Um plano integrado que integre a protecção contra inundações: o Plano Sigma (Estuário de Escalda, Bélgica)

O Plano Sigma original, concebido em 1977, foi concebido para proteger as costas do Escalda e seus afluentes contra inundações provocadas por tempestades. No entanto, à medida que a execução do plano progredia, surgiram novos requisitos, incluindo a necessidade de uma maior adaptação às alterações climáticas. Quando o Plano Sigma foi atualizado em 2005, entendeu-se que o plano existente era insuficiente para proporcionar uma proteção adequada tanto nas condições atuais como nas condições prováveis projetadas pelos modelos de alterações climáticas. A actualização de 2005 referia-se a um intervalo projectado de subida do nível do mar de 9 a 88 cm até 2100, tendo em conta estimativas variáveis da expansão da água do mar, do degelo das calotas polares e dos glaciares e da sensibilidade climática; com base no Terceiro Relatório de Avaliação da IPPC, publicado em 2001. Em especial, o Plano Sigma utilizou como base de referência para as suas medidas de proteção um aumento do nível do mar de até 25 cm até 2050 e de 60 cm até 2100.

O plano centra-se na proteção até 2050. A Bélgica optou por aplicar níveis diferenciados de proteção contra inundações ao longo do Escalda, com base na probabilidade de morte e na potencial extensão dos prejuízos económicos. O nível mínimo de proteção é uma inundação que ocorra uma vez em cada 1000 anos (de outra forma expressa como a probabilidade de ocorrência de 0,1% num ano). São preparadas várias medidas adicionais possíveis para o período após 2050, caso sejam necessárias para fazer face ao aumento do nível do mar. Estas serão realizadas em função das projeções avançadas então disponíveis.

Deve-se notar também que a amplitude média das marés do rio aumentou significativamente durante o século passado. Estas alterações são em grande parte devido a intervenções humanas que afetam o fluxo de água através do Escalda. As mudanças incluem o desvio de água para alimentar os canais, a remoção de meandros fluviais ao endireitar o rio e aumentar a profundidade dos canais de navegação. Estas alterações agravam os impactos das alterações climáticas.

Os principais objetivos do Plano Sigma são proteger as terras que fazem fronteira com o rio Escalda e os seus afluentes, como os rios Rupel, Nete e Durme, das tempestades e inundações fluviais. Outro objetivo é restaurar os ecossistemas do Escalda, ajudando a Bélgica a cumprir as suas obrigações da UE em matéria de proteção da natureza e a alcançar os objetivos de conservação no âmbito da rede Natura 2000. Além disso, o Plano Sigma visa tornar o Escalda e os seus afluentes mais atrativos para ciclistas, caminhantes e outros visitantes, reforçando as diferentes utilizações recreativas da zona.

Embora o principal objetivo do Plano Sigma seja o controlo das inundações, o plano baseia-se numa perspetiva integradora da gestão dos rios que reconhece várias funções fluviais e a sua importância para a sociedade. Estes incluem: transporte marítimo, proteção da natureza, preservação dos valores paisagísticos, funções de limpeza, viveiros de peixes e muito mais. O Plano Sigma foi originalmente concebido em 1977 com o controlo de cheias como principal objectivo. Desde então, as perspetivas sobre a gestão da água evoluíram. Em 2005, foi adoptado um plano Sigma actualizado. Baseou-se em três pilares principais: proteção contra inundações, acesso aos portos do Escalda e funcionamento natural do sistema físico e ecológico.

O Plano Sigma original previa a elevação e o reforço de diques com um comprimento total de 512 quilómetros, a criação de 13 zonas de inundação controladas, cobrindo um total de cerca de 1100 hectares, bem como a construção de uma barreira contra tempestades. Os planos para a barreira contra tempestades foram posteriormente suspensos depois que a análise mostrou que os benefícios não compensavam os custos. A consideração de que a barreira contra tempestades era proibitivamente dispendiosa, juntamente com um aumento da procura de um ecossistema fluvial mais saudável, levou a uma maior aplicação de um conceito denominado «espaço para o rio». A revisão de 2005 teve igualmente em conta os impactos previstos das alterações climáticas.

