Parteneriat public-privat pentru un nou district rezistent la inundații în Bilbao, Spania

Bilbao este situat în valea Nerbioi prin care curge râul Nerbioi, influențat de mareele oceanice.

În prezent, inundațiile fluviale reprezintă deja cea mai frecventă amenințare în vale, cauzată în principal de creșterea scurgerilor de apă ca urmare a schimbărilor de acoperire a terenurilor legate de gestionarea inadecvată a pădurilor, de creșterea intensivă a bovinelor și de practicile recreative, precum și de expansiunea urbană a orașului Bilbao. Costurile suportate de zona metropolitană din Bilbao asociate inundațiilor provocate de râuri au fost estimate la 5,5 milioane EUR pentru un eveniment cu precipitații o dată la 10 ani (T=10), la 241 de milioane EUR pentru un eveniment cu precipitații o dată la 100 de ani (T=100) și la 444 de milioane EUR pentru un eveniment cu precipitații o dată la 500 de ani (T=500) (interval mai mic de estimări).

Bilbao este un oraș cu o economie înfloritoare și un sector de servicii în expansiune. Orașul se confruntă cu o cerere ridicată de noi unități locative și infrastructuri conexe. Situat într-o vale, Bilbao are puțin spațiu pentru a se extinde și trebuie găsite soluții în mediul construit actual. Zorrotzaurre este o peninsulă industrială abandonată anterior, situată în Bilbao Ría, estuarul comun sau râurile Nerbioi e Ibaizábal, pe ale căror maluri se află orașul Bilbao. Prin urmare, reprezintă o oportunitate interesantă pentru reamenajarea urbană, cu condiția ca aceasta să fie protejată de riscurile climatice prezente și viitoare.

Pe baza previziunilor climatice regionale anterioare, o evaluare economică a impactului schimbărilor climatice asupra orașului a constatat că costurile estimate ale daunelor suportate de riscul sporit de inundații din zona metropolitană Bilbao pot crește semnificativ în comparație cu estimările actuale enumerate mai sus.

Evaluarea vulnerabilității climatice inclusă în Planul de adaptare pentru Bilbao (2019) subliniază că riscul de inundații pentru oraș rezultă din efectul comun al trei pericole induse de schimbările climatice: creșterea nivelului mării, inundații ale râurilor și inundații pluviale:

• Creșterea nivelului mării poate duce la creșterea nivelului apei în Golful Biscaya și, prin urmare, de-a lungul țărmului orașului Bilbao Ría care curge prin oraș, cu creșteri preconizate cuprinse între 0,45 m (sub RCP4.5) și 0,65 m (sub RCP 8.5) până la sfârșitul secolului.
• Inundațiile râurilor din Ría pot transforma evenimentele T100 actuale (nivelul de întoarcere de 100 de ani) în evenimente T10 până la sfârșitul secolului.
• Acest lucru este agravat și de o creștere preconizată de 21 % a precipitațiilor până la jumătatea secolului și de 15 % până la sfârșitul secolului, într-un scenariu RCP8.5.

Datorită poziției și conformației sale, Zorrotzaure este foarte expus la aceste pericole pentru copaci. Cu toate acestea, în octombrie 2018, deschiderea canalului Deusto și transformarea peninsulei într-o insulă au redus semnificativ riscurile de inundații pentru această parte a orașului și pentru alte zone de coastă ale orașului de-a lungul Ría.

Obiectivul proiectului de reamenajare este de a transforma Zorrotzaurre dintr-un sit industrial în mare parte abandonat și contaminat într-o zonă rezidențială și într-un spațiu plin de viață pentru locuitorii și vizitatorii orașului Bilbao. Planul său de dezvoltare prevede construirea a 5 473 de locuințe noi și a 202 129 de metri pătrați de construcții pentru activitatea economică (25% din suprafața totală).

