Contribuições financeiras de aplicações de planeamento para a prevenção de incêndios em charnecas em Dorset, Reino Unido

As charnecas de Dorset são áreas de paisagem aberta dominadas por arbustos anões de baixo crescimento (principalmente a família Heather, Ericaceae),e também incluem áreas de pastagens ácidas, arbustos, árvores dispersas, turfeiras e águas abertas. A Heather é altamente inflamável e as alterações climáticas representam uma ameaça real em termos de aumento da incidência de incêndios nas charnecas de Dorset. Os cenários de alterações climáticas (UKCIP09) indicaram que, até 2080, as temperaturas médias estivais terão aumentado entre 1 °C e 5 °C e a precipitação terá diminuído entre 20 % e 50 %. Verões mais quentes e secos sugerem um aumento potencialmente significativo no número de incêndios ao ar livre. Para um aumento de 1°C nas temperaturas futuras, prevê-se um aumento de 17-28% no número de incêndios ao ar livre na Inglaterra e no País de Gales, e para um aumento de 2°C entre 34-56% mais incêndios estão previstos para ocorrer anualmente. Projeções mais recentes são fornecidas pelo Met Office do Reino Unido.

Os incêndios são facilmente desencadeados acidentalmente por fogueiras de acampamento mal extintas e outras causas; Incendiamento deliberado também é comum. Charnecas nas proximidades do desenvolvimento urbano tendem a pegar fogo com mais frequência do que nas localidades mais rurais. Cerca de 30% das charnecas de Dorset estão situadas dentro e em torno das áreas urbanas, com quase meio milhão de pessoas vivendo nas proximidades. Além disso, a sua utilização para fins recreativos expõe ainda mais uma grande proporção de charnecas a incêndios e outros impactos negativos, como o pisoteio ou a perturbação dos cães.

O Documento de Planeamento Complementar do Quadro de Planeamento de Dorset Heathlands 2020-2025 estabelece uma abordagem para a atenuação dos efeitos nocivos do desenvolvimento residencial nas charnecas de Dorset, incluindo o aumento do risco de incêndio. Prossegue os trabalhos do anterior DOCUP 2015-2020, iniciado em 2007. A abordagem visa assegurar que a integridade das charnecas não seja ainda mais diminuída por um aumento constante das pressões urbanas. As autoridades locais e a Natural England identificaram conjuntamente uma série de medidas; alguns deles também são relevantes em termos de maior resiliência a um maior risco de incêndio devido ao efeito combinado das alterações climáticas e do desenvolvimento urbano. As medidas de atenuação devem ser financiadas por contribuições dos donos da obra provenientes de novos empreendimentos situados a uma distância entre 400 m e 5 km da charneca protegida. Tal ajudará a conciliar as pressões de um maior desenvolvimento residencial com a conservação dos sítios designados para as charnecas.

O Conselho de Bournemouth, Christchurch e Poole (BCP) e o Conselho de Dorset dispõem de planos locais para atenuar os danos causados pelo novo desenvolvimento habitacional e turístico nas Dorset Heathlands, que são coerentes com a abordagem definida pelo DOCUP. Os Conselhos gerem o DOCUP 2015-2020 desde janeiro de 2007. O DOCUP 2020-2025 é uma atualização intercalar que prossegue a abordagem definida no período anterior. As autoridades locais do PCF e de Dorset adotaram o DOCUP 2020-2025 em 31 de março de 2020.

O novo DOCUP abrange o período de 2020 a 2025 e estabelece uma abordagem e princípios orientadores para atenuar os efeitos nocivos do desenvolvimento residencial nas charnecas de Dorset. A estratégia é uma abordagem a longo prazo que estabelece um programa de medidas evolutivo de cinco anos. Foi preparado em conjunto entre o BCP Council e o Dorset Council com o parecer da Natural England. A estratégia consiste em dois mecanismos políticos mutuamente dependentes e de apoio:

• Restrições ao desenvolvimento dentro de um tampão de 400 metros em torno da zona das charnecas; e
• Mitigação associada a alguns tipos de desenvolvimento dentro de uma zona entre 400 metros e 5 km da área das charnecas.

Os elementos de atenuação da estratégia estão organizados em duas partes:

• Parte 1: Acesso Estratégico, Gestão e Acompanhamento (SAMM); e
• Parte 2: Heathland Infrastructure Projects (HIPs) (Projetos de Infraestrutura de Heathland).

Os Conselhos tencionam rever a estratégia definida no DOCUP através da preparação de novos planos locais para os próximos 2-3 anos, a fim de assegurar que o crescimento possa ser mitigado de forma eficaz.

