Wykorzystanie danych dotyczących strat ubezpieczeniowych przez władze lokalne w Norwegii

W Norwegii w latach 2008–2017 zakłady ubezpieczeń wypłaciły roczne odszkodowanie w wysokości około 2 mld NOK za szkody w ubezpieczonych budynkach spowodowane powodziami miejskimi i rzecznymi. Statystyki zebrane przez Finance Norway (zrzeszenie banków i towarzystw ubezpieczeniowych) od ich członków ubezpieczeniowych pokazują, że koszty powodzi wodociągowych są około 3,5 razy wyższe niż wypłaty wynikające z powodzi rzecznych; w rzeczywistości wypłaty z ubezpieczeń od szkód wodnych związanych z opadami deszczu w Norwegii są wyższe niż łączne wypłaty za szkody spowodowane powodziami rzecznymi, burzami i osuwiskami. Scenariusze klimatyczne dla Norwegii ostrzegają przed częstszymi i intensywniejszymi opadami w przyszłości, co prawdopodobnie zwiększy koszty szkód.

W Norwegii władze lokalne są odpowiedzialne za przeciwdziałanie zagrożeniom powodziami pluwialnymi, w przeciwieństwie do innych rodzajów klęsk żywiołowych, w przypadku których organizacje rządowe udzielają pomocy. Dlatego w interesie norweskich władz lokalnych leży zaprojektowanie skutecznych rozwiązań w zakresie powodzi pluwialnych, opartych na solidnych danych.

W Norwegii ubezpieczenie majątkowe obejmuje straty i szkody spowodowane zagrożeniami klimatycznymi związanymi z wodą i wiatrem. Zagrożenia uznawane za „klęski żywiołowe”, takie jak powodzie i burze rzeczne, są ubezpieczane przez branżę ubezpieczeniową według stałej stawki w ramach prywatnej polisy ubezpieczeniowej. Powódź miejska nie jest uważana za zagrożenie naturalne. Jest ona również objęta ubezpieczeniem majątkowym. Premia opiera się na ryzyku, a szkody uważa się za związane z awarią infrastruktury powodującą gwałtowne powodzie, wodę burzową i odprowadzanie ścieków.

W ostatnich latach w Norwegii wzrosły straty związane z infrastrukturą. Wielu klientów ubezpieczeniowych było sfrustrowanych powtarzającymi się szkodami występującymi w tych samych lokalizacjach. Informacje o lokalizacji i zakresie poniesionych szkód i strat znajdowały się w posiadaniu zakładów ubezpieczeń (w przypadkach, w których nieruchomość była ubezpieczona). Towarzystwa ubezpieczeniowe zebrały i sklasyfikowały każde roszczenie ubezpieczeniowe według np. lokalizacji, daty i rodzaju przyczyny. Informacje te nie zostały jednak przekazane gminom, a zatem nie były dostępne dla decydentów w miastach.

Obserwowany i prognozowany wzrost strat spowodowanych zmianą klimatu był jednym z powodów, dla których Finance Norway nawiązała dialog z miastami w celu informowania i promowania systemowego zmniejszania ryzyka poprzez modernizację infrastruktury miejskiej. To dzięki temu dialogowi uwidocznił się brak danych o stratach w gminach. Miasta poinformowały, że próbowały poprosić niektóre firmy ubezpieczeniowe o dane dotyczące strat, ale ponieważ dane są na poziomie aktywów, są wrażliwe zarówno ze względów handlowych, jak i poufności danych.

Ogólnym celem projektu była ocena, czy dostęp do danych dotyczących ubezpieczenia od strat związanych z ekstremalnymi zdarzeniami pogodowymi może wzmocnić zdolność gmin do zapobiegania stratom związanym z klimatem i pogodą oraz do ich ograniczania. Nacisk położono na powodzie, ale uwzględniono również inne skutki klimatyczne, takie jak osuwiska i burze. Dodatkowe cele obejmowały opracowanie metody wykorzystywania danych ubezpieczycieli dotyczących strat spowodowanych klęskami żywiołowymi, zarys struktury przyszłego systemu wykorzystywania danych dotyczących ubezpieczenia od strat spowodowanych klęskami żywiołowymi, a także wzmocnienie zaufania między gminami, agencjami państwowymi i ubezpieczycielami w zakresie zapobiegania stratom związanym z klimatem i ich ograniczania.

Dalsze cele obejmowały: wyjaśnienie metod i korzyści wynikających z wykorzystania danych dotyczących urazów w branży ubezpieczeniowej, określenie związanych z tym kosztów oraz przedstawienie zarysu przyszłego systemu ułatwiającego korzystanie z danych. Ponadto projekt miał na celu wzmocnienie zaufania i współpracy między sektorem komunalnym, organami państwowymi i branżą ubezpieczeniową w zakresie strat związanych z klimatem.

