Preventívne premiestňovanie domácností s vysokým hydrogeologickým rizikom v Piemonte (Taliansko)

Piemonte, ktorý sa nachádza v severozápadnom Taliansku, je druhým najväčším regiónom v krajine a domovom približne 7% talianskej populácie. Vyznačuje sa komplexnou geomorfológiou, ktorá zahŕňa pohoria na viac ako 43 % jeho územia (Alpy a Appennines), kopcovité oblasti a záplavové územia (Fedatoa kol. 2023). Približne 6 % jeho územia je vystavených vysokému alebo veľmi vysokému riziku zosuvov pôdy a približne 8 % je vystavených strednému riziku povodní. Tieto riziká ovplyvňujú oblasti 95 % obcí v regióne (ISPRA, 2021).

Rieka Po, ktorá je najdlhšia v Taliansku, pramení z Cottian Alps v provincii Cuneo na juhozápadnej strane Piemontu. Povodie rieky Pád je obzvlášť citlivé na povodne a ďalšie budú v budúcich klimatických podmienkach (Vezzolia kol. 2015).

Nedávne štúdie regionálnej environmentálnej agentúry v Piemonte načrtli zmeny v regionálnej klíme na obdobie 1981 – 2010 (ARPA Piemonte, 2020a), ako aj budúce scenáre do konca storočia (ARPA Piemonte, 2020b). Zmena klímy v Piemonte vykazuje výraznejšie trendy ako celosvetový priemer, najmä vo vysokých nadmorských výškach. Okrem zvýšenia teplôt boli pozorované značné rozdiely v režime zrážok. Tie sa čoraz viac koncentrujú v čase, čo vedie k extrémnym javom a obdobiam sucha, povodniam, erózii pôdy a následným rizikám zosuvov pôdy (regiónPiemont, 2022).

Premiestnenie sa formálne objavilo ako politická možnosť na predchádzanie hydrogeologickému riziku od roku 2003, keď rozhodnutie regionálnej rady stanovilo predbežné kritériá na dotovanie obcí pri vykonávaní plánov premiestnenia obytných budov. Táto iniciatíva vychádza zo skúseností, ktoré regionálni úradníci získali v predchádzajúcich rokoch v súvislosti s reaktívnymi (t. j. ex post) premiestneniami zameranými na vlastníkov obytných budov aj výrobných aktív.

Následným nariadením z roku 2007 sa začal prieskum s cieľom identifikovať obce nachádzajúce sa v záplavových oblastiach, ktoré boli požiadané, aby vyplnili formulár s informáciami o vlastnostiach budov s vysokým rizikom. Kritériá vyplácania finančných prostriedkov na premiestnenie a prístupu k nim a prioritné stupnice pre intervencie boli vymedzené regionálnymi nariadeniami v roku 2009 a neskôr spresnené v rokoch 2017 a 2021 (webovástránka regiónu Piemont). Nariadením sa zavádza dobrovoľný systém odkúpenia obytných nehnuteľností s cieľom povzbudiť domácnosti, aby sa odsťahovali z oblastí s vysokým hydrogeologickým rizikom, ako sa uvádza v príslušných nástrojoch plánovania. Takisto sa v ňom prideľujú finančné prostriedky vlastníkom zraniteľných budov, ktoré nemožno premiestniť z historických alebo sociálnych dôvodov.

Regionálnym nariadením sa vykonáva článok 67 vnútroštátneho legislatívneho dekrétu č. 152/2006 (tzv. „taliansky zákonník o životnom prostredí“). Vzťahuje sa na premiestnenie a iné nástroje plánovania proti hydrogeologickému riziku, ktoré sa majú prijať na úrovni správneho územia povodia. Podľa tohto článku musia regionálne orgány stanoviť motivačné opatrenia, ku ktorým majú vlastníci výrobných činností alebo obytných budov prístup na účely premiestnenia aktív z rizikových oblastí. Regióny po konzultácii s príslušnými miestnymi orgánmi (obcami) pripravia plán poskytovania finančných stimulov na premiestnenie. Prideľovanie stimulov je založené na prioritných kritériách súvisiacich s úrovňou rizika. Finančné stimuly, ktoré sú určené aj na pokrytie nákladov na demoláciu, sa vyplácajú zo zdrojov vytvorených zo štátnych poplatkov za využívanie verejnej vody. Vždy, keď sa osoby oprávnené na prístup k stimulom neuplatnia, stratia akékoľvek výhody alebo náhrady, ktoré by mohli získať v prípade škôd spôsobených prírodnými katastrofami.