O plano de 2005 atribui um papel mais importante às zonas inundáveis controladas (ZCA) e às zonas despoluídas que combatem as tempestades através do armazenamento temporário do excesso de água. As áreas de inundação controladas têm diques baixos, chamados diques de transbordamento, ao longo do rio, e diques mais altos no lado interior para manter a proteção contra inundações. Os diques de transbordamento permitem que a água inunde durante tempestades. Depois que os altos níveis de água recuaram, as saídas de drenagem permitem que a água saia. As AFC ajudam a atenuar os impactos das inundações, aumentando a bacia hidrográfica, reduzindo assim os níveis de água a montante. O volume de muitos AFC é aumentado, uma vez que os seus níveis no solo estão abaixo do nível médio da água devido à compactação histórica do solo e à perda de processos naturais de sedimentação. Estes baixos níveis do solo, no entanto, significam que diques de transbordamento e regulação artificial da água são necessários. A utilização predominante dos solos nas ZCC tem sido a de zonas naturais que contribuem para a consecução dos objetivos de conservação e para a melhoria da qualidade da água. Ao abrigo da legislação da UE em matéria de natureza – em especial, os requisitos para compensar a perda de zonas naturais decorrente da expansão do porto de Antuérpia – a superfície total retirada como zonas inundáveis foi aumentada para efeitos de desenvolvimento da natureza: até 2030, deverá ser criado um total de cerca de 2 450 hectares. Outros 650 hectares foram indicados como possíveis futuras zonas de inundação a construir após 2030, se necessário, para garantir a segurança contra inundações para além de 2050.

Alguns CFAs também incluem áreas de maré controladas, onde uma maré regular e reduzida é produzida através de um sistema de açude ajustável no dique de transbordamento. Durante a maré alta, a água do Escalda flui para a área através de um açude e durante a maré baixa flui para fora através de um açude baixo. As zonas de maré controladas permitem a criação de habitats de maré, mantendo simultaneamente as funções do CFA.

Áreas de despoluição são zonas onde a proteção contra diques é movida para o interior, expondo um ex-polder (terra recuperada da água) mais uma vez a influências das marés. Áreas despoluídas fornecem espaço para a água do rio durante altos níveis de água. Assim, eles, como os CFAs, atenuam os níveis de tempestade. Proporcionam também espaço para habitats estuários.

O Plano Sigma também inclui projetos destinados a elevar e reforçar os diques fluviais num comprimento total de 645 km. A espessura e a altura necessárias dos diques do rio Escalda foram calculadas considerando a pressão da água nos diques, através de simulações de marés de tempestade com modelos de computador. Os diques são aumentados para 8 metros TAW (Tweede Algemene Waterpassing, a altura de referência para medir os níveis de água na Bélgica) nas áreas mais a montante ao longo do rio Escalda. Os diques são elevados para 11 metros TAW no troço entre Antuérpia e o Escalda Ocidental.

O Plano Sigma já provou sua eficácia nos últimos anos durante várias tempestades que ocorreram entre 2013 e 2018, com sucesso para conter o excesso de água e evitar inundações perigosas. Em particular, durante o evento de 3 de^{janeiro de} 2018, uma forte maré de tempestade causou níveis de água muito elevados no Escalda e nos seus afluentes. Quinze Áreas de Controle de Inundações, do total de dezesseis já concluídas, tornaram-se operacionais, amortecendo o excesso de água.

A Região da Flandres seguiu uma estratégia de comunicação aberta para implementar o Plano Sigma de forma a maximizar a aceitação e o apoio do público. A estratégia de comunicação é coordenada pela Waterwegen en Zeekanaal NV (W&Z) (Waterways and Sea Channels), um departamento do governo regional, com consulta a nível ministerial e sob a supervisão de um grupo diretor. O grupo diretor inclui representantes de várias instituições públicas, incluindo o Department of Waterways and Sea Channels, a Agency for Nature and Forests, o Department for Land Use Planning, o Department for Housing Policy and Heritage Buildings, o Department of Environment, Nature and Energy, o Department for Agriculture and Fisheries, a Flemish Land Agency, o Secretariado Executivo da Comissão Flamengo-Holandesa do Escalda e o grupo de trabalho OS2010.

A comunicação é efetuada utilizando vários instrumentos, incluindo brochuras, boletins informativos e materiais educativos para crianças, bem como reuniões para divulgar informações e debater questões fundamentais com as partes interessadas. Tipos específicos de partes interessadas têm estado ativamente envolvidos no planeamento, incluindo organizações agrícolas, ONG ambientais, caçadores, pescadores e o setor do turismo e da hotelaria. As partes interessadas importantes para os planos Sigma são os agricultores, uma vez que foram planeados vários projetos em áreas utilizadas para a agricultura. Os efeitos do Plano Sigma nas explorações agrícolas foram analisados com a Agência Fundiária Flamenga e discutidos com os agricultores, conduzindo a um estudo de impacto na agricultura e à definição de medidas para atenuar ou compensar a perda de terras.