Z inicjatywy Finance Norway i w oparciu o współpracę z wybranymi firmami ubezpieczeniowymi, Western Research, Norweskim Uniwersytetem Nauki i Technologii (NTNU) i dziewięcioma gminami pilotażowymi (Bærum, Grue, Kongsvinger, Løten, Nord-Odal, Ringsaker, Stavanger, Tromsø i Trondheim), rozpoczęto dialog, który ułatwił wymianę danych dotyczących strat na poziomie aktywów posiadanych przez ubezpieczycieli z sektorami planowania i infrastruktury miast.

Finance Norway zebrała i zorganizowała dane dotyczące strat spowodowanych klęskami żywiołowymi od różnych ubezpieczycieli. Instytut Badawczy Zachodniej Norwegii i NTNU pomagały miastom w importowaniu i analizowaniu danych. Na przykład Trondheim otrzymało podzbiór danych dotyczących strat ubezpieczeniowych, w tym 17 000 indywidualnych roszczeń odszkodowawczych spowodowanych powodzią i innymi zdarzeniami, które miały miejsce w jego jurysdykcji w ciągu 10 lat. Około 54% roszczeń mogło być geokodowanych, tj. związanych z daną lokalizacją. Geokodowanie incydentów zostało wykonane przez instytuty badawcze, aby zrekompensować brak wiedzy i zdolności w mieście. Dane te zostały następnie zweryfikowane przez pracowników miasta Trondheim i przyczyniły się do ich przeglądu zagrożeń związanych z powodziami miejskimi. Na przykład w zbiorze danych dotyczących roszczeń ubezpieczeniowych zwrócono uwagę na niektóre obszary dotknięte intensywnymi opadami, które wcześniej nie zostały uznane przez samorząd lokalny za podatne na zagrożenia.

Wszystkie gminy zgodziły się, że zbiór danych na temat szkód stanowi przydatne dodatkowe informacje na potrzeby zarządzania ryzykiem powodziowym lub przystosowania się do zmiany klimatu. W przypadku GIVAS (przedsiębiorstwa międzygminnego dla gmin Grue, Kongsvinger og Nord-Odal kommuner) połączenie tego zbioru danych z cyfrowymi modelami terenu dostarczyło cennych informacji na temat zagrożonych obszarów. Chociaż ryzyko szkód w centralnych częściach miast było dobrze rozpoznane, zbiór danych ubezpieczeniowych poprawił zrozumienie ryzyka na bardziej oddalonych obszarach. W niektórych gminach dane wykorzystano do opracowania różnych planów. W sprawie Bærum dostęp do danych branżowych przyczynił się do zidentyfikowania obszarów problemowych w odniesieniu do wody i odwadniania, na przykład wskazując na koncentrację szkód wokół pokrytych strumieni. Zbiór danych wykorzystano przy opracowywaniu planu Cloudburst dla Bærum. Ponadto w gminnym planie zagospodarowania przestrzennego priorytetowo traktuje się odkrywanie strumieni w celu zmniejszenia ryzyka powodzi. Ponadto gmina wykorzystała dane dotyczące szkód ubezpieczeniowych w związku z planowaniem interwencji związanych z wodą i odwadnianiem, ponieważ pomogły one w określeniu przyczyn szkód, a tym samym w wytoczeniu powództwa bezpośredniego.

Zakres, w jakim władze lokalne skorzystały z danych dotyczących strat ubezpieczeniowych, różnił się jednak w poszczególnych miastach i zależał od dostępności i zakresu innych zbiorów danych dotyczących szkód powodziowych będących w posiadaniu władz, wiedzy fachowej urzędników służby cywilnej w zakresie ich przetwarzania oraz dokładności przestrzennej i czasowej zbiorów danych dotyczących roszczeń ubezpieczeniowych.

Zbiór danych był również postrzegany jako przydatny dla planów finansowych i wydatków. Dla Løten przegląd kosztów szkód wynikających z ubezpieczonych strat był postrzegany jako dobry argument dla lokalnych polityków, aby zapewnić budżet na gospodarkę wodną. W Tromsø tego rodzaju dane podkreślały potrzebę nowych umiejętności i nowych narzędzi pracy, takich jak oprogramowanie umożliwiające pracę z tego typu danymi w kontekście przestrzennym.

Jako efekt uboczny projektu pilotażowego podniesiono świadomość na temat zmiany klimatu i poszerzono wiedzę na temat wpływu zmiany klimatu na społeczeństwo. Podjęto liczne projekty badawcze w celu zbadania czynników ryzyka związanych z klimatem, świadomości ryzyka, zarządzania ryzykiem i zapobiegania ryzyku. Niektóre z tych badań zostały sfinansowane przez Norweską Agencję Środowiska.