Parte 1: Gestão e Monitorização Estratégica do Acesso (SAMM)

O SAMM fornece uma estratégia para mitigar os potenciais impactos de novos empreendimentos habitacionais e determina o nível de contribuição financeira necessária de novos empreendimentos residenciais.

De acordo com o SPD, os desenvolvedores que recebem permissão de planejamento para edifícios residenciais dentro da zona entre 400m e 5km de sítios protegidos de charnecas pagam taxas de contribuição. Em geral, não é permitido qualquer empreendimento residencial adicional a menos de 400 metros retos dos sítios protegidos de charnecas, com exceção de esquemas construídos especificamente para idosos ou deficientes.

A obrigação devida é aplicada a todos os empreendimentos residenciais em que haja um aumento líquido de habitações. A contribuição financeira baseia-se numa taxa fixa, com ajustamento para ter em conta as diferentes taxas de ocupação das habitações e dos apartamentos. A fim de proporcionar segurança às pessoas que apresentam pedidos de desenvolvimento residencial e assegurar a transparência e a responsabilização, foi adotado um mecanismo para o cálculo da obrigação de planeamento, com base no aumento médio da população previsto para dois anos por tipo de habitação em 2014-2028. Os fatores tidos em conta para o cálculo da contribuição dos donos da obra têm em conta:

• A quantidade de desenvolvimento previsto. Para o Conselho do PCF, a trajetória indica uma oferta de 11.290 habitações no período de cinco anos (2020-2025). Deste total, 6.850 já foram aprovados, enquanto outras 4.440 casas ainda precisam avançar. Para o Conselho de Dorset, a trajetória indica um abastecimento de 3716 casas no período de cinco anos. Deste total, 2.216 já foram aprovados, enquanto outras 1.500 casas ainda precisam avançar dentro da área de 5 km de charneca.
• Custo das medidas de atenuação que fazem parte do mecanismo SAMM. Este custo durante o período de 2020-2025 ascende a 2 milhões de libras esterlinas, repartidos em 1,42 milhões de libras esterlinas para o Conselho do PCF e 0,58 milhões de libras esterlinas para o Conselho de Dorset.

A taxa é calculada dividindo o custo total da prestação de medidas SAMM pelo número de habitações planeadas dentro da área de charneca de 5 km para cada Conselho respetivo durante o período 2020-2025. A contribuição das SAMM no Conselho do PCF para as habitações (2,42 ocupantes) é de 394 libras esterlinas e para os apartamentos (1,65 ocupantes) de 269 libras esterlinas. No Conselho de Dorset os custos são £406 por casa e £277 por apartamento.

Estas taxas são aplicadas para financiar uma série de medidas destinadas a atenuar o impacto do desenvolvimento urbano nas charnecas, que podem contribuir para reduzir a sensibilidade das charnecas aos efeitos induzidos pelas alterações climáticas, nomeadamente ao aumento do risco de incêndio. As medidas de atenuação incluem: i) melhoria dos locais de recreio existentes e desenvolvimento de novas infraestruturas recreativas para desviar a pressão recreativa das charnecas mais valiosas e sensíveis; ii) terrenos adquiridos como espaços abertos alternativos; iii) fornecimento de mais guardas florestais e guardas; iv) aquisição de equipamento de monitorização; v) gestão dos solos para reduzir a carga de incêndios e o risco de incêndios; e vi) aquisição de equipamento de combate a incêndios e desenvolvimento de outros instrumentos de combate a incêndios. Relativamente a este último ponto, as medidas de 2019 incluíram:

• Atualização dos mapas que mostram as vias de acesso a incêndios para os locais de charneca; estes mapas são fornecidos para disparar aparelhos nos seus terminais de dados móveis.
• Uso do WhatsApp para circular informações sobre incidentes de incêndio à medida que ocorrem para gestores de terras que se apoiarão mutuamente conforme necessário.
• Lançamento da Firewise UK, uma plataforma em linha de sensibilização para a forma de reduzir o risco de incêndio em habitações próximas de zonas em risco de incêndios florestais.

Parte 2: Projectos de infra-estruturas de charnecas (HIPs)

Os PPAE são projetos de infraestruturas físicas que proporcionam instalações para afastar as pessoas dos sítios protegidos das charnecas. Os SANG (Espaços Verdes Naturais Alternativos Adequados) são o elemento mais significativo destes projetos, tendo um papel fundamental no fornecimento de um destino alternativo às Terras Altas de Dorset. Os PPAE são entregues a partir de contribuições cobradas através de pagamentos da taxa comunitária sobre as infra-estruturas (CIL).

