Planos de gestão dos riscos de inundações

De acordo com a Agência Europeia do Ambiente, as consequências das inundações pluviais, fluviais e costeiras na Europa agravar-se-ão globalmente em resultado do aumento da intensidade e da frequência das inundações causadas pelas alterações climáticas (AEA, 2016, 2020). Num cenário de manutenção do statu quo, até 2050 as perdas económicas anuais resultantes das inundações na Europa poderão quase quintuplicar (SWD(2019) 439).

As inundações podem ser causadas por: i) chuvas intensas ou água de fusão, quando a capacidade de infiltração do solo é excedida; ii) rios, quando as descargas ultrapassam a capacidade dos cursos de água e as saídas de água dos leitos dos rios habituais, espalhando-se pelo solo, iii) ou tempestades responsáveis por inundações costeiras. Prevê-se que as alterações climáticas aumentem a frequência e a magnitude dos fenómenos de precipitação extrema, aumentem as temperaturas médias e extremas (que são importantes para o gelo e o degelo), aumentem o nível do mar e intensifiquem a tempestade, com efeitos negativos nos níveis extremos do mar, agravando assim ainda mais o risco de inundações. Por outro lado, as alterações do uso do solo e a pressão antropológica sobre os rios têm um impacto constante na capacidade natural de retenção e drenagem das suas bacias hidrográficas. Tal poderá traduzir-se num aumento substancial do escoamento superficial e, consequentemente, do pico de descarga dos rios, que deverá aumentar em várias partes do noroeste da Europa (Blöschl et al., 2019). Nas zonas costeiras de baixa altitude, a coocorrência do alto nível do mar e a precipitação que resultam em grandes escoamentos podem causar inundações compostas (Bevaqua et al., 2019).

Nos últimos anos, a gestão das inundações passou da mera proteção contra inundações para a gestão integrada dos riscos de inundações. Na Europa, esta mudança reflete-se na Diretiva Inundações da UE, a aplicar em coordenação com a Diretiva-Quadro da Água (DQA) da UE. A Diretiva Inundações exige que os Estados-Membros elaborem planos de gestão dos riscos de inundações (PGRI) coerentes com os planos de gestão das bacias hidrográficas da DQA. Neste processo, os países são chamados a avaliar o risco de inundação em uma escala de captação de rios, compilar mapas de áreas propensas a inundações e informar as comunidades locais sobre esses riscos. Os mapas de risco de inundações têm de abranger as zonas geográficas, que podem ser inundadas em caso de eventos com baixa (cenário de evento extremo), média (por exemplo, aqueles com um período de retorno ≥ 100 anos) e elevada probabilidade. Para cada um destes eventos, a avaliação deve fornecer informações sobre a extensão espacial da inundação, o nível da água e a velocidade do fluxo de água. Os mapas de risco de inundações são também muito úteis para comunicar às partes interessadas a exposição e a vulnerabilidade das zonas propensas a inundações.

Espera-se que os PGRI abordem todos os aspetos pertinentes da gestão dos riscos, centrando-se na prevenção, proteção, preparação e planeamento a médio e longo prazo, tendo em conta as características da bacia hidrográfica ou sub-bacia hidrográfica específica com que lidam. Os planos de gestão dos riscos de inundações podem considerar uma combinação de medidas ecológicas e cinzentas para atenuar as questões relacionadas com as inundações à escala das bacias hidrográficas. As soluções tradicionais de proteção contra inundações (cinzentas) incluem barragens, diques, canais, defesas contra tempestades e barreiras em geral. Os PGRI podem também incluir a promoção de medidas ecológicas, incluindo: práticas sustentáveis de utilização dos solos, retirada controlada de zonas propensas a inundações, melhoria da retenção de água através da preservação e requalificação de planícies aluviais e zonas húmidas, bem como inundações controladas de determinadas zonas em caso de inundações. Entre as soluções importantes que podem reduzir a exposição de pessoas e bens às inundações contam-se também a sensibilização, o alerta precoce e a utilização de regimes de seguro.

A aplicação da Diretiva Inundações da UE exige a criação de mecanismos de participação do público para assegurar a participação dos cidadãos no ciclo de gestão das inundações. Todas as avaliações, mapas e planos elaborados em conformidade com as Diretivas Inundações e DQA têm de ser disponibilizados ao público e carregados no repositório digital comum WISE, gerido pela Agência Europeia do Ambiente.

Os PGRI apelam ao contributo de diferentes níveis de instituições (nacionais e regionais) e de um vasto conjunto de competências. Foi utilizada uma variedade de canais de consulta com o público e as partes interessadas e, de um modo geral, um vasto leque de partes interessadas participou na preparação dos primeiros PGRI (previstos para 2015). Entre as partes interessadas pertinentes, a participação de particulares é também muito importante, uma vez que, muitas vezes, as propriedades privadas são afetadas, direta ou indiretamente, pela aplicação das medidas previstas nos PGRI.