Acest lucru necesită, printre altele, o protecție adecvată împotriva riscului crescut de inundații cauzate de schimbările climatice. Obiectivele în ceea ce privește inundațiile au fost definite după cum urmează:

• casele existente din Zorrotzaurre ar trebui să fie bine protejate împotriva precipitațiilor T100 (adică a inundațiilor de o magnitudine care, din punct de vedere istoric, se înregistrează la fiecare 100 de ani).
• Clădirile/locuințele noi ar trebui să reziste evenimentelor T500 (chiar mai puțin frecvente, evenimente mai catastrofale, care se repetă la fiecare 500 de ani).
• Aceste obiective sunt în concordanță cu Planul general de urbanism din Bilbao, cu Planul general pentru Zorrotzaurre și cu Planul de adaptare din Bilbao (a se vedea secțiunea Aspecte juridice de mai jos pentru mai multe detalii).

Pentru a crea o dezvoltare urbană echilibrată a zonei Zorrotzaurre, 50 % din noile unități locative sunt alocate locuințelor sociale și vândute separat în cadrul unui sistem de piață protejat. Planul prevede un nou cartier bine conectat la restul orașului, dotat cu locuințe la prețuri accesibile și zone pentru activități economice ecologice. Două treimi din zona Zorrotzaurre sunt rezervate pentru utilizări publice, inclusiv zone verzi deschise de care să se bucure atât comunitatea locală, cât și vizitatorii, precum și facilități publice pentru utilizări educaționale, de sănătate, sportive și culturale. Această combinație de activități rezidențiale (locuințe), publice și economice urmărește să reducă nevoile de mobilitate ale locuitorilor insulei și să stimuleze spațiul pentru inovare artistică și creativă. Prin urmare, Zorrotzaurre își propune să devină o „insulă creativă”. Pentru a proteja noul cartier rezidențial Zorrotzaurre de inundații, se iau mai multe măsuri:

• Deschiderea canalului Deusto între continent și peninsula Zorrotzaurre (octombrie 2018). Deschiderea canalului reduce potențialul de inundații prin creșterea capacității de apă și, prin urmare, scăderea înălțimii suprafeței apei. Studiile arată că deschiderea canalului reduce considerabil riscul de inundații în Zorrotzaurre, precum și în alte zone urbane (de exemplu, Botika Vieja, Euskalduna, Abandoibarra și Campo Volantín), inclusiv în centrul istoric din amonte al orașului Bilbao. Cu această măsură de adaptare în vigoare, se poate obține o scădere a nivelului de inundații între 1 și 0,5 metri. În mod similar, Centrul de cercetare privind schimbările climatice, BC3, a efectuat un studiu care a concluzionat că deschiderea canalului ar genera o reducere considerabilă a daunelor economice preconizate ca urmare a inundațiilor din Bilbao (Martinez-Juarez, 2020). Deschiderea canalului transformă peninsula într-o insulă, conectată la continent prin intermediul unor poduri noi.
• Ridicarea nivelului solului. În prima fază a proiectului, suprafața din estul și vestul peninsulei/insulei Zorrotzaurre a fost ridicată cu 1,5 metri, astfel încât clădirile noi să poată fi construite la un nivel superior. Acest lucru ar trebui să protejeze noile clădiri de precipitațiile T=500.
• Construirea unui zid de protecție împotriva inundațiilor (a început în august 2023). Pentru a proteja cele 47 de clădiri existente (inclusiv 352 de apartamente) din peninsulă, situate în cea mai mare parte lângă râu, se construiește o barieră de protecție împotriva inundațiilor înaltă de 1 metru. Această barieră ar trebui să asigure protecția clădirilor existente împotriva inundațiilor cauzate de precipitații T=100.
• Spații verzi, deschise. Malul râului cu o lungime de 7,5 km va deveni în cea mai mare parte (95%) un spațiu public larg de 20 de metri pentru pietoni și bicicliști, parțial la nivelul actual și parțial la nivelul ridicat. O parte din această zonă poate fi folosită ca zonă de revărsare pentru râu. Spațiile verzi deschise sunt concentrate pe ambele margini ale insulei. Pe partea canalului, există pasarele majore pe ambele maluri ale canalului, precum și un parc liniar de 40.000 de metri pătrați în zona centrală a insulei. Grădinile din Botica Vieja de pe partea opusă a canalului vor fi extinse și mărite în dimensiune și conectate prin noile poduri la spațiile deschise de pe insula Zorrotzaurre. Rețeaua este completată cu „degete verzi” de peste 5 000 de metri pătrați care se extind de-a lungul insulei, de la canal până la calea situată pe malul râului.
• Furnizarea de rezervoare de apă pluvială. Pe lângă măsurile de mai sus, în octombrie 2022 a fost lansată construcția a trei rezervoare de apă pluvială pentru stocarea excesului de apă, unul în San Ignacio (620 de metri cubi) și două în Ribera de Duesto (2 100 de metri cubi fiecare) (două cartiere de cealaltă parte a canalului).