Os tipos possíveis de projetos de infraestruturas de Heathland incluem: i) itinerários, portas de acesso, pontos de observação, lugares sentados e marcação de vias, ii) melhor acesso a sítios não designados, iii) melhores ligações entre os SANG e outras infraestruturas verdes, ou iv) criação de zonas favoráveis aos cães para proporcionar locais seguros alternativos para os proprietários de cães treinarem e exercitarem os seus cães.

As charnecas de Dorset urbanizadas têm uma longa história de proteção através de abordagens de parceria. O Dorset Heathland Forum foi criado pela primeira vez em 1989. Em seguida, a Urban Heaths Partnership foi estabelecida com o foco na conservação e manutenção de charnecas localizadas perto de assentamentos humanos, com especial foco na gestão do acesso. A parceria inclui: BCP Council, Dorset Council (líder da parceria), Dorset Wildlife Trust, Dorset & Wiltshire Fire & Rescue Service, Dorset Police, Natural England (então chamado English Nature), The Amphibian & Reptile Conservation Trust, Forestry England, Royal Society for the Protection of Birds and the National Trust.

Em 2000, a Parceria Urban Heaths candidatou-se com êxito a um financiamento de 1,2 milhões de libras esterlinas do fundo LIFE-Natureza da União Europeia. O Projeto LIFE de quatro anos Urban Heaths, lançado em julho de 2001, abordou as pressões urbanas sobre as charnecas fornecendo guardas adicionais, novos equipamentos de combate a incêndios para o Serviço de Incêndios e Salvamento de Dorset, um Oficial de Proteção de Heathland e Vida Selvagem na Polícia de Dorset e entregando um programa de educação dentro da comunidade local e suas escolas.

Em 2007, foi criado um Grupo Executivo conjunto de Dorset Heathland para supervisionar a implementação do Quadro de Planeamento do DOCUP. O Dorset Heaths Advisory Group é um órgão não executivo com membros de todas as autoridades locais participantes (Borough of Poole, Bournemouth Borough Council, Christchurch Borough Council, East Dorset District Council e Purbeck District Council), agências nacionais, grupos de vida selvagem (Inglaterra Natural, Home Builders Federation e a Royal Society for the Protection of Birds) e aqueles com interesse no Dorset Heaths. Este membro deste grupo adaptou-se em linha com o Local Government Review em Dorset durante 2019 e supervisiona a mitigação e monitorização e faz recomendações às autoridades locais que têm a responsabilidade de criar o quadro de planeamento para as Dorset Heaths.

Ambos os documentos do DOCUP foram igualmente objeto de consulta pública. A consulta sobre o último projeto de DOCUP (2020-2025) teve lugar entre janeiro e fevereiro de 2020. Os gabinetes de ambas as autoridades unitárias tiveram em conta as respostas recebidas durante a consulta antes de adotarem a versão final em março de 2020.

Os principais factores de sucesso podem ser identificados nos seguintes pontos:

• Foi utilizada uma parceria anteriormente existente como base para o desenvolvimento do quadro de planeamento do DOCUP. Além disso, a participação no projeto LIFE-Natureza Urban Heaths permitiu a recolha das provas necessárias e o desenvolvimento de experiência na aplicação de várias medidas de atenuação.
• A abordagem colaborativa é preferível à aplicação individual de medidas de atenuação pelas autoridades locais. A ênfase em toda a área em que a charneca está concentrada, a coerência da abordagem, a congregação das contribuições dos promotores e a priorização coletiva dos projetos de atenuação são as principais vantagens da abordagem colaborativa.
• O desenvolvimento de políticas estatutárias nos quadros de desenvolvimento local das autoridades de planeamento num futuro próximo constituirá um benefício adicional que ajudará a impulsionar a execução dos projetos de atenuação associados.
• O artigo 106.o (S106) da Lei de 1990 relativa ao ordenamento do território permite que uma autoridade local de ordenamento do território celebre um acordo juridicamente vinculativo ou uma obrigação de ordenamento com um proprietário fundiário em associação com a concessão de uma licença de ordenamento do território. A utilização da secção 106 de acordos baseados nos requisitos de proteção da biodiversidade para os promotores contribuirem é um mecanismo de financiamento inovador para aliviar a pressão urbana sobre as charnecas em toda a zona do sudeste de Dorset.
• As medidas aplicadas não são apenas físicas. O envolvimento com a comunidade local é enfatizado para aumentar a conscientização sobre o perigo de incêndio e outros impactos negativos nas charnecas.
• A abordagem aplicada é continuamente atualizada com base nas conclusões pertinentes da monitorização.

Como fator limitativo, o Governo do Reino Unido observou que existe um potencial limitado para proteger a charneca através do estabelecimento de zonas-tampão. Tal deve-se à proximidade das infraestruturas existentes a estas zonas e aos programas de demolição e recolocação potencialmente muito onerosos e extensos que teriam de ser realizados.