Em alguns casos, a aplicação da Diretiva Alimentos tem sido benéfica para melhorar e reforçar a falta de coordenação e colaboração entre diferentes setores (por exemplo, proteção contra inundações, planeamento de emergência, proteção civil, ordenamento do território, seguros, recuperação de rios), decisores e partes interessadas que operam a diferentes escalas espaciais. Apesar deste esforço importante, a falta de coordenação entre os diferentes temas e, especificamente, entre os PGRI e as estratégias ou planos nacionais de adaptação continua a ser uma lacuna importante na gestão partilhada do risco de inundações.

Em resultado do processo de cartografia das inundações, a vulnerabilidade de um grande número de cursos de água e zonas costeiras europeias foi mapeada e avaliada, proporcionando assim conhecimentos muito úteis para a gestão de zonas propensas a inundações. No entanto, no primeiro ciclo dos PGRI, o risco de inundações pluviais (devido a chuvas torrenciais que excedem a capacidade de infiltração do solo) não foi considerado igualmente pertinente e a sua avaliação foi menos pormenorizada se comparada com a avaliação dos riscos fluviais e costeiros.

A disponibilidade de dados e os recursos humanos e financeiros necessários para aplicar o processo de cartografia e avaliação das inundações, tendo igualmente em conta as projeções relativas às alterações climáticas, estão entre os principais condicionalismos ao lidar com os PGRI.

A Diretiva Inundações adota a escala das bacias hidrográficas como unidade de gestão e adota uma abordagem a vários níveis para a definição de objetivos e normas, o que constitui um atributo positivo para a governação adaptativa, especificamente à luz das alterações climáticas. No entanto, a falta de instrumentos adequados formalmente integrados no sistema jurídico que apoiem o mecanismo de cooperação pode limitar a cooperação transfronteiriça. Além disso, as diferenças entre os quadros jurídicos, os pontos de vista políticos sobre a gestão dos riscos de inundações e os contextos económicos, sociais e físicos podem prejudicar a coordenação e a cooperação adequadas entre escalas.

A elaboração de um plano de gestão dos riscos de inundações segue normalmente um ciclo de planeamento de seis anos, que exige a participação de uma grande variedade de peritos, incluindo urbanistas terrestres e costeiros, hidrologistas, modeladores, cientistas ambientais, engenheiros, etc. Os recursos e o tempo a consagrar à elaboração do plano dependem da escala da análise, dos objetivos estratégicos e das metas do plano e da disponibilidade de dados e ferramentas para a sua análise. Dada a sua importância, também devem ser dedicados recursos específicos à participação e consulta das partes interessadas.

A Diretiva Inundações da UE exige que os Estados-Membros avaliem se as zonas próximas dos cursos de água e das zonas costeiras estão em risco de inundações, cartografem a extensão das inundações, os bens e os seres humanos em risco nessas zonas e tomem medidas adequadas e coordenadas para reduzir esse risco de inundações. A diretiva exige igualmente que os Estados-Membros tenham em conta os efeitos das alterações climáticas na magnitude, frequência e localização das inundações e, por conseguinte, integrem esses efeitos na avaliação dos riscos de inundações, na proteção, na prevenção e na preparação.

Além disso, nos próprios PGRI, os impactos das alterações climáticas e da evolução a longo prazo na ocorrência de inundações fazem parte das duas etapas anteriores do processo de planeamento e dos requisitos de comunicação de informações: tanto a avaliação preliminar dos riscos de inundações como os mapas de perigos e riscos de inundações devem clarificar a forma como as alterações climáticas são incluídas (ou não) nos cenários cartografados.

A Diretiva Inundações deve ser executada em coordenação com a Diretiva-Quadro Água, nomeadamente através da coordenação dos planos de gestão dos riscos de inundações e dos planos de gestão das bacias hidrográficas, e através da coordenação dos procedimentos de participação do público na preparação desses planos. Ambas as diretivas reforçam os direitos do público de aceder a estas informações e de ter uma palavra a dizer no processo de planeamento. Foi elaborado um documento de orientação separado intitulado «Gestão das bacias hidrográficas num clima em mudança» para apoiar esta coordenação.

A elaboração de um plano de gestão dos riscos de inundações baseia-se em três etapas principais, cada uma com uma duração de dois anos: i) avaliação preliminar dos riscos de inundações (PFRA); ii) cartografia dos riscos de inundações e dos riscos de inundações, iii) elaboração dos planos de gestão dos riscos de inundações (PGRI). O tempo de execução do plano depende em grande medida dos objetivos e metas estabelecidos e das medidas conexas identificadas.

Os planos de gestão dos riscos de inundações têm de ser revistos de seis em seis anos, em conformidade com a Diretiva Inundações. No que diz respeito à execução, a duração das medidas específicas incluídas nos planos depende da tipologia das medidas, que varia de meses a décadas.