Prewencyjna relokacja gospodarstw domowych o wysokim ryzyku hydrogeologicznym w Piemoncie (Włochy)

Piemont, położony w północno-zachodnich Włoszech, jest drugim co do wielkości regionem w kraju i zamieszkuje go około 7% ludności Włoch. Charakteryzuje się złożoną geomorfologią, która obejmuje góry na ponad 43% terytorium (Alpy i Appennines), obszary pagórkowate i równiny zalewowe (Fedatoi in. 2023). Około 6 % jego terytorium jest narażone na wysokie lub bardzo wysokie ryzyko osuwisk, a około 8 % na średnie ryzyko powodzi. Zagrożenia te mają wpływ na obszary 95 % gmin w regionie (ISPRA,2021).

Rzeka Po, która jest najdłuższa we Włoszech, wypływa z Alp Cottian w prowincji Cuneo w południowo-zachodniej części Piemontu. Dorzecze rzeki Pad jest szczególnie narażone na powodzie, a więcej będzie w przyszłych warunkach klimatycznych (Vezzolii in. 2015).

W ostatnich badaniach przeprowadzonych przez regionalną agencję ochrony środowiska Piemontu przedstawiono zmiany w klimacie regionalnym w latach 1981–2010 (ARPAPiemonte, 2020a), a także przyszłe scenariusze do końca stulecia(ARPAPiemonte, 2020b). Zmiany klimatu w Piemoncie wykazują wyraźniejsze tendencje niż średnia światowa, zwłaszcza na dużych wysokościach. Oprócz wzrostu temperatur zaobserwowano znaczne różnice w reżimie opadów. Są one coraz bardziej skoncentrowane w czasie, co skutkuje ekstremalnymi zjawiskami i okresami suszy, powodziami, erozją gleby i wynikającym z niej ryzykiem osuwisk (Regione Piemonte, 2022).

Relokacja formalnie pojawiła się jako opcja polityczna w celu zapobiegania ryzyku hydrogeologicznemu od 2003 r., kiedy to decyzja Rady Regionalnej określiła wstępne kryteria dotowania gmin we wdrażaniu planów relokacji budynków mieszkalnych. Inicjatywa ta opiera się na doświadczeniach zgromadzonych przez urzędników regionalnych w poprzednich latach w kontekście reaktywnych (tj. ex post) relokacji, skierowanych zarówno do właścicieli budynków mieszkalnych, jak i aktywów produkcyjnych.

Kolejne rozporządzenie z 2007 r. zapoczątkowało badanie mające na celu zidentyfikowanie gmin położonych na obszarach zalewowych, które poproszono o wypełnienie formularza zawierającego informacje na temat cech charakterystycznych budynków wysokiego ryzyka. Kryteria wydatkowania funduszy relokacyjnych i dostępu do nich oraz skale priorytetowe interwencji określono w przepisach regionalnych w 2009 r., a następnie doprecyzowano w 2017 r. i 2021 r. (stronainternetowa regionu Piemont). Rozporządzenie wprowadza dobrowolny system wykupu mieszkań, aby zachęcić gospodarstwa domowe do odejścia od obszarów wysokiego ryzyka hydrogeologicznego, jak określono w odpowiednich instrumentach planowania. Przydziela również środki właścicielom budynków znajdujących się w trudnej sytuacji, których nie można przenieść ze względów historycznych lub społecznych.

Rozporządzenie regionalne wdraża art. 67 krajowego dekretu ustawodawczego nr 152/2006 (tzw. „włoski kodeks ochrony środowiska”). Obejmuje on delokalizację i inne instrumenty planowania zapobiegające zagrożeniom hydrogeologicznym, które mają zostać przyjęte na poziomie obszaru dorzecza. Zgodnie z tym artykułem władze regionalne muszą ustanowić środki zachęcające właścicieli działalności produkcyjnej lub budynków mieszkalnych do przenoszenia aktywów z obszarów obarczonych ryzykiem. Regiony, po konsultacji z odpowiednimi władzami lokalnymi (gminami), przygotowują plan przyznawania zachęt finansowych do relokacji. Przydział zachęt opiera się na kryteriach pierwszeństwa związanych z poziomem ryzyka. Zachęty finansowe, które mają również na celu pokrycie kosztów rozbiórki, są wypłacane z zasobów generowanych przez opłaty państwowe za korzystanie z wody publicznej. Ilekroć osoby uprawnione do dostępu do zachęt nie złożą wniosku, tracą wszelkie korzyści lub rekompensaty, które mogłyby otrzymać w przypadku szkód spowodowanych klęskami żywiołowymi.