Au fost înființate instituții specifice de guvernanță pentru a orienta procesul de punere în aplicare a acestui proiect complex. Proprietarii privați de terenuri din Zorrotzaurre, împreună cu autoritățile publice, fac parte din „Comisión Gestora de Zorrotzaurre”, Comisia de gestionare din Zorrotzaurre.

Sectorul privat a inițiat parteneriatul și, având în vedere importanța proiectului și suprafața de teren deținută de autoritățile publice (port, oraș și provincie), sectorul public s-a alăturat „Comisión Gestora”.

Pe lângă această comisie, a fost creată și „Juntade Concertación”,o organizație definită în legea bască privind urbanismul, pentru a dezvolta prima fază a proiectului.

Ambele organizații (Comisión Gestora și Junta de Concertación) nu au scop lucrativ, întrucât obiectivul final este echilibrarea costurilor cu investițiile realizate de proprietari.

Principalele părți interesate ale proiectului de reamenajare sunt proprietarii de terenuri din Zorrotzaurre. Acestea sunt o parte activă a parteneriatului public-privat, „Comisión Gestora de Zorrotzaurre” (A se vedea Soluțiile). Membrii actuali ai acestei Comisii de gestionare dețin 65 % din terenul din Zorrotzaurre. Acestea sunt: guvernul regional basc (prin intermediul Departamentului pentru amenajarea teritoriului, locuințe și transport și al societății publice Visesa), Consiliul municipal al orașului Bilbao, Autoritatea portuară din Bilbao și entitățile private „Sociedad Promotora Inmobiliaria Margen Derecha S.A.” și „Vicinay Cadenas S.A.”. „Comisión Gestora de Zorrotzaurre” supraveghează planul de reamenajare a Zorrotzaurre (denumit în continuare „Master Plan Zorrotzaurre”).

Locuitorii din Zorrotzaurre sunt excluși de la calitatea de membru, deoarece nu ar trebui să plătească niciun cost al proiectului. Cu toate acestea, împreună cu asociația de cartier, aceștia au fost implicați în elaborarea și dezvoltarea planurilor prin diverse interacțiuni cu managerii de proiect. Printre rezultatele acestor discuții, a fost instituit un program de către „Societatea pentru restaurare municipală” sau Surbisa, cu un buget dedicat (donat în proporție de 50 % de dezvoltatorii proiectului general și în proporție de 50 % de municipalitate) pentru a sprijini și a ajuta proprietarii și chiriașii existenți să își refacă clădirile, acordând o atenție deosebită îmbunătățirii accesibilității și economisirii energiei. Surbisa este o companie municipală, deținută în proporție de 100% de municipalitate.

În plus, planul de reamenajare a avut două perioade de consultare publică în care 38 și, respectiv, 10 cereri au fost primite de la cetățenii din Bilbao. Ca urmare a afirmațiilor, au fost introduse o serie de modificări în abordarea planificării inițiale, unele de natură minoră, iar altele mai fundamentale. De exemplu, fosta clădire industrială cunoscută sub numele de „Papelera”, situată pe malul râului Deusto, a rămas în vigoare, deoarece cetățenii au dorit în mod expres să păstreze această clădire istorică transformată acum într-o universitate.

