Planeamento resiliente da utilização dos solos

O ordenamento integrado do território é uma estratégia de base espacial para afetar terras a diferentes utilizações, equilibrando os valores económicos, sociais e ambientais a nível nacional ou subnacional. É o processo de apoiar os decisores e os utilizadores da terra na seleção da melhor combinação de usos da terra para, em última análise, satisfazer múltiplas necessidades das pessoas, salvaguardando simultaneamente os recursos naturais e os serviços ecossistémicos. O ordenamento do território é uma abordagem bem consolidada e um instrumento fundamental para atenuar os interesses concorrentes em matéria de terrenos entre grupos, comunidades e utilizadores distintos. É também utilizado para resolver conflitos entre os titulares de direitos tradicionais e as autoridades estatais ou empresas privadas. O planeamento integrado da utilização dos solos aborda geralmente questões como o crescimento demográfico, o aumento das utilizações concorrentes de recursos limitados por parte de diversos intervenientes, a degradação dos solos e o desenvolvimento urbano insustentável. As alterações climáticas representam um desafio adicional para o ordenamento do território, que se acumula com outros não relacionados com o clima. O planeamento integrado do uso do solo que reconheça plenamente as alterações climáticas pode ajudar a prevenir os impactos climáticos devido a inundações, secas, escassez de água, incêndios florestais e stress térmico, bem como a reduzir a exposição de ativos valiosos a riscos relacionados com esses perigos. O planeamento estratégico da utilização dos solos pode também ser útil para prevenir e reduzir os impactos de outras catástrofes naturais relacionadas com o clima e não relacionadas com o clima. Por exemplo, o ordenamento do território é útil no caso de avalanches de neve, como, por exemplo, na Suíça e na Áustria, onde o zoneamento é utilizado para restringir novos edifícios em zonas propensas a avalanches.

Por outras palavras, através do planeamento do uso do solo, os órgãos de poder local e regional podem aumentar a sua resiliência às grandes alterações climáticas e assegurar que as comunidades estão equipadas com mecanismos integrados para enfrentar e atenuar essas alterações. O ordenamento integrado do território, que reconhece plenamente e aborda os impactos das alterações climáticas, exige uma abordagem mais estratégica e a longo prazo em comparação com o ordenamento do território tradicional. A fim de incluir adequadamente as alterações climáticas no planeamento da utilização dos solos, o levantamento da vulnerabilidade das condições climáticas atuais e futuras deve ser incluído na base de conhecimentos do processo de planeamento. Uma vez identificadas as zonas mais vulneráveis, podem ser identificadas utilizações alternativas e opções de adaptação espacial para essas zonas, debatidas com as partes interessadas e acordadas com o apoio de peritos (por exemplo, dos setores da biodiversidade, da silvicultura e da agricultura). 

Os instrumentos de planeamento podem ser utilizados para reduzir os riscos climáticos de diferentes formas, incluindo: i) limitar o desenvolvimento em zonas propensas a riscos para prevenir riscos (medidas de restrição); ii) adaptação das áreas construídas para resistir a uma série de catástrofes naturais (medidas de adaptação); iii) restaurar os ecossistemas naturais que também desempenham um papel na proteção das comunidades contra os perigos (soluções baseadas na natureza).

As medidas para evitar ou imitar a exposição de elementos valiosos às alterações climáticas envolvem geralmente a delimitação de zonas, códigos de construção (tais como alturas mínimas dos pavimentos e medidas de impermeabilização), licenças de uso do solo e aquisição de terrenos para assumir o controlo da sua utilização, a fim de garantir a segurança das pessoas. As soluções baseadas na natureza (NbS) para o planeamento da utilização dos solos podem, por exemplo, envolver a restauração das dunas costeiras para amortecer os efeitos das tempestades costeiras, a ligação das zonas verdes para reduzir a fragmentação, o alargamento das zonas protegidas para preservar a resiliência da natureza às alterações climáticas e a conversão das zonas construídas em zonas verdes nas cidades.

Os planos integrados de uso do solo podem também influenciar a cobertura do solo de forma mais ampla, por exemplo, o planeamento da florestação e reflorestação, a conservação e restauração dos ecossistemas (por exemplo, zonas húmidas e rios) e as zonas rurais ou urbanas de retenção de água.

O planeamento do uso do solo pode, finalmente, envolver a deslocalização de pessoas, infraestruturas, casas e empresas de locais vulneráveis para evitar riscos. O retiro gerido pode ser aplicado em contextos pré e pós-catástrofe para reduzir a exposição a riscos naturais quando não é possível implementar medidas estruturais ou quando os seus custos são demasiado elevados.

O ordenamento integrado do território deve dar orientações estratégicas que deem prioridade, sempre que possível, à adoção de soluções ecológicas, sem arrependimentos e baseadas na natureza. Neste caso, é possível obter um grande número de benefícios conexos para o ambiente e a sociedade, incluindo, por exemplo, oportunidades recreativas, habitabilidade e bem-estar, especialmente nos sistemas urbanos, reforço da biodiversidade e prestação de serviços ecossistémicos. O ordenamento do território deve também educar as partes interessadas e os decisores sobre os riscos e as oportunidades das alterações climáticas, promovendo o diálogo e o consenso sobre as medidas de adaptação.

