialog mellom forsikringsbransjen, kommunar og ulike styresmakter, tillitsbygging og forståing av ulike utfordringar og høve var ein viktig suksessfaktor. Tromsø kommune ser òg at bruk av denne typen data kan vere grunnlag for samarbeid innad i kommunen.

Prosjektet vart finansiert av Finans Noreg (1 million kroner — 110 000 EUR) og Klima- og miljødepartementet (260 000 NOK — 30 000 EUR). Dei forventa fordelane er redusert skadeomfang dersom kommunane sett i verk tiltak for å handtere nedbørsrelaterte flaum, også dei som er basert på data som delast av forsikringsselskapa.

I Stortingsmeldinga om klimatilpasning frå 2013 står det at alle har ansvar for klimatilpasning — enkeltpersonar, næringsliv og offentlege styresmakter. I tråd med ansvarsprinsippet har alle departementer ansvar for å ivareta omsynet til klimaendringar innanfor sin sektor. I meldinga står det at tilpasningsarbeidet alltid skal baserast på den beste tilgjengelege kunnskapen. Den lokale karakteren av klimaendringane set kommunane i frontlinja i handteringa av klimaendringane. Nye retningslinjer for korleis kommunar og fylkeskommunar kan innarbeida klimatilpasningsarbeid i sine planaktivitetar vart vedtekne i 2018.

Utfordringar med opne data inkluderer behovet for å beskytte personvernet og sikre konkurranse i forsikringssektoren. Personvernet til individuelle fordringshavarar er beskytta av EUs personvernforordning 2016/679 (GDPR) som tredde i kraft i mai 2018. For å sikre konfidensialitet og forsvarleg bruk av personopplysningar i forsikringsdataa vart det utarbeidd ein datahandsamaravtale blant advokatane som har spesialisert seg på personvernspørsmål i Finans Noreg og Trondheim kommune.

Tapsdataa skal brukast internt i assurandørane som ein av hovudkildene til informasjon som assurandørane er avhengige av for å utøve si kjerneverksemd. Viss andre forsikringsselskaper hadde tilgang, kunne det føre til prisfiksande kartellar og mangel på konkurranse. Kommersiell sensitivitet kan adresserast når dataa delast med andre partar ved å samle data på breiare geografiske nivåar og avgrense tilgangen til meir granulære data på aktivanivå til bestemte lokale myndigheitstilsette. For pilotprosjektet vart det gjeve unntak frå personvernlova. Noreg arbeider no med ei utviding av pilotordninga på landnivå gjennom utvikling av ein kunnskapsbank som vil inkludere tapsdata, pilotert av Direktoratet for samfunnstryggleik og beredskap. Finansdepartementet har støtta arbeidet og er i dialog med Finans Noreg for å finne og fremje den optimale løysinga.

Pilotprosjektet, som vart starta i 2012 av Finans Noreg, starta i september 2013 og vart avslutta i februar 2015. I 2018 vart det lansert eit nytt offentleg-privat samarbeid med Direktoratet for samfunnstryggleik og beredskap (DSB) og Finans Noreg. Avtalen fokuserer på utveksling av skadedata, som skal brukast i DSBs Kunnskapsbank for å støtte opp om styrking av kommunanes og fylkeskommunanes arbeid med førebygging av katastrofar.

Mia Ebeltoft
Managing Director
Climate Risk Advisory AS
Fjellklangveien 7, 11
1166 Oslo, Norway
Tel. +47 97013039
E-mail: m.ebeltoft@climate-risk-advisory.no 
https://climate-risk-advisory.no 

Municipality of Trondheim
www.trondheim.kommune.no 

SINTEF, 2018. Haldningar i norske forsikringsselskaper til deling av tapsdata — Offentleg-privat samarbeid for betre klimatilpasning Klima 2050 Rapport;11

https://www.vestforsk.no/sites/default/files/migrate_files/vf-rapport-7-2014-testing-av-skadedata.pdf

Finans Noreg; Noregs teknisk-naturvitskaplege universitet Vestlandsforskningsinstituttet; UNEPs finansieringsinitiativ