A própria medida exige apenas custos marginais para o trabalho administrativo. O orçamento para o exercício financeiro de 2019 - 2020 foi de £203.241.41, financiado por Parceiros da Autoridade Local de Planeamento a partir de contribuições do promotor recolhidas do desenvolvimento dentro de 5 Km de qualquer local de charneca. O custo das medidas destinadas a atenuar o impacto do desenvolvimento urbano nas charnecas do sudeste de Dorset foi estimado em 4,3 milhões de libras esterlinas (preços de novembro de 2015) e estas devem ser agravadas pelas taxas cobradas aos proprietários de habitações em resultado da medida.

Os benefícios são a garantia de que a integridade das charnecas não é ainda mais erodida ou diminuída por um aumento constante das pressões urbanas devido ao desenvolvimento adicional e à redução do risco de incêndios (de 176 em 2010 para 77 em 2019; 20 exercício financeiro), a preservação da biodiversidade e a contribuição para a redução da sensibilidade das charnecas às alterações climáticas.

As charnecas de planície de South East Dorset são abrangidas por uma série de designações internacionais, europeias e nacionais, nomeadamente:

• Zonas de proteção especial (ZPE) ao abrigo da Diretiva Aves da UE;
• Candidatos a zonas especiais de conservação da natureza (ZEC) ao abrigo da Diretiva Habitats da UE.
• Sítios Ramsar (designação internacional) em virtude do apoio a determinados habitats e espécies de aves das zonas húmidas.
• Dorset Heaths Zona Especial de Conservação (Purbeck e Wareham) e Studland Dunes.

As designações internacionais de conservação da natureza abrangem 96 % da charneca de Dorset e 97 % são abrangidas pela designação «Sítios de Interesse Científico Especial» (SIC) do Reino Unido. Na sequência destas designações, a regra 48 da conservação do Reino Unido exige que qualquer pedido de desenvolvimento ou plano estratégico suscetível de afetar significativamente um sítio europeu seja sujeito a uma avaliação adequada das implicações da proposta para os objetivos de conservação do sítio. A autoridade responsável pelo planeamento deve certificar-se de que o plano ou projeto não terá efeitos adversos na integridade do sítio, por si só ou em combinação com outros planos ou projetos, direta ou indiretamente, tendo em conta quaisquer condições ou restrições que contribuam para garantir a ausência de efeitos adversos, antes de conceder a autorização ou adotar um plano ou política.

As autoridades locais em South East Dorset adotaram seis planos locais que contêm uma política de redação semelhante que aborda a questão de Dorset Heathland. O DOCUP apoia estes planos locais. Os planos locais são acompanhados de avaliações da regulamentação dos habitats (HRA), que estabelecem as medidas que devem ser tomadas para permitir o desenvolvimento. Em conjunto, os ADH fornecem um registo coerente da abordagem de prevenção e atenuação e, com diferentes níveis de pormenor, do tipo e da natureza dos projetos necessários. Devido a uma revisão da administração local em 2019, na qual os órgãos de poder local foram realinhados e reduzidos em número para dois órgãos de poder unitários, durante 2020-2022 cada autoridade está a trabalhar no desenvolvimento de novos planos locais.

O atual DOCUP foi elaborado tendo em conta os testes estabelecidos nos Regulamentos de 2010 relativos à taxa sobre as infraestruturas comunitárias e alterações subsequentes, em especial o Regulamento 122, que estabelece os três testes segundo os quais a obrigação de planeamento deve ser necessária, diretamente relacionada e de forma justa e razoável relacionada, em escala e em espécie, com o desenvolvimento. Sempre que os regulamentos sejam alterados, as autoridades continuarão a prever mecanismos adequados que permitam aos requerentes contribuir de forma eficiente. Os Conselhos utilizam diferentes mecanismos para financiar a atenuação em função das circunstâncias locais.

O primeiro Documento de Planeamento Complementar do Quadro de Planeamento de Dorset Heathlands (DOCUP) foi introduzido em 2007 e foi atualizado várias vezes desde então.

O atual Documento de Planeamento Complementar do Quadro de Planeamento de Dorset Heathlands (DOCUP) é proposto até 2025.

Paul Attwell
Team Manager
Urban Heaths Partnership, Urban Wildlife Centre
Beacon Hill Lane, Corfe Mullen
Dorset, UK, BH21 3RX
E-mail: p.attwell@dorsetcc.gov.uk 
Generic-email: urbanheaths@dorsetcc.gov.uk 

Quadro de Planeamento de Dorset Heathlands 2020-2025