Rozporządzenie regionalne przywołuje również unijną dyrektywę powodziową (2007/60/WE)oraz plan zarządzania ryzykiem powodziowym w dorzeczu Padu (FRMP), ostatni zatwierdzony w 2016 r. Środki przewidziane w rozporządzeniu odnoszą się do M22 (przeniesienie) i M23 (zmniejszenie podatności na zagrożenia). Tego rodzaju środki przewidziano również w wytycznych UE dotyczących sprawozdawczości na podstawie dyrektywy powodziowej.

Koszty

Zgodnie z włoskim kodeksem ochrony środowiska zachęty do przenoszenia są zapewniane za pośrednictwem zasobów generowanych przez opłaty państwowe za korzystanie z wody publicznej. Region przeznacza rocznie 900 000 EUR w budżecie regionalnym na interwencje związane z relokacją. Ponieważ relokowane gospodarstwa domowe nie są proszone o wnoszenie wkładu, cały koszt ponoszą podatnicy.

W latach 2009–2024 całkowity koszt programu wykupu wyniósł 5 347 715,51 EUR. Obejmuje on koszty zakupu (przeniesienia do gospodarstw domowych, 4 730 918,7 EUR – wydane) oraz koszty rozbiórki (1 116 868,66 EUR wydane i zastawione).

Korzyści

Relokacja zwiększa bezpieczeństwo ludzi. Umożliwia on osobom bezpośrednio objętym działaniem trwałe oddalenie się od obszarów wysokiego ryzyka (beneficjenci bezpośredni). Zmniejsza to również ryzyko opuszczania przez osoby znajdujące się w dolnym/dolnym biegu rzeki poprzez usuwanie narażonych budynków (beneficjenci pośredni).

Region Piemontu motywuje tę politykę relokacji pod względem opłacalności i oszczędności środków publicznych. Przenoszenie osób z obszarów wysokiego ryzyka wiąże się z niższymi inwestycjami niż ochrona niewielkiej liczby zagrożonych mieszkańców lub ciągłe zapewnianie rekompensat ex post osobom dotkniętym tym problemem. Nie przeprowadzono jednak formalnej analizy kosztów i korzyści.

W przepisach regionalnych wprowadzono system wykupu dla właścicieli nieruchomości mieszkalnych – zarówno pierwotnych, jak i wtórnych – których domy znajdują się na obszarach wysokiego ryzyka hydrogeologicznego, jak określono w odpowiednich instrumentach planowania. Te instrumenty planowania obejmują plany miejskie opracowane na szczeblu gminnym, „plan systemu hydrologicznego” (PianoAssetto Idrologico)dorzecza rzeki Pad oraz ustawę regionalną 56/1977 o użytkowaniu gruntów i ochronie gleby. Określają one obszary zabudowane narażone na wysokie zagrożenie geomorfologiczne i wysokie ryzyko, w przypadku których dalsze użytkowanie miejskie nie jest możliwe.

W rozporządzeniu określono priorytetowe kryteria wydatkowania dostępnych funduszy, w tym rodzaj miejsca zamieszkania (główny priorytet nad drugorzędnym), poziom ryzyka i rodzaj zagrożenia (osuwiska i lawiny nad rzekami, gdy te pierwsze są mniej przewidywalne).

Gospodarstwa domowe otrzymują „dotację na przeprowadzkę”, którą można wykorzystać na zakup lub budowę nowej nieruchomości lub jako formę odszkodowania. Maksymalną dotowaną kwotę oblicza się, mnożąc wartość 1034 EUR/m2 (którą oblicza się, przyjmując maksymalny koszt na m² budowy nowych dotowanych mieszkań socjalnych określony w rezolucji regionalnej) przez powierzchnię domu, który ma zostać przeniesiony (do 200 m²). Następnie stosuje się współczynnik. Zależy to od tego, czy dom jest wykorzystywany jako główne czy drugorzędne miejsce zamieszkania, przy czym pierwotni mieszkańcy otrzymują pełną kwotę, a drugorzędni mieszkańcy 75%. Jeśli kandydaci zdecydują się na odszkodowanie, otrzymają 50% kwoty, którą otrzymają, jeśli zdecydują się kupić / wybudować nową nieruchomość. Niezależnie od wybranego grantu relokacyjnego, pierwotna nieruchomość zostaje następnie rozebrana.

