Ústup z vysokorizikových oblastí

Toto opatrenie sa týka strategického ústupu alebo premiestnenia osád, súkromných domácností, infraštruktúr a výrobných činností z rizikového na nerizikové miesto, kde sú trvalo presídlené. Ústup sa môže uplatniť v prostredí pred katastrofou a po nej s cieľom znížiť vystavenie prírodným nebezpečenstvám, ak nie je možné vykonať štrukturálne opatrenia alebo ak sú náklady na ne príliš vysoké. Ústup sa často uskutočňuje v nízko položených pobrežných zónach, ktoré sú potenciálne citlivé na zvyšovanie hladiny morí a prudký nárast búrok, ako aj vo vnútrozemí, s cieľom riešiť iné druhy nebezpečenstiev (napr. riečne povodne a erózie), ktoré sa môžu stať závažnejšími z hľadiska budúcej perspektívy zmeny klímy. Premiestnením potenciálne exponovaných aktív z oblastí náchylných na nebezpečenstvo sa zabezpečí lepšia bezpečnosť občanov a tovaru. Okrem toho môže vytvoriť nový priestor na rozšírenie prírody, napríklad v prospech obnovy pobrežných ekosystémov.

Riadený ústup má veľký vplyv a je silne ovplyvnený právami súkromného vlastníctva. Trvalý pohyb osôb sa preto prijíma ako extrémne opatrenie riadenia rizík. Súkromní vlastníci pôdy často dostávajú kompenzáciu za odstránenie svojich domov z rizikových oblastí alebo naopak za zotrvanie vo vysokorizikových oblastiach. Výber toho, kto by mal dostať náhradu a kto bude platiť náklady, ako aj ich výška a druh, vedie k dôsledkom pre sociálnu spravodlivosť, ktoré by sa mali pri prijímaní tohto opatrenia starostlivo riešiť.

V niektorých prípadoch možno premiestnenie z vysokorizikových oblastí kombinovať s potrebou odstrániť budovy, ktoré boli postavené príliš blízko pláží alebo riek bez riadneho povolenia.

Z dlhodobého hľadiska môžu územné plánovanie a stavebné povolenia zahŕňať ustanovenia o riadenom ústupe. V protokole o integrovanom riadení pobrežných zón (ICZM) k Barcelonskému dohovoru o ochrane Stredozemného mora sa zmluvné strany vyzývajú, aby vytvorili zónu, v ktorej nie je povolená výstavba, tzv. zónu obnovy. Táto zóna by sa mala zriadiť preventívne, pričom by sa mala zohľadniť „zmena klímy a prírodné riziká“ (článok 8). Cieľom tohto ustanovenia je zabrániť opakovanému premiestňovaniu v budúcnosti.

Príklady vykonaných opatrení na ústup a premiestnenie možno nájsť v celej Európe. Na juhozápade Francúzska sa pobrežná cesta v obciach Sète a Marseillan (región Languedoc-Roussillon) presunula do vnútrozemia, pretože bola ohrozená eróziou pláže. To umožnilo rekonštrukciu väčšieho systému pláží a dún, čo poskytlo väčšiu ochranu pred eróziou. Premiestnením ciest a obnovou dún sa posilnila infraštruktúra a bezpečnosť ľudí. To umožnilo zachovať hlavné hospodárske činnosti pobrežia a zlepšiť estetickú hodnotu krajiny a prirodzené biotopy, čo malo pozitívny vplyv na cestovný ruch a rekreačné činnosti.

V súvislosti s riečnymi povodňami rakúska vláda (vnútroštátne, regionálne a miestne orgány) od 70. rokov 20. storočia organizuje riadený proces ústupu pre súkromné domácnosti a podniky pozdĺž rieky Dunaj pri presune viac ako 500 domácností. Dotknutým domácnostiam bola ponúknutá kompenzácia pokrývajúca 80 % hodnoty budovy, ako aj 80 % nákladov na demoláciu. Keďže však kompenzácia bola založená len na hodnote majetku, najzraniteľnejšie skupiny žijúce v menej oceňovaných aktívach boli týmto mechanizmom penalizované.