V regionálnom nariadení sa takisto pripomína smernica EÚ o povodniach (2007/60/ES)a plán manažmentu povodňových rizík povodia rieky Pád, ktorý bol posledný schválený v roku 2016. Opatrenia plánované v nariadení sa týkajú opatrení M22 (premiestnenie) a M23 (zníženie zraniteľnosti). Tieto druhy opatrení sa predpokladajú aj v usmernení EÚ pre podávanie správ podľa smernice o povodniach.

Náklady

Podľa talianskeho zákona o životnom prostredí sa stimuly na premiestnenie poskytujú zo zdrojov vytvorených zo štátnych poplatkov za využívanie verejnej vody. Región každoročne vyčleňuje 900 000 EUR z regionálneho rozpočtu na intervencie v oblasti premiestňovania. Keďže od premiestnených domácností sa nevyžaduje, aby prispievali, všetky náklady znášajú daňoví poplatníci.

Od roku 2009 do roku 2024 dosiahli celkové náklady na schému odkúpenia 5 347 715,51 EUR. Zahŕňajú nákupné náklady (prevody do domácností, 4 730 918,7 EUR – vynaložených) a náklady na demoláciu (1 116 868,66 EUR vynaložených a prisľúbených).

Prínosy

Premiestnenie zvyšuje bezpečnosť ľudí. Umožňuje tým, na ktorých je opatrenie priamo zamerané, trvalo sa vzdialiť od vysokorizikových oblastí (priami príjemcovia). Znižuje sa tým aj riziko, že osoby opustia dolný/dolný tok prostredníctvom odstránenia exponovaných budov (nepriami prijímatelia).

Región Piemont motivuje túto politiku premiestňovania z hľadiska nákladovej efektívnosti a úspor verejných finančných prostriedkov. Presun ľudí z vysokorizikových oblastí zahŕňa nižšie investície ako ochrana malého počtu ohrozených obyvateľov alebo nepretržité poskytovanie kompenzácií ex post dotknutým osobám. Neuskutočnila sa však žiadna formálna analýza nákladov a prínosov.

Systém odkúpenia bol zavedený regionálnymi predpismi pre vlastníkov obytných nehnuteľností – primárnych aj sekundárnych obyvateľov – ktorých domy sa nachádzajú v oblastiach s vysokým hydrogeologickým rizikom, ako sa uvádza v príslušných nástrojoch plánovania. Tieto nástroje plánovania zahŕňajú mestské plány vypracované na komunálnej úrovni, „plán hydrologického systému“ (Piano Assetto Idrologico) povodia rieky Pád a regionálny zákon č. 56/1977 o využívaní pôdy a ochrane pôdy. Identifikujú oblasti zastavaného územia vystavené vysokému geomorfologickému nebezpečenstvu a vysokému riziku, pre ktoré nie je možné ďalšie mestské využitie.

V nariadení sa stanovujú prioritné kritériá na vyplácanie dostupných finančných prostriedkov vrátane typu bydliska (primárne uprednostnenie pred sekundárnym), úrovne rizika a druhu nebezpečenstva (zosuvy pôdy a lavíny nad riečnymi povodňami vždy, keď sú menej predvídateľné).

Domácnostiam sa poskytuje „grant na premiestnenie“, ktorý sa môže použiť buď na kúpu alebo výstavbu novej nehnuteľnosti, alebo ako forma odškodnenia. Maximálna výška grantu sa vypočíta vynásobením hodnoty 1034 EUR/m2 (ktorá sa vypočítava s prihliadnutím na maximálne náklady na m² na výstavbu nového dotovaného sociálneho bývania, ako sa vymedzuje v regionálnom uznesení) plochou domu, ktorý sa má premiestniť (do 200 m²). Potom sa použije koeficient. Závisí to od toho, či sa dom používa ako primárne alebo sekundárne bydlisko, pričom primárni obyvatelia dostávajú plnú sumu a sekundárni obyvatelia 75%. Ak sa žiadatelia rozhodnú pre odškodnenie, dostanú 50 % sumy, ktorú by dostali, ak by sa rozhodli kúpiť / postaviť novú nehnuteľnosť. Bez ohľadu na zvolený grant na premiestnenie sa potom pôvodný majetok zbúra.