Od tego czasu projekt ten doprowadził do krajowej współpracy między Norweską Dyrekcją Ochrony Ludności (DSB), Narodową Agencją Powodziową, Dyrekcją Dróg Państwowych i Finance Norway w celu przyszłego ustanowienia krajowej platformy danych o stratach w ramach DSB, „Bank Wiedzy” (DSB Kunnskapsbanken). Bank wiedzy został uruchomiony w listopadzie 2020 r. Daje to wszystkim miastom w Norwegii oraz Norweskiej Dyrekcji ds. Powodzi (NVE) szerszy dostęp do danych o stratach ubezpieczycieli lokalnych (na poziomie adresu) i innych danych o stratach publicznych. Społeczeństwo będzie miało dostęp do danych na poziomie gminy. Ustanowienie bazy danych do użytku publicznego i badań z wykorzystaniem zagregowanych, zanonimizowanych danych na temat szkód związanych z klimatem pochodzących od zakładów ubezpieczeń i norweskiej puli zagrożeń naturalnych było zaleceniem zawartym w oficjalnym norweskim sprawozdaniu NOU 2010:10 dla Ministerstwa Środowiska pt. „Adapting to a changing climate. podatność Norwegii na zagrożenia i konieczność przystosowania się do skutków zmiany klimatu”. Celem jest uzyskanie lepszego przeglądu i wiedzy na temat niepożądanych zdarzeń i klęsk żywiołowych, a tym samym wzmocnienie prac nad bezpieczeństwem społecznym, lepsze zapobieganie klęskom żywiołowym i zmniejszenie strat.

Projekt w dużej mierze opierał się na zaangażowaniu wszystkich głównych firm ubezpieczeniowych w Norwegii. Rola Finance Norway jako podmiotu ułatwiającego dialog i zaufanego organu miała zasadnicze znaczenie dla zapewnienia porozumienia między przedsiębiorstwami w sprawie udostępniania danych gminom. Zaangażowane instytuty badawcze zapewniły niezbędną wiedzę fachową w celu przełożenia informacji z zakładów ubezpieczeń na zbiory danych, które mogą być wykorzystywane przez władze lokalne.

Korzyści wynikające z wykorzystania danych o stratach ubezpieczeniowych, a także potencjalne czynniki ograniczające zostały zidentyfikowane w następujący sposób:

1. Dobrze poinformowane planowanie przestrzenne i infrastrukturalne jest jednym z najważniejszych narzędzi dla miast służących zapobieganiu ryzyku związanemu z klimatem i jego ograniczaniu. Dostęp do danych dotyczących strat ubezpieczeniowych jest przydatny, aby uzyskać pełniejszy obraz ryzyka i podjąć odpowiednie działania.
2. Nowość projektu była wyzwaniem i wymagała wypracowania relacji między branżą ubezpieczeniową, instytutami badawczymi i gminami opartych na zaufaniu, chęci współpracy i zaangażowaniu w projekt.
3. Dane dotyczące strat ubezpieczeniowych, które mają być przydatne dla władz lokalnych w planowaniu przystosowania się do zmiany klimatu, muszą być bardzo szczegółowe. Informacje powinny być prawidłowe w odniesieniu do lokalizacji (aż do uszkodzonej nieruchomości/części infrastruktury), terminu zdarzenia (data zdarzenia, a nie data zgłoszenia go ubezpieczycielowi) oraz przyczyny (np. rodzaj powodzi i wysokość wody). Kodowanie zdarzeń stosowanych w branży ubezpieczeniowej nie odbywa się z myślą o planowaniu przystosowania się do zmiany klimatu. W obecnym formacie dane, aby były adekwatne do celu, wymagają lepszego geokodowania, aby były bardziej adekwatne do celu.
4. Dla wielu gmin problemem jest brak wewnętrznej wiedzy fachowej w zakresie przetwarzania danych przestrzennych i łączenia ich z innymi rodzajami informacji. Aby móc korzystać z danych, potrzebne są różne zestawy umiejętności wśród pracowników lub konieczne jest skorzystanie z pomocy ekspertów zewnętrznych, co może wiązać się z dodatkowymi kosztami. Niektóre gminy (np. Stavanger) współpracowały dalej z uniwersytetami, przy czym studenci studiów magisterskich analizowali zbiory danych.
5. Chociaż norweski organ ochrony danych stwierdził, że wymiana danych dotyczących strat byłaby ogólnie korzystna dla społeczeństwa w przypadku tego konkretnego projektu pilotażowego, uogólnienie tego podejścia wymagałoby starannego zarządzania dostępem do przepisów dotyczących danych i potencjalnych zmian legislacyjnych w zakresie ochrony danych i zasad konkurencji. Można by to ułatwić za pomocą środków towarzyszących na szczeblu europejskim.
6. Projekt pokazał wartość współpracy i wymiany wiedzy. Kluczowym czynnikiem sukcesu był otwarty dialog między branżą ubezpieczeniową, gminami i różnymi organami, budowanie zaufania i zrozumienie różnych wyzwań i możliwości. Gmina Tromsø uważa również, że wykorzystanie tego rodzaju danych może stanowić podstawę współpracy w ramach gminy.

