Parteneriate public-privat (PPP) pentru adaptarea și întreținerea infrastructurii și a serviciilor

Schimbările climatice reprezintă provocări din ce în ce mai mari pentru infrastructură. Aceasta va afecta toate tipurile de infrastructură, inclusiv energia, transporturile și apa. Printre exemple se numără digurile, care ar putea să nu reziste la creșterea nivelului apei; porturi care ar putea fi inundate, drumuri și căi ferate care ar putea să nu mai fie accesibile, servicii de transport care ar putea fi reprogramate. Acest lucru se întâmplă atât din cauza evenimentelor cu debut lent, cât și a evenimentelor extreme bruște și ar putea duce la costuri mai mari. Potrivit analizei OCDE, a Băncii Mondiale și a ONU privind mediul (Infrastructură pentru un viitor rezilient la schimbările climatice, 2024), până în 2030 va fi necesară o investiție anuală în infrastructură de 6,9 mii de miliarde USD (aproximativ 6,6 mii de miliarde EUR) pentru a se asigura că investițiile în infrastructură sunt compatibile cu obiectivele de dezvoltare durabilă și cu Acordul de la Paris.

Întrucât finanțarea publică pentru adaptarea la schimbările climatice este limitată, investițiile și expertiza private, inclusiv finanțarea prin modele de parteneriate public-privat (PPP), sunt esențiale pentru adaptarea infrastructurii la schimbările climatice. De asemenea, guvernele pot contracta întreprinderi private pentru a furniza anumite servicii publice în vederea menținerii unei infrastructuri reziliente la schimbările climatice pe termen lung. În plus, investitorii privați pot sprijini soluții bazate pe natură a căror finanțare reprezintă un obstacol în calea punerii lor în aplicare pe scară largă.

Organizația pentru Cooperare și Dezvoltare Economică (OCDE) definește PPP-urile ca fiind „acorduri contractuale pe termen lung între guvern și un partener privat prin care acesta din urmă furnizează și finanțează servicii publice utilizând un activ de capital, partajând riscurile asociate”.

Principala diferență dintre PPP-uri și modelele tradiționale de finanțare este partajarea riscurilor între partenerul public și cel privat. În principiu, riscurile unui proiect PPP ar trebui alocate părții care este cea mai în măsură să le gestioneze, cu scopul de a obține un echilibru optim între transferul riscurilor și compensarea părții purtătoare de riscuri. Partenerul privat este adesea responsabil pentru riscurile asociate proiectării, construcției, finanțării, exploatării și întreținerii infrastructurii, în timp ce partenerul public își asumă, de obicei, riscuri de reglementare și politice. De obicei, PPP implică, de asemenea, obținerea de venituri de la contribuabili și/sau utilizatori pentru profit pe parcursul contractului PPP.

PPP-urile reprezintă un punct de intrare esențial pentru mobilizarea finanțării din partea sectorului privat în vederea acoperirii unui deficit de finanțare în ceea ce privește acțiunile de adaptare. Acestea trebuie să fie reziliente la schimbările climatice și să depună eforturi pentru a consolida reziliența comunităților pe care le deservesc. Implicarea sectorului privat poate conduce, dincolo de capacitatea de investiții și de finanțare, la o gândire inovatoare și la noi cunoștințe de specialitate.

Parteneriatele public-privat pentru adaptarea la schimbările climatice pot fi totuși o provocare, din cauza condițiilor viitoare extrem de incerte. Acest lucru poate împiedica crearea SPC, deoarece acestea necesită un anumit grad de previzibilitate pentru a atrage investiții și finanțare. SPC între întreprinderi și administrațiile locale pot fi dezvăluite ca parte a responsabilității sociale a întreprinderilor (RSI) a întreprinderilor, pentru a întreprinde acțiuni comune în vederea adaptării orașelor la schimbările climatice. Exemple de succes au fost prezentate de proiectul LIFE CITYAdaP3, care a vizat implicarea sectorului privat din UE în finanțarea adaptării urbane. Centrul de resurse al Parteneriatului public-privat al Băncii Mondiale oferă un inventar al resurselor pentru conceperea și punerea în aplicare a unor PPP reziliente la schimbările climatice.