A estratégia de comunicação centra-se em três resultados do Plano Sigma. O primeiro e principal pilar é o aumento da segurança contra inundações; os outros dois pilares são a recreação e a proteção da natureza. Cada parte do projeto do plano é amplamente comunicada ao público e são organizados grupos de reflexão a nível regional e local. Na Bélgica, o projeto de Kruibeke foi o único que registou uma oposição significativa, atrasando a conclusão final do projeto. Um projeto transfronteiriço que envolveu a despolderização do Hedwige Polder, localizado nos Países Baixos, também resultou na oposição das partes interessadas e do público.

Os principais factores de sucesso incluem:

• A identificação coordenada de zonas adequadas para o desenvolvimento de zonas de inundação controladas, proporcionando maior segurança com danos limitados causados à agricultura, à utilização dos solos e à economia.
• Integração das projecções relativas às alterações climáticas e à subida do nível do mar.
• A integração da compensação pelas zonas perdidas devido à expansão portuária e à dragagem do Escalda nos objetivos gerais do plano, reforçando a sua visibilidade nas negociações com os governos locais e as partes interessadas.
• A disponibilidade de zonas para compensação de habitats naturais perdidos devido a obras de infraestruturas no estuário do Escalda.
• A capacidade de expropriar as terras necessárias para as áreas de inundação controladas. Os proprietários são compensados pelo preço actual do terreno acrescido de 20%. Sempre que possível, a expropriação pode ser adiada para o momento em que um agricultor se reforma ou está prestes a reformar-se.
• O envolvimento contínuo dos gestores do plano com as partes interessadas durante as fases de cada projeto e no processo global de tomada de decisão deu resposta à oposição inicial (ver fatores limitativos). 
• Aplicação da análise custo-benefício (ACB) e da avaliação de impacto ambiental (AIA) para reforçar a conceção do plano e do projeto.

Os fatores limitativos incluem:

• A oposição das partes interessadas tem sido um problema para a construção da Kruibeke CFA e também nos Países Baixos para o projeto Hedwige Polder.
• As restrições orçamentais atrasaram a execução do plano, o que pode levar à sua conclusão para além da data prevista de 2030.

Em 2005, os custos totais para a realização do Plano Sigma actualizado foram estimados em 882 milhões de euros: 830 milhões de euros para obras de construção e 52 milhões de euros para medidas de acompanhamento. Em 2010, uma atualização das estimativas resultou numa estimativa de custos de 994 milhões de euros para as obras e de 62 milhões de euros para as medidas de acompanhamento, devido principalmente ao aumento global dos preços.

O Plano Sigma de 2005 incluiu uma análise detalhada de custo-benefício (CBA) para ajudar a determinar o plano ideal. No total, foram consideradas 180 áreas potenciais para utilização como zonas de inundação controladas, com uma superfície total de 15 000 ha. A ACB teve em conta o risco médio anual de inundações durante os 100 anos de vida do projeto, permitindo uma subida do nível do mar de 60 cm e tendo em conta as alterações climáticas. O risco económico com apenas as obras do Plano Sigma original (1997) sem a barreira de tempestade concluída foi estimado em 942 milhões de euros. A partir da análise custo-benefício, verificou-se que o cenário ideal incluiu a elevação de diques e o uso de CFAs. Os benefícios de segurança do cenário ideal foram estimados em 736 milhões de euros.

Foi também realizada uma análise custo-benefício dos benefícios para o ecossistema. Esta análise utilizou vários preços de mercado disponíveis para bens como a produção de madeira, a produção de canas, a captura de dióxido de carbono, a produção de peixe (camarão) e a prevenção da erosão dos leitos dos rios, conduzindo a uma redução das atividades de dragagem. Também utilizou estudos para precificar bens e serviços sem valores de mercado disponíveis. Os bens e serviços sem informações disponíveis sobre os preços foram estudados utilizando métodos de avaliação contingente e preços hedonistas, por exemplo, observando como os preços da habitação perto das áreas do projeto poderiam mudar. A variação hedonística dos preços foi estimada utilizando dados de outros estudos, enquanto para o estudo de avaliação contingente foram recolhidos um total de 1.704 questionários. A conclusão da extensa análise custo-benefício para determinar os benefícios para os ecossistemas revelou que os benefícios variam entre 143 e 984 milhões de euros, com o nível mais elevado de benefícios a ser obtido através da maximização da utilização de zonas de maré controladas. O valor de não uso que as pessoas atribuíram foi o maior benefício medido, mas também o mais controverso. A partir da análise custo-benefício, concluiu-se que os benefícios superam os custos.