O ordenamento do território envolve diferentes autoridades administrativas que atuam a nível local, subnacional ou nacional; todos eles com competências e responsabilidades diferentes. O nível nacional aborda geralmente questões de uma «macroperspetiva», tendo em conta o desenvolvimento de todo o país; os níveis infranacionais promovem as «mesoperspetivas», com destaque para as questões regionais; e os níveis municipais têm «microperspetivas», centrando-se principalmente no desenvolvimento das comunidades no seu município (GIZ, 2011). Quando se trata de planeamento de adaptação estes níveis têm de ser alinhados, mover-se em uma direção comum. Isto pode ser desafiador devido a possíveis visões e interesses conflitantes.  

Além disso, o êxito do planeamento exige contribuições de um vasto leque de intervenientes e setores, como a agricultura, a silvicultura, a habitação, os transportes, a energia, o ambiente e, muito frequentemente, os indivíduos. As abordagens convencionais de planeamento (descendente) tiveram muitas vezes muito pouco êxito devido à falta de diálogo e coordenação. A participação foi identificada como um fator essencial para o êxito do planeamento da utilização dos solos. Abrange a comunicação e a cooperação entre todos os intervenientes. A participação das partes interessadas deve assegurar que todos os participantes possam formular os seus interesses e objetivos num diálogo, durante as fases de conceção, planeamento e execução do processo de ordenamento do território. Esta forma de planeamento enfatiza a aprendizagem conjunta por e com a população local ou regional / partes interessadas. A plena participação das partes interessadas é essencial para definir uma visão futura, estabelecer prioridades para a adaptação às alterações climáticas e a redução do risco de catástrofes, evitar/minimizar conflitos entre setores e permitir sinergias.

Este aspeto é particularmente relevante se o planeamento da utilização dos solos implicar a deslocalização de pessoas e infraestruturas, uma vez que tal está estreitamente ligado aos direitos de propriedade privada e exige uma coordenação rigorosa com os proprietários de terras.

As políticas e os subsídios da UE influenciam fortemente as alterações do uso do solo à escala regional. É necessário um forte apoio político na fase de planeamento e é um motor fundamental para a execução das medidas previstas. A participação adequada das partes interessadas é essencial para assegurar um processo de planeamento transparente e partilhado que conduza a medidas espaciais acordadas em comum. No entanto, os interesses pessoais dos proprietários de terras podem atuar como um fator limitativo se não chegarem a acordo sobre as alterações do uso do solo propostas. Além disso, a harmonização do plano de utilização dos solos com os instrumentos de planeamento e as políticas setoriais preexistentes pode constituir um desafio. Devem evitar-se visões e objetivos contraditórios entre os diferentes instrumentos, a fim de assegurar uma execução harmoniosa do plano.

As medidas de alojamento e recolocação podem ter implicações para os aspetos da justiça (AEA, 2025). É particularmente relevante se a responsabilidade pela proteção e recuperação dos riscos for transferida do público para os indivíduos e outros intervenientes privados. Tal pode criar encargos desproporcionados para os grupos com rendimentos mais baixos ou para as pessoas com necessidades especiais.

A integração da SBN no planeamento do uso do solo tem potencial para proporcionar benefícios específicos aos grupos vulneráveis, quando a justiça é fundamental para as decisões sobre a sua localização. No entanto, também pode levantar considerações críticas se, por exemplo, a NbS beneficiar desproporcionalmente as comunidades abastadas ou se a vegetação resultar em gentrificação. A distribuição dos custos e benefícios entre os intervenientes públicos e privados e a sociedade no seu conjunto foi considerada um fator fundamental para a expansão das SBN (documento técnico 3/23 da CTE-AC), o que é particularmente relevante também no planeamento da utilização dos solos. A falta de dados sólidos, as incertezas nas projeções climáticas, a colaboração eficaz e a partilha de informações entre os diferentes intervenientes envolvidos representam fatores limitativos comuns ao planeamento.

Um plano de utilização do solo não é um objetivo em si mesmo, mas um instrumento para alcançar uma utilização útil e sustentável do solo. Por conseguinte, não deve ser iniciado qualquer planeamento da utilização dos solos sem uma análise e um debate aprofundados sobre os meios financeiros e as fontes disponíveis para a sua execução. Sem esta segurança, mesmo um plano bem estabelecido irá em breve deparar-se com estrangulamentos financeiros e não será possível aplicar as medidas previstas no plano. Por conseguinte, a questão fundamental é estabelecer uma ligação entre o planeamento e a orçamentação – ou, melhor ainda, entre a orçamentação e o planeamento.

