Flerriskstrategi för system för tidig varning i Sogn og Fjordane, Norge

Sogn og Fjordane är en kustnära, bergig region i Norge som skryter med hundratusentals turistbesök årligen. Flera samhällen i Sogn og Fjordane står inför många faror som översvämningar, laviner, bergsrutschbanor och andra extrema väderhändelser, som kan förvärras av klimatförändringarna. Stora avstånd mellan perifera samhällen och transport- och kommunikationsinfrastruktur som inte är tillgänglig eller tillgänglig ibland kan göra tillgängligheten dålig, vilket gör samhällen mer sårbara för extrema väderhändelser.

För att bemöta denna utmaning har ett system för tidig varning inrättats och testats i Aurlands kommun, som är en del av länet Sogn og Fjordane. Aurland är en region med stor naturlig skönhet men har en något utmanande geografi och topografi som resulterar i frekventa stormvågor, översvämningar, jordskred och lavinhändelser som kan öka med klimatförändringens effekt på ökningen av frekvensen och / eller intensiteten av extrema väderhändelser. Flerriskvarningssystemet skulle optimera räddningstjänsten och andra räddningstjänster som länet tillhandahåller. På grund av turismen syftar det till att vara en kostnadseffektiv metod som når alla människor i det geografiska området och inte bara invånare.

System för tidig varning som omfattar flera faror använder olika medier och kommunikationsverktyg för att informera allmänheten om överhängande faror och ge vägledning om de försiktighetsåtgärder som ska vidtas. De kan verka på regional, nationell och internationell nivå och kan bidra avsevärt till att minska riskerna för personskador, dödsfall och skador på egendom och miljö. Tidiga varningar gör det också möjligt för lokala/regionala myndigheter att inleda evakueringar mer effektivt.

Genom att demonstrera ett människocentrerat system för tidig varning var syftet att fastställa hur modern teknik kan bidra till att minska de negativa konsekvenserna av väderrelaterade faror i nuvarande och klimatförändrade förhållanden, vilket också bidrar till att förhindra dödsfall. En viktig aspekt av projektet har därför varit att bedöma hur ett varningssystem för flera faror kan inrättas inom en ram som beaktar varningsbehoven för olika typer av oönskade händelser och faror.

Det övergripande syftet med detta projekt (som ingår i det EU-finansierade Clim-ATIC-projektet) var att fastställa, testa och demonstrera ett modernt nödvarningssystem för befolkningen genom att sprida telefonbaserade varningsmeddelanden i ett visst geografiskt område. Så långt det är möjligt och lämpligt bygger systemet på redan tillgänglig modern teknik och infrastruktur och är förankrat i befintliga rättsliga och institutionella ramar. För att inrätta ett kostnadseffektivt och hållbart system för tidig varning är en flerriskstrategi en förutsättning för att kostnaderna ska fördelas mellan olika områden. Systemet och den operativa verksamheten måste därför inrättas inom en ram som beaktar varningsbehoven för alla oönskade händelser och faror (naturliga och av människan orsakade) och behoven hos olika slutanvändare.

Fyra referensgruppsmöten hölls mellan 2008 och 2010 för att fastställa mål och diskutera de bästa metoderna och tillvägagångssätten som ska användas i systemet för tidig varning, inklusive fastställande av systemspecifikationer för försöksmeddelandet. Telefonen ansågs vara det viktigaste mediet för distribution av varningar (en kombination av fasta och mobila telefonlinjer). Textmeddelanden (SMS) och talade meddelanden som varnar allmänheten för en naturkatastrof eller katastrof distribueras till alla telefoner inom ett visst avstånd från naturkatastrofen eller katastrofen i fråga. Efter att ha definierat kriterierna för det telefonbaserade befolkningsvarningssystemet var nästa steg att identifiera potentiella systemleverantörer och vidarebefordra systemkriterierna för återkoppling om deras intresse och förmåga att uppfylla kriterierna och delta i projektet. Efter presentationen av de två potentiella företagen drog referensgruppen slutsatsen att de tekniska aspekterna inte verkade utgöra någon större utmaning när det gäller varningen till befolkningen, medan budgetbegränsningar identifierades som viktiga utmaningar som måste övervinnas.

Innan befolkningsvarningen genomfördes genomfördes flera spridningsaktiviteter av länsguvernörens kansli. Information om övningen publicerades på landshövdingens webbplats, Twitterprofil och Facebookkonto samt marknadsfördes via lokaltidningen och länsradiostationen. Varningsövningen den 10 juni 2010 hölls parallellt med en bordsövning med fokus på de lokala myndigheternas förmåga att reagera på extrema väderhändelser. Flera av referensgruppens medlemmar deltog i övningen som observatörer. Under testet fick 2 500 mobiltelefoner varningen som textmeddelande, 322 fasta telefoner i Aurland fick varningen som röstmeddelande. Varningsövningen var synlig på Facebook i 2 timmar och fick 201 849 visningar. En undersökning efter träningen genomfördes online och en dörr-till-dörr-undersökning genomfördes i området Høydalen för att bedöma allmänhetens tankar om övningen. Befolkningsvarningsövningen utvärderades för att mäta varningssystemets effektivitet genom att kombinera ett elektroniskt utvärderingsformulär och en dörr-till-dörr-undersökning.