Do ponto de vista ambiental, podem ser identificados vários benefícios e perdas. Os benefícios incluem:

• Restauração dos processos estuários e consequentes ganhos de qualidade da água;
• Desenvolvimento de zonas naturais mais robustas e de elevada qualidade, protegidas a nível europeu;
• Alterações desejáveis do regime de sedimentação, com um aumento da sedimentação nas zonas de inundação que conduza a uma menor turbidez no rio;
• Redução da energia das marés.

As perdas incluem:

• Perda de antigas paisagens culturais (principalmente paisagens agrícolas);
• Impactos na agricultura e noutras funções de utilização dos solos em zonas inundáveis (foram concedidas aos agricultores compensações monetárias e, em alguns casos, compensações sob a forma de terras agrícolas alternativas)
• Impactos nas zonas naturais de afloramento de águas subterrâneas valiosas e nos ecótipos dos vales;
• Impactos da sedimentação na qualidade do solo nas zonas inundáveis.

Alguns benefícios da implementação do Plano Sigma já foram experimentados, com um aumento global da proteção da área durante tempestades, como relatado na seção sobre soluções.

O Plano Sigma faz parte do Plano de Desenvolvimento do Estuário do Escalda 2010. Trata-se de um pacote combinado de medidas e projetos na Flandres e nos Países Baixos destinados a criar um rio Escalda mais seguro, mais acessível e natural, tendo em vista todas as suas funções.

A principal legislação da UE relevante para o plano incluiu: as Diretivas Aves e Habitats, a Diretiva AIA e a Diretiva AAE, a Diretiva-Quadro Água e a Diretiva Inundações.

O aspeto da proteção da natureza foi acrescentado ao Plano Sigma, em grande parte devido às obrigações decorrentes das Diretivas Aves e Habitats da UE. A expansão do porto de Antuérpia, em especial a construção da Doca Deurganck, levou à necessidade de compensar as zonas naturais perdidas. Em 2001, a construção da zona portuária foi interrompida por decisão judicial devido aos seus impactos nas zonas de proteção especial (ZPE) ao abrigo da Diretiva Aves. Para continuar o projeto, o Governo flamengo aprovou um decreto de emergência que desbloqueou a construção da Doca Deurganck e apelou a uma compensação pela natureza na zona de inundação controlada por Kruibeke. Este evento, juntamente com a necessidade permanente de cumprir as obrigações ambientais da UE, contribuiu para a decisão do Governo flamengo de fazer da proteção da natureza o segundo pilar do Plano Sigma atualizado. O plano foi adoptado em 2005.

Os projetos individuais do Plano Sigma seguem um plano faseado que segue os procedimentos legais para obter as licenças relevantes. O primeiro passo consiste em conceber um plano de desenvolvimento que defina as utilizações da zona, os contornos exatos da zona de inundação controlada, os tipos de natureza a desenvolver e a forma como as terras agrícolas permanecerão acessíveis. Em seguida, é necessário realizar um estudo de avaliação de impacto ambiental (AIA) que especifique os impactos nas pessoas circundantes, os efeitos no solo e nas vias navegáveis e outros impactos. Na sequência do processo de AIA e de quaisquer alterações necessárias, o plano regional de utilização dos solos tem de ser adaptado. Por último, são necessárias licenças de planeamento. Uma vez que todas as licenças tenham sido obtidas, a construção pode ser iniciada.

O Plano Sigma foi iniciado em 1977 e actualizado em 2005. A Sigma Plans compreende diferentes projetos que são lançados a cada cinco anos. As obras no âmbito do plano de 2005 serão concluídas em 2030. Estão previstas obras adicionais para o período após 2030, em função da extensão da subida do nível do mar e/ou das alterações climáticas.

O plano deve proporcionar proteção pelo menos até 2100.

Wim Dauwe
Head of unit
Waterwegen en Zeekanaal NV – Department Sea Scheldt
Anna Bijnsgebouw - Lange Kievitstraat 111-113 bus 44 - 2018 Antwerp
E-mail: wim.dauwe@wenz.be 

Stefaan Nollet
Project Engineer
Waterwegen en Zeekanaal NV – Department Sea Scheldt
Anna Bijnsgebouw - Lange Kievitstraat 111-113 bus 44 - 2018 Antwerp
E-mail: Stefaan.nollet@wenz.bel 

General contact: https://www.sigmaplan.be/en/contact-us 

O Plano SIGMA