Na získanie prístupu k grantu na premiestnenie vlastník nehnuteľnosti predloží obci žiadosť. Obec po preskúmaní žiadosti z hľadiska kritérií prípustnosti pripraví projekt demolácie budovy a následne postúpi návrh na premiestnenie regiónu Piemont. Regionálny orgán posudzuje návrh obce na premiestnenie. Ak návrh spĺňa kritériá, prevedie zdroje obci na pokrytie príspevku na premiestnenie pre vlastníka nehnuteľnosti, ako aj nákladov na demoláciu rizikovej budovy.

V prípade, že vlastník nehnuteľnosti má nárok na prístup k grantu na premiestnenie, ale rozhodne sa nepristúpiť k systému odkúpenia, stráca všetky výhody alebo náhrady, ktoré by mohol získať v prípade škôd spôsobených prírodnými katastrofami.

K aprílu 2024 sa uskutočnilo 52 odkúpení: 26 sa zameriavalo na primárnych obyvateľov a 25 sekundárnych obyvateľov.

Pokiaľ ide o zvolený typ grantu na premiestnenie, 89 % primárnych obyvateľov sa rozhodlo pre kúpu/výstavbu nového domu v porovnaní so 42 % sekundárnych obyvateľov. Možno to vysvetliť skutočnosťou, že sekundárni obyvatelia zvyčajne vlastnia rekreačné domy, a preto menej potrebujú nájsť novú nehnuteľnosť a sú ochotnejší prijať peňažné odškodnenie.

Regionálnym nariadením sa zavádzajú aj opatrenia na zníženie zraniteľnosti tých budov, ktoré nemožno premiestniť z dôvodu ich historickej alebo sociálnej hodnoty alebo osobitnej konfigurácie urbanistického usporiadania. Od apríla 2024 sa v obci Bussoleno vykonáva jedno opatrenie na zníženie zraniteľnosti. V tejto obci nie je možné stavať násypy ani vykonávať iné hydraulické práce na ochranu pred 200-ročnou povodňou. Obec preto predložila projekt zameraný na zníženie zraniteľnosti ohrozených obydlí nahradením existujúcich okien a dverí vodotesnými alternatívami. Región Piemont previedol obci 650 000 EUR na vykonávanie opatrení.

Väčšina výkupov sa uskutočnila v obciach Pragelato (n = 14) a Villar Pellice (n = 10) v horských oblastiach provincie Torino a Bussoleno (n = 4). V druhom prípade sa vykonávajú aj opatrenia na zníženie zraniteľnosti. Tieto obce uskutočnili rozsiahle konzultácie s dotknutými domácnosťami s cieľom zvýšiť ich účasť na programe.

Regionálne nariadenie o premiestňovaní však neposkytuje žiadne usmernenia o tom, či a ako by sa mala vykonávať účasť zainteresovaných strán. Preto je na dobrej vôli obecných technických úradníkov a starostov, aby organizovali stretnutia s dotknutými domácnosťami.

Hoci regionálny orgán Piemontu nezaviedol formálny proces spoluvytvárania, v roku 2024 zorganizoval stretnutia s obcami a domácnosťami zapojenými do systému. Cieľom stretnutí bolo začleniť ich názory na to, ako by sa opatrenie mohlo zlepšiť vzhľadom na plánované preskúmanie regionálneho nariadenia. Zároveň prebiehajú diskusie o tom, ako zvýšiť viditeľnosť systému s cieľom lepšie informovať verejnosť.

Z realizácie grantu na premiestnenie vyplynuli nasledujúce úspechy a obmedzujúce faktory.

Faktoryúspechu:

• Inštitucionálny a politický záväzok: program preventívneho premiestňovania v Piemonte je v Taliansku jedinečný. Bol navrhnutý vďaka angažovanosti regionálnych úradníkov a členov rady, ktorí videli hodnotu pri začatí tohto procesu;
• dostupnosť finančných prostriedkov (900.000 EUR ročne) pochádzajúcich zo štátnych poplatkov za využívanie verejnej vody a spravovaných regiónom Piemont;
• ocenenie majetku, ktoré motivuje k preventívnemu premiestňovaniu, na základe hodnôt nového dotovaného sociálneho bývania;
• Zdieľanie problému s príslušnými zainteresovanými stranami a umožnenie domácnostiam vystaveným riziku, aby sa podriadili problému, sa ukázalo ako kľúčový prvok úspechu intervencie. Ukázalo sa to vo Villar Pellice, jednej z prvých obcí, ktoré pristúpili k systému.