Projekt został sfinansowany przez Finance Norway (1 mln NOK – 110 000 EUR) oraz Ministerstwo Klimatu i Środowiska (260 000 NOK – 30 000 EUR). Przewidywane korzyści to zmniejszenie skali szkód, jeżeli gminy wdrożą środki mające na celu przeciwdziałanie powodziom związanym z opadami deszczu, również te oparte na danych udostępnianych przez zakłady ubezpieczeń.

W norweskiej białej księdze w sprawie przystosowania się do zmiany klimatu z 2013 r. potwierdzono, że za przystosowanie się do zmiany klimatu odpowiada każdy – osoby fizyczne, przedsiębiorstwa i przemysł oraz organy publiczne. Zgodnie z zasadą odpowiedzialności wszystkie ministerstwa są odpowiedzialne za zapewnienie uwzględnienia zmian klimatu w swoim sektorze. W białej księdze stwierdza się, że działania w zakresie przystosowania się do zmiany klimatu powinny zawsze opierać się na najlepszej dostępnej wiedzy. Lokalny charakter skutków zmiany klimatu stawia gminy na pierwszej linii walki ze zmianą klimatu. W 2018 r. przyjęto nowe wytyczne opisujące, w jaki sposób gminy i powiaty mogą włączyć działania w zakresie przystosowania się do zmiany klimatu do swoich działań w zakresie planowania.

Wyzwania związane z otwartymi danymi obejmują potrzebę ochrony prywatności danych i ochrony konkurencji w sektorze ubezpieczeń. Prywatność osób fizycznych jest chroniona przez ogólne rozporządzenie UE o ochronie danych 2016/679 (RODO), które weszło w życie w maju 2018 r. Aby zapewnić poufność i właściwe wykorzystanie danych osobowych zawartych w danych dotyczących roszczeń ubezpieczeniowych, między prawnikami specjalizującymi się w kwestiach prywatności w Finance Norway i w mieście Trondheim została sporządzona umowa o przetwarzanie danych.

Dane dotyczące strat mają być wykorzystywane wewnętrznie przez ubezpieczycieli jako jedno z głównych źródeł informacji, na których ubezpieczyciele polegają przy podejmowaniu swojej podstawowej działalności. Gdyby inne zakłady ubezpieczeń miały do nich dostęp, mogłoby to prowadzić do karteli ustalających ceny i braku konkurencji. Wrażliwość komercyjną można uwzględnić przy ujawnianiu danych innym stronom, agregując dane na szerszych poziomach geograficznych i ograniczając dostęp do bardziej szczegółowych danych na poziomie aktywów do konkretnych pracowników władz lokalnych. W odniesieniu do projektu pilotażowego przyznano odstępstwo od przepisów o ochronie danych. Norwegia pracuje obecnie nad rozszerzeniem programu pilotażowego na szczeblu krajowym poprzez rozwój banku wiedzy, który obejmowałby dane dotyczące strat, pilotowany przez Dyrekcję Ochrony Ludności. Ministerstwo Finansów wspiera prace i prowadzi dialog z Finance Norway w celu określenia i wspierania optymalnego rozwiązania.

Rozpoczęty w 2012 r. przez Finance Norway projekt pilotażowy rozpoczął się we wrześniu 2013 r. i zakończył w lutym 2015 r. W 2018 r. uruchomiono nowe partnerstwo publiczno-prywatne z udziałem norweskiej Dyrekcji Ochrony Ludności (DSB) i Finance Norway. Umowa koncentruje się na wymianie danych o szkodach, które zostaną wykorzystane w Banku Wiedzy DSB w celu wsparcia wzmocnienia pracy gmin i rad powiatów w zapobieganiu katastrofom.

Mia Ebeltoft
Managing Director
Climate Risk Advisory AS
Fjellklangveien 7, 11
1166 Oslo, Norway
Tel. +47 97013039
E-mail: m.ebeltoft@climate-risk-advisory.no 
https://climate-risk-advisory.no 

Municipality of Trondheim
www.trondheim.kommune.no 

Finanse dla Norwegii; Norweski Uniwersytet Nauki i Technologii; Instytut Badawczy Norwegii Zachodniej; Inicjatywa finansowa UNEP