Armazenamento temporário de águas de inundação em zonas agrícolas na bacia do rio Tisza Médio - Hungria

Perto do centro geográfico da Europa, o rio Tisza drena uma área de 157 218 km2 com uma população de cerca de 14,4 milhões de habitantes. No seu percurso entre os Cárpatos ucranianos e o Danúbio, na Sérvia, o Tisza atravessa principalmente a planície da Grande Panónia, na Hungria. A topografia da bacia do rio Tisza é caracterizada por cadeias altas e estreitas de montanhas que cercam planícies extensas e planas. Com um comprimento de 966 km e uma descarga média de 794 m3/s, o Tisza é o maior e segundo maior afluente do Danúbio. A maior parte da descarga é gerada diretamente a partir de chuvas, mas há uma contribuição da água do solo derretida e subsuperficial. As inundações graves podem ter origem nas montanhas quando as águas pluviais descem rapidamente pelas encostas e se acumulam nas zonas de planície. Este problema tornou-se cada vez mais grave ao longo do tempo, à medida que a desflorestação e a impermeabilização dos solos progrediam e os padrões de precipitação se alteravam devido às alterações climáticas.

O rio e seus afluentes foram regulamentados na segunda metade do século XIX. O principal objetivo deste regulamento era aumentar a extensão das terras agrícolas, em vez de zonas húmidas, pântanos e zonas em risco de inundações regulares (Borsos et al., 2018). O comprimento do rio foi reduzido em mais de 400 km à medida que as seções sinuosas foram cortadas, enquanto o tamanho da área da planície de inundação diminuiu em mais de 90% à medida que os diques foram levantados para proteger contra inundações. O alisamento dos rios, combinado com outros fatores (acumulação de sedimentos em alguns troços fluviais, desflorestação, alteração do uso do solo), provocou o aumento contínuo dos níveis máximos de cheias.  Tendo em conta algumas inundações históricas registadas, o nível máximo da água foi de 753 cm em 1876, 909 cm em 1970 e 1040 cm em 2000 (Szlávik, 2005).

Hoje, o comprimento dos diques de defesa contra inundações ao longo do Tisza e seus afluentes na Hungria é de 2850 km. A dimensão do território protegido contra inundações é de 16 000 km², de uma bacia hidrográfica total de 47 000 km² do Tisza, na Hungria . Como o nível de pico das inundações continuou a aumentar durante o último século e meio, o mesmo aconteceu com a altura dos diques. Prevê-se um novo aumento dos picos de cheias no século XXI, em consequência das alterações climáticas, e o actual nível de diques de cheias não será suficiente para proporcionar uma protecção adequada. Estima-se que a defesa contra inundações exclusivamente baseada no alargamento e reforço de taludes seja excessivamente dispendiosa. Em 1999, um projeto de investigação financiado pelo Banco Mundial estimou que o custo das restantes obras de modernização teria sido de 175 mil milhões de HUF, o equivalente a 700 milhões de EUR à taxa de câmbio de 1999 (Szlávik, 2005).

No período 1998-2001, ocorreram quatro inundações graves no rio Tisza, com picos de água superiores a todos os valores históricos. Um dos eventos (2001) incluiu a ruptura de um dique e a inundação de áreas que deveriam ser protegidas. Este evento deixou claro que nem a altura dos diques, nem a sua força eram adequados. Posteriormente, foi lançado um projeto de 4 anos para investigar a validade das projeções de risco de inundação utilizadas na época (estudos do VITUKI Environmental and Water Management Research Institute, 2006). O projeto aplicou novos métodos de processos de simulação de séries cronológicas e utilizou uma base de dados hidrológicos históricos revista. Considerou o impacto de várias alterações (cobertura florestal, reservatórios e diques de cheias) nas diferentes secções dos rios que atravessam a Hungria, incluindo também as alterações climáticas (Haase et al., 2006). A principal conclusão do projeto foi que, em comparação com as projeções anteriores, há um aumento da incerteza e níveis de água mais elevados esperados durante as inundações. Prevê-se que os níveis de água continuem a aumentar em consequência das alterações climáticas. A este respeito, observa-se uma mudança no padrão dos fenómenos pluviométricos na Europa Central. Mesmo sem uma alteração substancial da precipitação média, são esperados eventos de precipitação mais concentrados com volumes de descargas mais elevados (Ungvári, 2022).