Reamenajarea Zorrotzaurre este un proiect lent și complex, care a fost, de asemenea, afectat de criza economică generală din 2007-2008. Prin urmare, în loc să se realizeze întregul proiect dintr-o dată, s-a decis împărțirea planului pentru peninsulă/insulă în două zone, iar aceste două planuri de amenajare a teritoriului au fost ulterior împărțite în dezvoltări etapizate. Mai mulți factori compun complexitatea proiectului și întârzie executarea acestuia:

• Numărul mare de părți interesate implicate, inclusiv municipalitatea, proprietarii de terenuri și rezidenții.
• Poluareasolului: din cauza activităților industriale anterioare, solul din unele zone este poluat și trebuie decontaminat înainte de începerea lucrărilor de construcție. Recuperarea solului pentru două treimi din suprafață (corespondentă primei unități de dezvoltare) a fost finalizată în 2021. Recuperarea este plătită de companiile care au cauzat-o sau de actualii proprietari de terenuri, dacă primii nu mai există.
• Industrii în mișcare: planul implică, de asemenea, demolarea mai multor clădiri și relocarea a 30 de întreprinderi în alte locații din afara Zorrotzaurre. În acest scop, au fost create un plan special și un subproiect, așa-numitul „proiect de reatribuire”, care a constat, de asemenea, în colectarea de fonduri în cadrul „Comisión Gestora de Zorrotzaurre” pentru a despăgubi părțile implicate. Compensația și timpul amplu de pregătire pentru transfer au însemnat că, în cele din urmă, au fost întâmpinate foarte puține probleme cu părțile în cauză.

Pe de altă parte, unul dintre cele mai mari active ale proiectului este vehiculul investițional care a fost încheiat: numărul mare de proprietari de terenuri de toate dimensiunile reuniți în cadrul parteneriatului public-privat („Comisión Gestora de Zorrotzaurre”). Parteneriatul include un consiliu de coordonare și un consiliu de administrație, care supraveghează executarea lucrărilor și facilitează coordonarea și funcționarea proiectului.

Costurilefinale pentru deschiderea Deusto au fost de aproximativ 21 de milioane EUR, aproape dublu față de estimarea inițială (12,1 EUR). Consiliul municipal își asumă aceste cheltuieli deoarece a ajuns la un acord cu guvernul basc conform căruia Țara Bascilor, la rândul său, va finanța costurile unuia dintre noile poduri. Municipalitatea va plăti, de asemenea, pentru bariera de protecție împotriva inundațiilor (1,68 milioane EUR) și pentru rezervoarele de apă pluvială (cu un buget de 5,7 milioane EUR), astfel cum s-a convenit între municipalitate și „Comisión Gestora de Zorrotzaurre”. Costurile pentru nivelul solului și spațiile publice verzi (precum și celelalte costuri de reamenajare) sunt suportate de „Comisión Gestora de Zorrotzaurre”, parteneriatul public-privat care a fost înființat pentru reamenajarea Zorrotzaurre. Membrii Comisiei plătesc toate cheltuielile proiectului și contribuie financiar în raport cu cota de teren pe care o dețin (51% public, 49% privat).

Conform studiului BC3 privind costurile și beneficiile deschiderii canalului Deusto, s-a estimat că soluțiile globale de protecție împotriva inundațiilor sunt în măsură: (i) eliminarea costurilor pagubelor asociate cu T=10 precipitații; și (ii) reducerea costurilor daunelor pentru evenimentele T=100 și T=500 cu aproximativ 67 % și, respectiv, 30 %. Pe lângă beneficiile directe în ceea ce privește reducerea expunerii la inundații, recalificarea insulei aduce, de asemenea, beneficii conexe în ceea ce privește reducerea presiunii cererii de locuințe, reducerea congestionării traficului și prin creșterea zonelor verzi și a spațiilor culturale disponibile în Bilbao.