Vykonávanie tohto opatrenia musí byť koordinované v správnom priestorovom rozsahu, prispôsobené špecifickému miestnemu kontextu a v súlade s vnútroštátnymi a regionálnymi predpismi a plánmi. Osobitne si vyžaduje koordináciu s vyššími úrovňami riadenia a integráciu do územného plánovania.

Ústup z vysokorizikových oblastí môže zahŕňať aj premiestnenie zraniteľných umeleckých diel s cieľom zachovať kultúrne dedičstvo. Vykonanie dôkladného posúdenia rizík je kľúčom k identifikácii umeleckých diel, ktoré sú najcitlivejšie na vplyvy zmeny klímy, ako sú diela uložené na vysokorizikových miestach. Na premiestnenie umeleckých diel je potrebné preskúmať partnerstvá s inštitúciami, ktoré sa nachádzajú na bezpečnejších miestach, aby sa zabezpečilo dlhodobé skladovanie alebo požičiavanie obzvlášť zraniteľných prvkov. Investovanie do výstavby nových skladovacích zariadení osobitne navrhnutých tak, aby odolali výzvam meniacej sa klímy, môže byť ďalšou možnosťou na zachovanie ohrozeného kultúrneho dedičstva, ktoré nemožno presunúť. Ďalšie osobitné adaptačné opatrenia pre hmotné kultúrne dedičstvo možno nájsť v možnosti adaptácie Mnohostranné prístupy k ochrane hmotného kultúrneho dedičstva.

Ústup z vysokorizikových oblastí je často predmetom veľkých politických a sociálnych sporov. Systémy si často vyžadujú väčšiu akceptáciu zo strany verejnosti z dôvodu všeobecného nepochopenia skutočných prínosov tejto možnosti. Obce sa môžu zdráhať zmeniť svoje plány, zatiaľ čo zóny neúspechu sa vnímajú ako strata atraktívnosti územia a potenciálu hospodárskeho rozvoja. Manažéri pobrežných oblastí preto musia zapojiť všetkých ľudí, ktorých sa týka proces plánovania a rozhodovania, a informovať o skutočných výhodách a nevýhodách tohto prístupu. Účinné zapojenie zainteresovaných strán a miestnych komunít (miestne orgány, občania, miestne podniky, prevádzkovatelia cestovného ruchu a environmentálne mimovládne organizácie) je preto nevyhnutné na úspešné vykonávanie systémov premiestňovania a prekonanie potenciálnych prekážok. Účasť môže v konečnom dôsledku pomôcť:  

• pochopiť oprávnené obavy a záujmy;
• vysvetliť a presvedčiť miestnu komunitu o výhodách systému;  
• riadiť očakávania;  
• rozvíjať zodpovednosť zainteresovaných strán. 

Rozvoj spolupráce s kultúrnymi organizáciami je nevyhnutný na umožnenie premiestnenia ohrozeného kultúrneho dedičstva. Siete múzeí a iných inštitúcií môžu vytvárať nové príležitosti na spoluprácu a zdieľať celkový cieľ zachovať zraniteľné umelecké diela.

Faktory úspechu zahŕňajú:

• nižšie náklady na ústup (vrátane kompenzácie) v porovnaní s inými šedými alebo zelenými opatreniami, ktoré chránia aktíva tam, kde sa nachádzajú, najmä v oblastiach s nízkou hustotou obyvateľstva.
• možnosť kombinovať ústupové opatrenia s obnovou prírodných prvkov, ako sú vegetačné nárazníky, mokrade a duny, ktoré môžu poskytnúť výhody pre krajinu a biodiverzitu, ako aj ďalšiu ochranu pred eróziou, tokmi odpadu a povodňami.