O objetivo geral da estratégia de proteção contra inundações para a bacia hidrográfica média do Tisza consiste em adotar medidas com uma boa relação custo-eficácia. As medidas propostas destinavam-se a assegurar um nível adequado de protecção contra inundações, capaz de fazer face à evolução das condições da bacia hidrográfica e às consequências do aumento dos picos de caudal. A estratégia foi concebida para responder às alterações na variabilidade climática local e às características específicas do sistema hidrológico.

Como primeira reacção às inundações de 1998-2000, o Governo decidiu acelerar o processo em curso de reforço dos diques: o primeiro plano (Decreto governamental n.o 2005/2000) centrava-se no reforço de 740 km de diques ao longo de um período de dez anos. Na segunda fase, a estratégia governamental pretendia intensificar ainda mais o processo através do reforço de mais 550 km de diques, mas num período mais curto de 5 anos. As obras começaram, mas de repente o programa foi interrompido.

Em 2004, foi concebida uma nova lei com objectivos mais amplos: aumentar a segurança contra inundações através da reativação de antigos territórios de planícies aluviais e da gestão dos excedentes de água, do desenvolvimento das regiões mais desfavorecidas e da melhoria das condições de vida nessas regiões.

O novo plano para a segurança contra inundações incluía: o reforço dos pontos fracos existentes do sistema de diques, a restauração da capacidade de escoamento do canal de inundação (a secção transversal entre os diques) e a conclusão de reservatórios temporários de inundação (também conhecidos como «polders») para reduzir o pico das maiores ondas de inundação com uma capacidade total de 721 milhões de m3 a longo prazo. A intenção era dar espaço ao rio usando áreas agrícolas como reservatórios de armazenamento temporário para conter o pico de fluxo durante eventos extremos. De acordo com este plano, a superfície utilizada para fins agrícolas em condições normais pode eventualmente ser inundada (intencionalmente e em condições controladas) e utilizada para a retenção temporária de águas de inundação em caso de emergência. Este sistema destina-se a complementar os diques para fazer face a inundações com um período de retorno igual ou superior a 100 anos. Permite tamponar durante eventos de precipitação extrema e reduzir a propagação de ondas de inundação, com implicações benéficas consistentes para a mitigação do risco de inundação. Foi criado um mecanismo de compensação económica para os agricultores envolvidos na construção de reservatórios de retenção de água. A compensação é composta por duas rubricas: uma compensação inicial única por todos os inconvenientes e perdas de valor associados ao regime e uma compensação por danos em função do evento, a fim de compensar eventuais perdas económicas devido às inundações na superfície agrícola. O sistema de atenuação dos riscos de inundação, baseado no armazenamento temporário de águas de inundação em zonas agrícolas, revelou-se extremamente eficaz para efeitos de redução do risco de catástrofes. Revelou igualmente soluções de compromisso para a produção agrícola das zonas afetadas, que não podem ser totalmente recuperadas com o regime de compensação.

O primeiro pólder foi inaugurado em 2009, enquanto todos os outros cinco reservatórios temporários previstos foram concluídos nos anos seguintes (2010-2015) com apoio financeiro, tanto de fundos nacionais como da UE. Um destes pólderes foi usado com sucesso em um evento de inundação de 2010. Os resultados da modelização hidrológica (Ungvári e Kis, 2022) mostram que a utilização simultânea de mais do que um pólder em grandes inundações atenua ainda mais os riscos em comparação com a utilização de um único pólder. O mesmo estudo sugere que a adição de mais pólderes ao sistema atual pode ser eficaz na redução dos riscos com um intervalo de custos de investimento aceitável.

O objetivo inicial do plano era incluir uma participação ampla, multidisciplinar e multissetorial no processo de planeamento da estratégia. Este objetivo não foi plenamente alcançado na fase de execução (Sendzimir e Magnuszewski, 2008). O projeto de mitigação de inundações foi projetado com uma abordagem destinada a minimizar a quantidade de superfície agrícola a ser envolvida. Desta forma, os formuladores de políticas tentaram minimizar os potenciais conflitos com agricultores e proprietários de terras que poderiam representar um obstáculo para o desenvolvimento do projeto. O desenho e a implementação do plano e as regras de operação dos reservatórios foram feitos pelo governo central (nível nacional). O Governo identificou igualmente os locais mais adequados para a construção dos reservatórios de armazenamento de águas inundáveis. Solicitou-se aos agricultores e proprietários de terras, que não estavam devidamente envolvidos na conceção da estratégia, que aceitassem a decisão do governo (recebendo uma compensação económica pelas perdas potenciais) ou que fossem sujeitos à expropriação das suas terras para uso público. Neste segundo caso, de acordo com os proprietários entrevistados, o valor pago pelo governo foi considerado consistente com o valor de mercado.