În prezent, măsura în care părțile interesate sunt implicate în parteneriatele public-privat contractuale este un aspect insuficient studiat (Nederhand și Klijn, 2019) al finalizării cu succes a acestor proiecte. În general, este necesar să se facă distincția între rolul părților interesate în cadrul proiectului în sine (de exemplu, dezvoltarea infrastructurii) și rolul acestora în crearea PPP. Printre părțile interesate se numără cele care sunt membri oficiali ai PPP și care controlează în mod direct resursele și cele care, deși sunt „externe” proiectului, sunt direct afectate de acesta și au un interes în succesul său (Selim & Amr Soliman ElGohary, 2020).

Unele constatări ale studiului indică faptul că un PPP face ca mediul părților interesate să fie mai complex de gestionat, datorită implicării mai multor relații într-o structură de achiziții publice PPP. Acest lucru poate crea posibile conflicte de interese sau așteptări diferite ale părților interesate implicate în proiecte PPP. Gestionarea defectuoasă a relațiilor cu părțile interesate a condus la unul dintre principalele motive pentru eșecul proiectelor PPP într-un context global (Jayasuriya et al., 2020). Deși a fost reclamată lipsa unor studii privind gestionarea părților interesate în cadrul PPP-urilor, sunt deja cunoscute aspecte esențiale pentru prevenirea conflictelor în cadrul proiectelor PPP. Printre exemple se numără desfășurarea unor consultări ample, convenirea și stabilirea clară a obiectivelor convenite și definirea rolurilor și responsabilităților actorilor publici și privați. Elementele-cheie ale gestionării cu succes a părților interesate sunt rezumate în Instrumentul de gestionare a contractelor PPP al Platformei globale pentru infrastructură și al Băncii Mondiale (capitolul 3). Instrumentul include orientări pentru gestionarea relațiilor cu societatea privată a PPP, cu alte părți interesate din sectorul privat, cu utilizatorii finali, cu întreprinderile și cu comunitatea, precum și cu agențiile guvernamentale.

PPP-urile oferă o cale potențială de furnizare a infrastructurii și serviciilor publice în vederea adaptării eficiente la schimbările climatice. Succesul lor depinde de mai mulți factori cheie.

• Definirea clară a domeniului de aplicare, a obiectivelor și a rezultatelor proiectului oferă o bază solidă.
• Punerea în aplicare cu succes a proiectelor PPP necesită o capacitate administrativă considerabilă. Acest lucru poate fi asigurat numai prin intermediul unor cadre instituționale și juridice adecvate și al unei experiențe de lungă durată în punerea în aplicare a proiectelor PPP. În plus, cadrele de guvernanță eficace, cu roluri, responsabilități și procese decizionale clare, sunt vitale pentru succesul parteneriatelor public-privat.
• Alocarea eficace a riscurilor, în cazul în care riscurile sunt împărțite în mod echitabil între sectorul public și cel privat, este esențială pentru viabilitatea proiectului. Acest lucru ar putea fi, de asemenea, un factor provocator, deoarece riscul s-ar putea schimba în timp din cauza schimbărilor climatice.
• Promovarea unor relații strânse de colaborare între parteneri este esențială pentru punerea în aplicare cu succes a proiectului, precum și pentru a vorbi într-o singură voce cu părțile interesate afectate.
• Structurile financiare solide, inclusiv strategiile adecvate de gestionare a riscurilor, sunt esențiale pentru atragerea investițiilor private.
• Utilizarea procedurilor MRE poate permite urmărirea eficacității măsurilor și ajustarea proiectelor în curs, precum și generarea de lecții învățate pentru proiectele viitoare. Gestionarea performanței unui partener privat în cadrul unui proiect PPP este deosebit de importantă: ar trebui să se asigure alocarea de resurse adecvate și identificarea clară a indicatorilor-cheie de performanță. Orientări detaliate privind monitorizarea performanței sunt furnizate în Instrumentul de gestionare a contractelor PPP al Platformei globale pentru infrastructură și al Băncii Mondiale (capitolul 3).

Provocările legate de parteneriatele public-privat sunt instabilitatea politică, încetinirea creșterii economice și procesele complexe de reglementare care pot avea un impact semnificativ asupra punerii în aplicare a proiectelor (de exemplu, calendare, costuri). Înțelegerea insuficientă a normelor și caracteristicilor sectorului public de către investitorii privați și viceversa poate împiedica dezvoltarea și punerea în aplicare a proiectelor. În plus, percepția negativă a părților interesate/publice și rezistența la privatizare pot crea obstacole.