Obmedzujúce faktory:

• obmedzené vyhradené ľudské a hospodárske zdroje na regionálnej aj komunálnej úrovni na vykonávanie programu,
• rôzne úrovne kapacity na vykonávanie programu v jednotlivých zapojených obciach, čo má vplyv na schopnosť zapojiť ohrozené domácnosti, ako aj na časové rámce vykonávania,
• obmedzená informovanosť verejnosti o rizikách, ktorým čelí ich majetok, a o možnosti uchýliť sa k opatreniu na premiestnenie,
• Ťažkosti pri dosahovaní konsenzu medzi všetkými vlastníkmi nehnuteľností v bytových domoch, čo je však potrebné na pokračovanie v demolácii ohrozenej budovy;
• Odpor primárnych obyvateľov opustiť svoj dom.

Pokiaľ ide o posledný bod, pomerne vysoká miera žiadostí o grant na premiestnenie zo strany osôb s sekundárnym pobytom (v porovnaní s osobami s primárnym pobytom) vyvolala určité obavy v súvislosti s účinnosťou opatrenia na oslovenie najexponovanejších osôb.    Verejné orgány identifikovali niekoľko dôvodov, prečo zapojenie primárnych rezidentov zostáva výzvou. Kľúčovým dôvodom je emocionálna väzba na majetok. Regionálny orgán však považuje za užitočné, aby sa opatrenie naďalej zameriavalo na sekundárnych obyvateľov z hľadiska nákladov a prínosov (t. j. aby sa zabránilo nárokom na náhradu vzniknutých škôd), ako aj z hľadiska zníženia rizika, keďže budova by sa mala aj tak zbúrať. Prebiehajú diskusie o tom, ako by sa tento systém mohol zlepšiť s cieľom podporiť väčšie zapojenie primárnych obyvateľov.

Náklady

Podľa talianskeho zákona o životnom prostredí sa stimuly na premiestnenie poskytujú zo zdrojov vytvorených zo štátnych poplatkov za využívanie verejnej vody. Región každoročne vyčleňuje 900 000 EUR z regionálneho rozpočtu na intervencie v oblasti premiestňovania. Keďže od premiestnených domácností sa nevyžaduje, aby prispievali, všetky náklady znášajú daňoví poplatníci.

Od roku 2009 do roku 2024 dosiahli celkové náklady na schému odkúpenia 5 347 715,51 EUR. Zahŕňajú nákupné náklady (prevody do domácností, 4 730 918,7 EUR – vynaložených) a náklady na demoláciu (1 116 868,66 EUR – vynaložených a prisľúbených).

Prínosy

Premiestnenie zvyšuje bezpečnosť ľudí. Umožňuje tým, na ktorých je opatrenie priamo zamerané, trvalo sa vzdialiť od vysokorizikových oblastí (priami príjemcovia). Znižuje sa tým aj riziko, že osoby opustia dolný/dolný tok prostredníctvom odstránenia exponovaných budov (nepriami prijímatelia).

Región Piemont motivuje túto politiku premiestňovania z hľadiska nákladovej efektívnosti a úspor verejných finančných prostriedkov. Presun ľudí z vysokorizikových oblastí zahŕňa nižšie investície ako ochrana malého počtu ohrozených obyvateľov alebo nepretržité poskytovanie kompenzácií ex post dotknutým osobám. Neuskutočnila sa však žiadna formálna analýza nákladov a prínosov.

Schémy odkúpenia sa uplatňujú od roku 2009. Granty na premiestnenie sa vydávajú pomerne rýchlo po ich schválení. Doba demolácie budov označených ako vysokorizikové sa líši v závislosti od kapacity zapojených obcí.

Premiestnenie je trvalé. Regionálne nariadenie, ktorým sa zriaďujú mechanizmy premiestňovania, prešlo niekoľkými revíziami. Prípravné práce na posúdenie možných nových zlepšení nariadenia sa začali v roku 2024.

Antonia Impedovo
Piazza Piemonte - Piano 16 – Torino
Email: antonia.impedovo@regione.piemonte.it
difesasuolo@regione.piemonte.it

Elisa Calliari
elisa.calliari@cmcc.it