Este caso foi analisado no contexto do projeto financiado pelo 7.o PQ da UE EPI-Water, Evaluating Economic Policy Instruments for Sustainable Water Management in Europe (Avaliação dos instrumentos de política económica para a gestão sustentável da água na Europa). No âmbito deste projeto, foi concebido um regime de compensação capaz de satisfazer melhor os pedidos do setor agrícola e as necessidades do governo.

Para o projeto EPI-Água, a participação das partes interessadas foi considerada crucial. Os proprietários fundiários e os agricultores que operam nas zonas inundáveis e os representantes da direção regional da água estiveram envolvidos no desenvolvimento de um regime de compensação que teria sido capaz de compensar de forma mais justa as perdas para o setor agrícola. A análise realizada no âmbito do projeto EPI-Água propôs aos agricultores e ao governo um instrumento de política económica baseado numa taxa fixa paga aos agricultores mais uma compensação em caso de inundações. De acordo com os resultados do projeto, este regime, que não foi efetivamente aplicado, teria vários benefícios:

• Melhoria da compensação financeira dos agricultores através de um regime que possa ser considerado mais transparente e justo, aumentando a aceitação pública da estratégia de gestão das inundações;
• Incentivo aos agricultores para que reduzam a quantidade de valor exposto a inundações. Tal poderia ser conseguido através de uma utilização diferente das zonas alagáveis, reduzindo o valor da cultura em risco dentro do reservatório. o que tornaria todo o regime mais barato a longo prazo;

As consultas das partes interessadas realizadas durante o projeto de investigação revelaram que as partes envolvidas tinham interesses diferentes: os representantes do Governo manifestaram-se a favor de alterações destinadas a melhorar o regime, ao passo que os agricultores tinham opiniões contraditórias motivadas pelas suas condições económicas específicas. No entanto, embora por razões diferentes, ambas as partes manifestaram ceticismo quanto à viabilidade e aplicabilidade dos acordos a longo prazo.

A estratégia adotada pelo Governo revelou-se extremamente eficaz em termos de atenuação do risco de inundações, sendo suficientemente modulável e flexível para fazer face à incerteza das futuras projeções em matéria de alterações climáticas. A retenção das águas das cheias nas albufeiras temporárias identificadas é crucial para a redução da frequência e magnitude das cheias nas zonas a jusante, com benefícios consideráveis para as cidades situadas ao longo do rio. Infelizmente, como acontece frequentemente nestes casos, nem todas as partes interessadas estão entusiasmadas com a solução adotada. Os agricultores alegam que não tiveram devidamente em conta os seus pontos de vista e perspetivas no processo que levou o governo a utilizar as suas terras para armazenamento temporário de águas de inundação. Os proprietários são chamados a utilizar os seus imóveis para prestar um serviço importante, mas não estiveram envolvidos na conceção da estratégia de gestão das inundações e das regras de exploração associadas. Este facto limitou a aceitação da medida por várias partes interessadas, prejudicando o êxito da iniciativa.

Com efeito, o regime atual revelou a existência de múltiplos problemas, tornando a utilização dos reservatórios dispendiosa para o governo e, ao mesmo tempo, deixando os agricultores e os proprietários de terras insatisfeitos. Os fatores limitativos incluíram as seguintes questões não resolvidas sobre o regime de compensação:

• A indemnização não é adequada em comparação com o montante real dos danos. Compensa as perdas de rendimento, mas não tem em conta a reabilitação dos solos e as consequências financeiras decorrentes da perturbação do ciclo de produção sazonal. Estes custos adicionais são particularmente significativos para as culturas de elevado valor.
• Tempo de processamento longo, até um ano em alguns casos, para que o processo de compensação seja concluído.
• Elevada imprevisibilidade dos custos do regime de compensação ao longo do tempo, com potenciais impactos elevados no orçamento financeiro nacional.

Espera-se que uma frequência crescente de inundações futuras, projetadas pelos modelos hidrológicos, aumente o montante dos danos ao setor agrícola. Isso pode exacerbar o debate já delicado entre os agricultores locais e o governo e aumentar a oposição à construção de novas áreas de retenção.