Na druhej strane jednou z najväčších výziev tejto možnosti adaptácie je, že si vyžaduje premiestnenie ľudí a podnikov. Ľudia postihnutí premiestňovaním sú konfrontovaní s hlbokými zmenami vo svojom živote. To si vyžaduje prekonanie emocionálnej väzby k miestu, prispôsobenie sa novému prostrediu, zvládnutie finančnej záťaže a opätovné vybudovanie novej susedskej sociálnej siete. Nedostatočná akceptácia môže nastať aj vtedy, keď je ovplyvnená pôda s vysokou vnímanou hodnotou majetku a potenciálom rozvoja. Vždy, keď stratégie ústupu nie sú dobre riadené, môžu byť preto kontroverzné a môžu viesť k silnému odporu, najmä zo strany vlastníkov domov a hospodárskych subjektov postihnutých zmenou využívania pôdy. Ponúknutím atraktívnejších systémov náhrad možno prekonať odpor vlastníkov pôdy. Silný vplyv na práva súkromného vlastníctva a rozhodnutia zdôrazňujúce kompenzáciu vlastníkov pôdy však môžu vyvolať otázky sociálnej spravodlivosti. Do návrhu politiky by sa mali zahrnúť potreby a záujmy najzraniteľnejších skupín. Okrem toho by sa vo fáze plánovania mali starostlivo riešiť rozhodnutia o tom, kto by mal dostať náhradu, ako aj jej výška a druh.

Akceptáciu zo strany verejnosti môže znížiť aj nedostatočná informovanosť alebo pochopenie komunít o javoch prírodných nebezpečenstiev a o tom, ako toto opatrenie zmierňuje pobrežné záplavy a eróziu. Primeraná komunikácia o prínosoch opatrenia môže zvýšiť informovanosť. Odstránenie infraštruktúr alebo prvkov kultúrneho dedičstva z rizikových oblastí však môže v niektorých prípadoch viesť aj k zníženej atraktívnosti na účely cestovného ruchu a rekreácie. V takýchto prípadoch sa odporúča investovať do včasného odhaľovania rizík a využívania bezpečnejších skladovacích zariadení na zachovanie umeleckých prvkov (pozri možnosť prispôsobenia Mnohostranný prístup k hmotnému kultúrnemu dedičstvu). Zároveň sa môžu navrhnúť aj alternatívne ponuky cestovného ruchu s cieľom kompenzovať možnú stratu atraktívnosti v dôsledku odstránenia ohrozeného kultúrneho dedičstva, napríklad vrátane virtuálnych zážitkov alebo vytvorenia alternatívnych trás (pozri možnosť adaptácie Adaptácia a diverzifikácia ponúk cestovného ruchu).

Ústupové politiky budú pravdepodobne úspešnejšie a získajú silnejšiu verejnú podporu, ak budú navrhnuté z dlhodobého hľadiska. Začlenenie alternatívnych scenárov a dlhodobých prognóz zmeny klímy do procesu plánovania a riadenia môže zvýšiť celkové chápanie klimatických rizík a v konečnom dôsledku zvýšiť akceptáciu zo strany verejnosti. Aj výber pôdy, kde sa má ustúpiť, môže byť náročný a obmedziť vykonávanie tejto možnosti. Keďže riadené ústupy môžu zahŕňať premiestnenie mnohých aktív do vnútrozemia, prírodná alebo poľnohospodárska pôda mimo pobrežia je ohrozená umelou činnosťou. Okrem toho nedostatok pôdy alebo vyššie ceny v novej oblasti môžu brániť premiestneniu. Na prekonanie tohto problému napríklad v oblasti Eferdingen Becken (Rakúsko) miestne orgány určili niektoré obmedzené osobitné oblasti premiestnenia a pevne stanovené ceny pozemkov, aby sa zabránilo špekuláciám s cenami pozemkov.

Hlavnými nákladmi na túto možnosť sú zvyčajne náklady na nákup pôdy vystavenej povodniam alebo iným nebezpečenstvám. Náklady závisia od konkrétnej lokality a príslušných sídiel a infraštruktúry alebo využívania pôdy. Napríklad poľnohospodárska pôda je zvyčajne menej nákladná ako pôda využívaná na bývanie alebo priemysel, a to najmä z dôvodu prítomnosti infraštruktúry. Ak sa však pôda využíva na bývanie alebo priemysel, mohla by byť potrebná dodatočná kompenzácia za premiestnenie, čím by sa zvýšili celkové náklady na intervenciu.