Outro aspeto do êxito do ordenamento do território depende das capacidades de todos os intervenientes, em especial da agência principal responsável e das instituições e grupos que assumem as responsabilidades pela execução do plano. O estabelecimento dessas capacidades é muitas vezes mais complicado do que o previsto. Existem frequentemente estruturas descentralizadas de ordenamento do território em toda a Europa e as responsabilidades estão repartidas por diferentes hierarquias. A capacidade dessas estruturas pode diferir consideravelmente entre as diferentes instituições, países e regiões. A falta de coordenação institucional, a falta de pessoal qualificado, as frequentes mudanças de pessoal, os desequilíbrios entre as funções aceites e as capacidades disponíveis e a orientação para a execução e não para o planeamento são frequentemente fatores limitativos do planeamento da utilização dos solos.  

As medidas de ordenamento do território reduzem os custos dos danos, excluindo algumas atividades das zonas de risco ou proporcionando condições em que um desenvolvimento específico pode ser autorizado nessas zonas. O Zuidplaspolder (um dos pólderes mais profundos dos Países Baixos) foi utilizado para um projeto de desenvolvimento urbano em grande escala: a resistência da zona às alterações climáticas através do ordenamento do território resultou numa relação custo-benefício mais vantajosa do que medidas de adaptação únicas (por exemplo, habitações à prova de inundações e infraestruturas ajustadas) ( Bruin, 2013). Outros estudos (por exemplo, Tröltsch, et al., 2012) indicam que é difícil realizar uma avaliação custo-benefício, também devido à elevada incerteza das projeções climáticas. Outro aspeto a ter em conta é que a relação benefício-custo de uma medida de adaptação com base espacial pode depender de diferentes perspetivas, por exemplo, conduzindo a benefícios para uma determinada comunidade, mas possivelmente reduzindo o valor de determinadas propriedades individuais. Na Áustria, por exemplo, as zonas vermelhas (zonas de alto risco), definidas em «planos de zonas de perigo» estabelecidos a nível municipal para contrariar os efeitos dos deslizamentos de terras e das inundações, foram reformuladas em alguns casos, a fim de fazer face aos novos riscos decorrentes das alterações climáticas (por exemplo, Neustift im Stubaital). Isto torna a construção de casas nestas áreas mais difícil ou mesmo impossível, resultando numa perda de valor da propriedade.

O custo da alteração do uso do solo pode envolver o custo da compensação no caso de o terreno ser expropriado, incentivos para a adoção de medidas voluntárias ou subsídios concedidos com base em regulamentos obrigatórios.

Inversamente, podem também ser aplicados instrumentos de captura de valor (OCDE, 2017). Por exemplo, podem ser impostos quando a zonagem das terras é alterada de «agrícola» para «desenvolvível». São instrumentos potencialmente importantes para angariar fundos públicos e melhorar a equidade das decisões públicas de planeamento e investimento.

O ordenamento do território é limitado por regras impostas ao abrigo de uma vasta gama de políticas e diretivas da UE, incluindo a política agrícola comum, as Diretivas Aves e Habitats, a Diretiva-Quadro Água (DQA) e a Diretiva Inundações. Nas zonas marinhas e costeiras, o ordenamento do território é regido pela Diretiva Ordenamento do Espaço Marítimo. O planeamento da utilização dos solos é igualmente abordado na Estratégia de Resiliência Hídrica da UE, que prevê a criação de infraestruturas verdes para melhorar a retenção de água. O ordenamento do território pode contribuir para o êxito da aplicação da DQA, por exemplo, incentivando a gestão sustentável e a proteção dos recursos de água doce. Outro exemplo é a consecução dos objetivos da rede Natura 2000 em combinação com os objetivos de desenvolvimento através do ordenamento do território. Tal tem um grande potencial para reduzir eficazmente a perda de biodiversidade e assegurar a conformidade dos diferentes desenvolvimentos setoriais com a legislação relativa à natureza.

O tempo necessário para preparar um plano de utilização dos solos é considerável, dependendo da regulamentação nacional, da tipologia do plano específico considerado e da sua escala patial. O tempo depende também do processo participativo que está a ser estabelecido e dos possíveis conflitos que surjam entre as diferentes autoridades e partes interessadas envolvidas. A implementação do plano também é variável e normalmente requer de 5 a 10 anos, com revisões e atualizações periódicas sucessivas. 

A adaptação através de um ordenamento do território que integre plenamente as alterações climáticas exige uma visão a longo prazo e objetivos a longo prazo. Deve ponderar-se a revisão periódica dos planos de ordenamento do território (de cinco em cinco ou de dez em dez anos), seguindo uma abordagem flexível e adaptativa do ordenamento do território, a fim de permitir aincorporação do progresso dos conhecimentos e a revisão das ações com base no acompanhamento das medidas progressivamente aplicadas. O período de vigência de um plano de uso do solo está, em grande medida, relacionado com o período de vigência das medidas previstas, que vai de duas ou três décadas a mais de 100 anos, por exemplo, para intervenções complexas destinadas à proteção costeira ou alterações profundas na afetação do uso do solo.