Temeiul juridic pentru punerea în aplicare a acțiunilor de adaptare în Zorrotzaurre este Planul general de urbanism din Bilbao (aprobat în 1995 și revizuit în 2016) și Planul general pentru Zorrotzaurre (elaborat în 2004 și revizuit în 2007). Primul document a oferit temeiul juridic pentru schimbarea destinației terenurilor din Zorrotzaurre în Zorrotzaurre industrial în Zorrotzaurre rezidențial. Al doilea document definește proiectul de reamenajare a districtului. A fost proiectat de prestigiosul arhitect Zaha Hadid și aprobat oficial de Consiliul Local Bilbao în 2012.

„Comisión Gestora de Zorrotzaurre” are un rol principal în avansarea lucrărilor și atingerea obiectivelor planului, precum și în soluționarea problemelor care pot apărea în timpul punerii în aplicare. Deciziile executive sunt luate de membrii Consiliului de administrație al organizației, care sunt reprezentanți, la cel mai înalt nivel, ai proprietarilor. Pe de altă parte, Consiliul de coordonare este responsabil de operațiunile zilnice și raportează periodic Consiliului de administrație.

Obiectivele deadaptare ale „Master Plan Zorrotzaurre” sunt susținute de strategiile naționale și regionale de adaptare. Ministerul Mediului din cadrul Guvernului Spaniei a publicat o „Strategiespaniolă privind schimbările climatice și energia curată” 2007 în care își prezintă planurile până în 2020. Țara Bascilor a urmat această strategie, iar în 2015 a adoptat „StrategiaBascilor privind schimbările climatice 2050”. Deși implicațiile acestora din urmă pentru municipalitățile basce nu au fost încă observate, ambele strategii oferă un stimulent pentru a face mai mult la nivel local pentru a preveni impactul schimbărilor climatice.

În 2019, a fost emis Planul de adaptare pentru orașul Bilbao. Acest plan prezintă liniile de acțiune pe termen scurt și mediu pentru a oferi o reacție cuprinzătoare la vulnerabilitățile climatice ale orașului, ținând seama de orientările privind adaptarea națională a Spaniei din 2014 și de Strategia privind schimbările climatice pentru 2050 a Țării Bascilor. Refacerea Zorrotzaurre, astfel cum este descrisă în Strategia de dezvoltare urbană durabilă a orașului Bilbao, este unul dintre elementele constitutive ale planului și principala linie de acțiune pentru a face față riscului de inundații. 

Lucrările au început în 2016 cu construcția podului Frank Gehry peste canal, deschis în 2018. Decontaminarea solului din secțiunea rezidențială mai mare a fost finalizată. Mai multe părți ale proiectului se află în prezent în faza de construcție, iar reabilitarea urbană completă a insulei este de așteptat să dureze mai mult de 30 de ani pentru finalizarea sa.

De asemenea, este nevoie de timp semnificativ pentru înființarea organismelor de guvernanță responsabile cu punerea în aplicare a proiectului (Juntas de Concertación). În timp ce cele pentru secțiunile nordică și sudică ale insulei au fost lansate în 2013, se preconizează că cea pentru partea centrală a insulei va fi înființată zece ani mai târziu, în noiembrie 2023.

Parteneriatul public-privat și Comisión Gestora de Zorrotzaurre vor fi menținute pe întreaga durată a proiectului.

Se preconizează că măsurile de protecție împotriva inundațiilor vor dura întreaga durată de viață a clădirilor. Întregul plan de reamenajare a zonei este de așteptat să dureze o perioadă nedeterminată.

Juan Carlos Sinde
Comisión Gestora de Zorrotzaurre
Phone: +34 944230642
Email :jc.sinde@zorrotzaurre.com

Generic e-mail: info@zorrotzaurre.com

Dezvoltarea inteligentă a orașului în Zorrotzaurre, Bilbao o analiză de caz

Planul Especial de Ordenación Urbana de Zorrotzaurre