Proiectele tradiționale pot fi împărțite în loturi pentru a atrage mai mulți ofertanți. Proiectele PPP necesită o dimensiune minimă pentru a justifica costul achizițiilor publice și pentru a facilita economiile de scară necesare pentru o eficiență sporită a exploatării și întreținerii. Cu toate acestea, amploarea foarte mare a proiectelor potențiale poate reduce uneori nivelul concurenței, deoarece puține întreprinderi dispun, în general, de mijloacele financiare necesare pentru a depune oferte. Cu contracte cu valoare foarte mare, doar un număr mic de operatori, poate chiar unul singur, sunt în măsură să ofere toate produsele sau serviciile solicitate. Acest lucru ar putea plasa autoritatea contractantă într-o poziție de dependență (Curtea de Conturi Europeană, 2018).

Pentru a depăși aceste provocări, sunt imperative planificarea atentă, gestionarea eficientă a riscurilor și implicarea puternică a părților interesate. Prin abordarea acestor factori, guvernele și partenerii privați pot crește probabilitatea unor proiecte de adaptare PPP de succes care să asigure un bun raport costuri-beneficii și servicii publice îmbunătățite.

PPP-urile pot oferi o abordare duală pentru orice proiect de adaptare. Pe de o parte, acestea accelerează realizarea proiectelor prin mobilizarea eficienței și a capitalului din sectorul privat. Pe de altă parte, PPP-urile pot introduce soluții inovatoare și pot îmbunătăți calitatea serviciilor. PPP-urile permit finanțarea unor proiecte care altfel nu ar fi fezabile, din cauza limitărilor bugetelor publice.

Cu toate acestea, aceste avantaje vin cu un cost. Cheltuielile de proiect sau costurile de întreținere depășesc adesea modelele tradiționale din sectorul public din cauza marjelor de profit ale sectorului privat. Complexitatea negocierii contractelor și a angajamentelor financiare pe termen lung pentru guverne reprezintă dezavantaje semnificative. În plus, transferul anumitor riscuri către sectorul privat ar putea duce la provocări și conflicte neprevăzute între partenerii publici și privați.

UE reglementează PPP-urile prin utilizarea directivelor, care pun în aplicare și extind principiile și libertățile stabilite prin tratatele UE. Aceste directive au scopul de a face procedurile de atribuire a contractelor de achiziții publice transparente și deschise tuturor furnizorilor din întreaga UE. Prin urmare, acești furnizori își pot oferi serviciile și produsele autorităților publice din întreaga piață unică a UE.

În martie 2014, UE a adoptat două directive ale UE relevante pentru PPP-uri în domeniul achizițiilor publice: în special, achizițiile publice și concesiunile. Directiva privind achizițiile publice (2014/24/UE) și Directiva privind concesiunile (2014/23/UE), care reflectă dorința UE de a reglementa mai îndeaproape concesiunile (Banca Europeană de Investiții, 2016). Ambele directive trebuie transpuse în legislația națională. Punerea efectivă în aplicare a PPP-urilor este, de asemenea, limitată de cadrele juridice naționale sau subnaționale. Acestea pot stabili norme specifice pentru contracte, limitări ale domeniului de aplicare și diferite tipologii de relații între sectorul public și cel privat.

Intervalul de timp pentru înființarea unui PPP poate varia semnificativ, în funcție de mai mulți factori:

• Complexitatea proiectului: Proiectele mai mari și mai complexe necesită în mod firesc mai mult timp pentru a fi negociate și puse în aplicare.
• Mediul de reglementare: Un cadru de reglementare clar și eficient poate accelera procesul.
• Proceduri de achiziții publice: complexitatea proceselor de achiziții publice poate avea un impact asupra calendarelor.
• Competențe de negociere: negocierea eficientă între partenerii publici și privați poate accelera procesul.
• Condiții economice: factorii economici pot influența disponibilitatea finanțării private și fezabilitatea proiectului.

În general, înființarea unui PPP poate dura între doi și cinci ani sau chiar mai mult.

SPC sunt, de obicei, acorduri pe termen lung. În funcție de tipul de proiect care este reglementat de PPP, durata de viață variază între 20 și 30 de ani, dar poate fi mai lungă sau mai scurtă, în funcție de proiectul specific. PPP-urile nu acoperă doar faza de construcție a unei infrastructuri. Acesta acoperă, de asemenea, funcționarea și întreținerea sa, din care se obțin beneficii economice prin taxe de utilizare sau plăți guvernamentale.