Aby uzyskać dostęp do dotacji na relokację, właściciel nieruchomości składa wniosek do gminy. Gmina, po sprawdzeniu wniosku pod kątem kryteriów dopuszczalności, przygotowuje projekt rozbiórki budynku, a następnie przekazuje wniosek o przeniesienie do regionu Piemont. Władze regionalne oceniają wniosek gminy w sprawie relokacji. Jeżeli wniosek spełnia kryteria, przekazuje gminie środki na pokrycie zarówno dotacji na przeniesienie dla właściciela nieruchomości, jak i kosztów rozbiórki zagrożonego budynku.

W przypadku gdy właściciel nieruchomości ma prawo dostępu do dotacji na relokację, ale postanawia nie stosować się do programu wykupu, traci wszelkie korzyści lub odszkodowania, które mógłby otrzymać w przypadku szkód spowodowanych klęskami żywiołowymi.

Do kwietnia 2024 r. wdrożono 52 wykupy: 26 docelowych pierwotnych mieszkańców i 25 drugorzędnych mieszkańców.

Jeśli chodzi o wybrany rodzaj dotacji na relokację, 89% pierwotnych mieszkańców zdecydowało się na zakup / budowę nowego domu, podczas gdy 42% drugorzędnych mieszkańców. Można to wyjaśnić faktem, że drugorzędni mieszkańcy zazwyczaj posiadają domy wakacyjne, a zatem są mniej potrzebni do znalezienia nowej nieruchomości i bardziej skłonni do zaakceptowania odszkodowania pieniężnego.

Rozporządzenie regionalne wprowadza również środki zmniejszające podatność na zagrożenia w odniesieniu do tych budynków, których nie można przenieść ze względu na ich wartość historyczną lub społeczną lub szczególną konfigurację układu urbanistycznego. Od kwietnia 2024 r. w gminie Bussoleno wdrażany jest jeden środek zmniejszający podatność na zagrożenia. W gminie tej nie można budować nasypów ani wykonywać innych prac hydraulicznych w celu ochrony przed 200-letnią powodzią. W związku z tym gmina przedstawiła projekt mający na celu zmniejszenie podatności zagrożonych mieszkań na zagrożenia poprzez zastąpienie istniejących okien i drzwi wodoszczelnymi rozwiązaniami alternatywnymi. Region Piemont przekazał gminie 650 000 EUR na wdrożenie środków.

Najwięcej wykupów przeprowadzono w gminach Pragelato (n=14) i Villar Pellice (n=10) na obszarze górskim prowincji Torino oraz w Bussoleno (n=4). W tym ostatnim przypadku wdrażane są również środki zmniejszające podatność na zagrożenia. Gminy te przeprowadziły szeroko zakrojone konsultacje z dotkniętymi gospodarstwami domowymi w celu zwiększenia ich udziału w programie.

Regionalne rozporządzenie w sprawie relokacji nie zawiera jednak żadnych wytycznych dotyczących tego, czy i w jaki sposób należy prowadzić udział zainteresowanych stron. W związku z tym organizowanie spotkań z dotkniętymi gospodarstwami domowymi pozostawia się dobrej woli miejskich urzędników technicznych i burmistrzów.

Chociaż władze regionalne Piemontu nie ustanowiły formalnego procesu współtworzenia, w 2024 r. zorganizowały spotkania z gminami i gospodarstwami domowymi zaangażowanymi w program. Spotkania miały na celu zintegrowanie ich poglądów na temat tego, w jaki sposób można ulepszyć ten środek w świetle planowanego przeglądu rozporządzenia regionalnego. Jednocześnie trwają dyskusje na temat tego, w jaki sposób zwiększyć widoczność programu, aby lepiej informować opinię publiczną.

Z realizacji dotacji na relokację wynikły następujące sukcesy i czynniki ograniczające.

Czynnikisukcesu:

• Zaangażowanie instytucjonalne i polityczne: program relokacji zapobiegawczej w Piemoncie jest wyjątkowy we Włoszech. Został on opracowany dzięki zaangażowaniu urzędników regionalnych i członków rady, którzy dostrzegli wartość rozpoczęcia tego procesu;
• dostępność środków finansowych (900.000 EUR rocznie) pochodzących z opłat państwowych za korzystanie z wody publicznej i zarządzanych przez region Piemont;
• wycena nieruchomości, która zachęca do relokacji zapobiegawczej, w oparciu o wartości nowych dotowanych mieszkań socjalnych;
• Podzielenie się problemem z odpowiednimi zainteresowanymi stronami i umożliwienie gospodarstwom domowym narażonym na ryzyko zrozumienia i rozwiązania problemu okazało się kluczowym elementem powodzenia interwencji. Zostało to pokazane w Villar Pellice, jednej z pierwszych gmin, które przystąpiły do programu.