O uso de sistemas de pólder oferece muitos benefícios em termos de mitigação do risco de inundação. A solução é facilmente escalável e flexível (ativação de um único pólder ou combinação diferente de dois ou mais pólderes), capaz de enfrentar a ampla gama de incertezas que apresenta projeções futuras de eventos extremos de inundação.

A solução adotada resultou num custo global de cerca de 260 milhões de euros. A estratégia foi executada com a contribuição do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional e do Fundo de Coesão.

Foram realizadas várias análises para avaliar os custos e benefícios da estratégia de atenuação das inundações escolhida. Os resultados de uma análise custo-benefício ex post exaustiva (Koncsos 2006) mostraram que o cenário implementado, com 6 reservatórios e sem alteração do sistema de diques existente, reduz substancialmente o risco em comparação com o cenário de base (sem intervenção). Representa um compromisso entre a eficiência na redução dos riscos e os custos de investimento inicial relativamente baixos. A análise de cenários salientou igualmente que mais investimentos em infraestruturas de defesa contra inundações são economicamente justificados.

Uma análise custo-benefício atualizada realizada em 2022 (Ungvári e Kis, 2022) mostrou que a utilização da maioria dos reservatórios é economicamente justificada, mesmo para inundações com um período de retorno de 20-30 anos. Portanto, a maioria dos reservatórios seria vantajosa, mesmo que fossem usados com uma frequência maior do que o originalmente planejado (eventos de 100 anos). No entanto, coloca a questão da manutenção da atual utilização dos solos (com especial referência para a agricultura) ou da sua adaptação a longo prazo (para uma zona florestal) para ter em conta a utilização nova e mais frequente de pólderes como reservatórios de inundação.

As estratégias de protecção contra inundações concebidas foram planeadas de modo a serem integradas num processo mais vasto de desenvolvimento regional. Previu esforços paisagísticos e de reabilitação social em grande escala. Essas medidas devem ser combinadas com a restauração do ecossistema natural da região caracterizada por um sistema complexo de zonas húmidas.

A solução de estabelecer zonas temporárias de retenção de águas inundáveis está em conformidade com os requisitos da Diretiva-Quadro Água e da Diretiva Inundações da UE. A intervenção adota uma estratégia de mitigação de inundações que respeita os ecossistemas naturais e a hidrodinâmica natural. No entanto, uma vez que uma grande parte da bacia do rio Tisza é dedicada à agricultura, a aplicação da política agrícola comum e do seu sistema de subsídios que influenciam as decisões dos proprietários fundiários constitui um obstáculo adicional.

Os regimes de compensação para os agricultores são estabelecidos através de um ato jurídico. No entanto, a sua aplicação deixou uma incerteza considerável no que diz respeito ao processo de produção agrícola, aumentando os custos diretos, bem como os custos de oportunidade para os agricultores.

A estratégia de proteção contra inundações, com a realização de seis zonas de retenção de água, foi implementada durante o período 2009-2015. Em 2022, foi criada uma zona adicional de retenção de água ao longo do rio Tisza.

Prevê-se que as áreas de retenção de água durem mais de 100 anos.

Gábor Ungvári
Corvinus University of Budapest
Regional Centre for Energy Policy Research
Tel.: +36 1 4827073
E-mail: gabor.ungvari@uni-corvinus.hu

András Kis
Corvinus University of Budapest
Regional Centre for Energy Policy Research.
Tel.: +36 1 4827073
E-mail: andras.kis2@uni-corvinus.hu

Attila Lovas
Middle Tisza District Water Directorate
H-5000 Szolnok, Boldog Sándor I. krt. 4.
Tel.: +36 30 2797727
E-mail: lovas.attila@kotivizig.hu
Generic e-mail: tiszaoffice@kotivizig.hu

Ungvári, G., Kis, A., 2022. Redução do risco de inundações através da utilização eficaz de pólderes nos picos de inundação: Um estudo de caso do rio Tisza

Ungvári, G, 2022. Combinar a atenuação do risco de inundações e o sequestro de carbono para otimizar os regimes de gestão sustentável dos solos: Experiências da secção central do rio Tisza, na Hungria.

EPIWATER Deliverable 4.2 (Prestação EPIWATER 4.2). WP4 EX-ANTE Estudos de caso Inundações e registo de água na bacia do rio Tisza (Hungria)