Náklady sa môžu ďalej zvýšiť, ak je potrebné demontovať infraštruktúru vytvorenú človekom v novej plánovanej zóne neúspechu. To môže zahŕňať budovy a cesty, podzemné potrubia na dodávku plynu alebo drôty na elektrinu, internet alebo televíziu. Na druhej strane je pravdepodobné, že náklady budú nižšie, ak sa existujúce obranné opatrenia ponechajú na prirodzené porušenie. To šetrí peniaze, ktoré by boli vynaložené na vytvorenie umelých porušení. V Nemecku sa náklady na premiestnenie považujú za hlavnú prekážku vykonávania tejto adaptačnej možnosti, keďže väčšina obranných zariadení Severného mora je vo výbornom stave. Rozsah monitorovacích operácií po zosúladení bude mať vplyv aj na náklady.

Náklady na ústup z vysokorizikových oblastí sa musia porovnať s nákladmi potrebnými na alternatívne opatrenia a s hodnotou sád infraštruktúry, ktoré by sa stratili. Napríklad v Rakúsku sa premiestnenie uskutočnilo ako adaptačné opatrenie v Eferdinger Becken. Celkové náklady vo výške 250 miliónov EUR sa rozdelili medzi provinčnú (regionálnu) a federálnu (národnú) vládu s cieľom kompenzovať občanom 80 % hodnoty domu, ak súhlasili s presťahovaním.

Ústup z vysokorizikových oblastí prináša niekoľko výhod nad rámec zvýšenej bezpečnosti ľudí a infraštruktúry. Riadený ústup môže podporiť ekologickú obnovu pobrežných oblastí tým, že poskytne nové biotopy pre druhy, ako aj priestor na vytváranie, obnovu a ochranu hrebeňov dún a slaných močiarov. 

Premiestnenie infraštruktúry môže ovplyvniť prírodné oblasti chránené v rámci sústavy Natura 2000 EÚ alebo iné opatrenia priestorovej ochrany. To by si vyžadovalo primerané posúdenie podľa smernice EÚ o biotopoch. Výstavba novej infraštruktúry si môže vyžadovať posúdenie podľa smernice EÚ o posudzovaní vplyvov na životné prostredie (EIA). Ústupové úrady budú možno musieť zohľadniť vnútroštátne majetkové právne predpisy a vnútroštátne a regionálne územné plány. Ako už bolo uvedené, v protokole o IMPZ v Stredozemí sa vyzýva na „opätovné zastavenie“ výstavby pozdĺž pobrežia, kde je výstavba zakázaná. 

Čas realizácie je veľmi špecifický pre danú lokalitu. Vykonávanie riadeného ústupu vo všeobecnosti predstavuje multidekadický sled opatrení vrátane zapojenia komunity, posúdenia zraniteľnosti, územného plánovania, aktívneho ústupu, kompenzácie a zmeny účelu. Dlhodobé a strategické plánovanie sa vyžaduje na vykonávanie iniciatív riadených ústupov s cieľom zabezpečiť primerané konzultácie so zainteresovanými stranami a prijatie zo strany spoločnosti. V mestách Sète a Marseillan v južnom Francúzsku sa v roku 2003 začali realizačné štúdie o riadenom ústupe pobrežnej cesty a súvisiacich zásahoch obnovy pláží a dún, ktoré boli dokončené v roku 2005 vrátane konzultácií so zainteresovanými stranami. Práce (2007 – 2019) sa potom realizovali v niekoľkých po sebe nasledujúcich fázach. Vzhľadom na zložitú povahu práv súkromného vlastníctva sú politiky ústupu zahŕňajúce premiestnenie domov a osôb zvyčajne spojené s dlhým procesom. Skúsenosti z niekoľkých prípadov v záplavových oblastiach Dunaja v Rakúsku ukazujú, že tento proces môže trvať viac ako 10 rokov. 

Jeho opatrenie celkovo predstavuje dlhodobý prístup k adaptácii. Jeho dlhodobá účinnosť závisí od časového rámca a presnosti projekcií zmeny klímy zakotvených v procese plánovania. Neúspechy sa musia pravidelne preskúmavať, aby sa zabezpečilo, že budú naďalej poskytovať dostatočnú ochranu obyvateľstvu.