Czynnikiograniczające:

• ograniczone zasoby ludzkie i gospodarcze, zarówno na szczeblu regionalnym, jak i gminnym, przeznaczone na realizację programu;
• różne poziomy zdolności do realizacji programu w poszczególnych gminach, co wpływa zarówno na zdolność do angażowania zagrożonych gospodarstw domowych, jak i na ramy czasowe realizacji;
• ograniczona świadomość społeczeństwa na temat zagrożeń, na jakie narażone są ich mienie, oraz na temat możliwości skorzystania ze środka relokacji;
• trudności w osiągnięciu konsensusu wśród wszystkich właścicieli nieruchomości w blokach mieszkalnych, co jest jednak konieczne do przeprowadzenia rozbiórki zagrożonego budynku;
• Opór pierwotnych mieszkańców przed opuszczeniem domu.

Biorąc pod uwagę ostatni punkt, stosunkowo wysokie stosowanie dotacji na relokację przez rezydentów drugorzędnych (w porównaniu z rezydentami pierwotnymi) wzbudziło pewne obawy co do skuteczności środka w docieraniu do osób najbardziej narażonych.    Władze publiczne wskazały kilka powodów, dla których zaangażowanie pierwotnych mieszkańców pozostaje wyzwaniem. Kluczowym powodem jest emocjonalne przywiązanie do nieruchomości. Władze regionalne dostrzegają jednak wartość w skoncentrowaniu środka na drugorzędnych mieszkańcach zarówno z perspektywy kosztów i korzyści (tj. w celu uniknięcia roszczeń o odszkodowanie za poniesione szkody), jak i pod względem zmniejszenia ryzyka, ponieważ budynek i tak powinien zostać rozebrany. Trwają dyskusje na temat tego, w jaki sposób można ulepszyć program w celu promowania większego zaangażowania pierwotnych mieszkańców.

Koszty

Zgodnie z włoskim kodeksem ochrony środowiska zachęty do przenoszenia są zapewniane za pośrednictwem zasobów generowanych przez opłaty państwowe za korzystanie z wody publicznej. Region przeznacza rocznie 900 000 EUR w budżecie regionalnym na interwencje związane z relokacją. Ponieważ relokowane gospodarstwa domowe nie są proszone o wnoszenie wkładu, cały koszt ponoszą podatnicy.

W latach 2009–2024 całkowity koszt programu wykupu wyniósł 5 347 715,51 EUR. Obejmuje on koszty zakupu (przeniesienia do gospodarstw domowych, 4 730 918,7 EUR – wydane) oraz koszty rozbiórki (1 116 868,66 EUR – wydane i zastawione).

Korzyści

Relokacja zwiększa bezpieczeństwo ludzi. Umożliwia on osobom bezpośrednio objętym działaniem trwałe oddalenie się od obszarów wysokiego ryzyka (beneficjenci bezpośredni). Zmniejsza to również ryzyko opuszczania przez osoby znajdujące się w dolnym/dolnym biegu rzeki poprzez usuwanie narażonych budynków (beneficjenci pośredni).

Region Piemontu motywuje tę politykę relokacji pod względem opłacalności i oszczędności środków publicznych. Przenoszenie osób z obszarów wysokiego ryzyka wiąże się z niższymi inwestycjami niż ochrona niewielkiej liczby zagrożonych mieszkańców lub ciągłe zapewnianie rekompensat ex post osobom dotkniętym tym problemem. Nie przeprowadzono jednak formalnej analizy kosztów i korzyści.

Systemy wykupu są wdrażane od 2009 r. Dotacje na relokację są wydawane dość szybko po ich zatwierdzeniu. Czas rozbiórki budynków uznanych za obarczone wysokim ryzykiem różni się w zależności od zdolności zaangażowanych gmin.

Relokacja jest stała. Rozporządzenie regionalne ustanawiające mechanizmy relokacji ewoluowało w drodze kilku przeglądów. Prace przygotowawcze mające na celu ocenę ewentualnych nowych ulepszeń rozporządzenia rozpoczęły się w 2024 r.

Antonia Impedovo
Piazza Piemonte - Piano 16 – Torino
Email: antonia.impedovo@regione.piemonte.it
difesasuolo@regione.piemonte.it

Elisa Calliari
elisa.calliari@cmcc.it