Efter demonstrationsprojektet har varningssystemet ännu inte införts. Varken lokalt eller på nationell nivå. Under de senaste åren har länet Sogn og Fjordane sett många fall av extrema väderhändelser som svåra markrutschbanor och översvämningar, parallellt med storskaliga och mycket dramatiska brandincidenter. Ingen har dödats i dessa händelser, men de tjänade alla som en påminnelse; understryker behovet av ett befolkningscentrerat varningssystem med en flerriskstrategi. Landshövdingen i Sogn og Fjordane har därför hävdat att ett sådant system bör införas. Inga åtgärder har dock vidtagits och det är oklart om de nationella myndigheterna kommer att prioritera genomförandet av ett varningssystem. Om de nationella myndigheterna beslutar att inte införa ett fullskaligt varningssystem för flera faror syftar projektets referensgrupp till att följa upp Clim-ATIC-projektet på regional nivå. Främst i länet Sogn og Fjordane. I detta avseende kommer arbetet att utvecklas i nära samarbete med lokala/regionala myndigheter, hälso- och sjukvårdssektorn och berörda statliga organ för att bedöma och genomföra ett varningssystem på regional nivå.

Projektets referensgrupp inrättades i augusti 2008 och rådfrågades fyra gånger mellan 2008 och 2010. Den bestod av medlemmar från följande organisationer:

• Landshövdingen i Sogn og Fjordane – PROJECT MANAGER (statens företrädare på regional nivå, som ansvarar för samordningen av beredskapsplaneringen inom länet).
• Western Norway Research Institute - Clim-ATIC regional lead partner (uppdragsbaserat forskningsinstitut med kompetens inom klimatforskning);
• Det norska direktoratet för energiresurser och vatten (direktoratets mandat omfattar beredskapsplanering för översvämningar, dess kontor i Sogn og Fjordane är också den nationella myndigheten för laviner),
• National Public Roads Administration (ansvarig för statliga vägar; har ett särskilt intresse av befolkningsvarningar i samband med stängda tunnlar och bergspassager på grund av dåligt väder/olyckor),
• Telenor (Norwegian Telecommunications Company, för närvarande den sjätte största mobiltelefonoperatören i världen).
• Post- och telestyrelsen (autonoma myndigheten under det norska transport- och kommunikationsministeriet, med övervaknings- och regleringsansvar för telekommunikationsmarknaderna i Norge).
• Norska radio- och tv-bolaget (i Sogn og Fjordane) (det norska statligt ägda radio- och tv-bolaget, som är den största medieorganisationen i Norge).
• E-CO Hydro Power (norska kraftbolaget och den näst största elproducenten i Norge. Särskilt intresse för befolkningsvarningar i samband med dammbrott som orsakar översvämningar, tsunamier).
• Den norska polisen, distriktet Sogn og Fjordane (polisen är en del av den norska räddningstjänsten och ansvarar för att leda räddningsarbetet vid olyckor och katastrofer, inklusive extrema väderhändelser).
• Alarmsentralen (”Larmcentralen i Sogn og Fjordane”) (Interkommunalt operationscentrum som underlättar och samordnar interkommunala brandbekämpningsinsatser i länet).
• Direktoratet för civilskydd och beredskapsplanering (bibehåller en översikt över risk och sårbarhet i Norge och främjar åtgärder för att förebygga olyckor, kriser och andra oönskade incidenter).
• Det norska civilförsvaret (statens förstärkning av räddningstjänsten vid större olyckor och särskilda tillbud).
• Aurlands kommun (kommunen Sogn og Fjordane, har tidigare upplevt extrema väderhändelser och laviner, bergskred etc. Aurland är också platsen för projektets varningsövning),
• Unified Messaging Systems (UMS) (den ledande leverantören av avancerad meddelandehantering i norra Europa, som erbjuder tjänster för att varna befolkningen vid kritiska incidenter).
• Sogn og Fjordane University College (Gick med i referensgruppen 2009 för att bidra till utvärderingen av förfarandet för tidig varning, men var tyvärr tvungen att dra tillbaka sitt medlemskap på grund av brist på interna resurser).
• Førde Health Trust (hälsoföretag som ansvarar för att utföra geografisk verksamhet och specialistverksamhet på uppdrag av Västra Norges regionala hälsomyndighet).

Eftersom vår infallsvinkel var att demonstrera ett system med en multiriskstrategi spelade projektets referensgrupp en nyckelroll för att definiera en systemspecifikation som möjliggjorde ett effektivt och tillförlitligt utfärdande av multiriskvarningar.

För att inrätta ett kostnadseffektivt system för tidig varning är flerriskstrategier en förutsättning, eftersom kostnaderna för att använda och underhålla systemet kommer att delas. Ett platsbaserat varningssystem kan också utgöra ett integrerat verktyg för att sprida rent informativa meddelanden, såsom allmän information till allmänheten eller olika meddelanden från lokala myndigheter. Därför visade detta projekt hur en befintlig länsomfattande organisation skulle kunna användas för att utfärda befolkningsvarningen. Eftersom denna organisation är nära samordnad med polisen samtidigt som den är en mellankommunal organisation, är den således lämpad för utfärdande av både icke-akuta och akuta varningar med en multiriskstrategi. Vi har hävdat att de tekniska aspekterna av människocentrerade varningssystem i stort sett är lättillgängliga, medan frågor som rör sekretesslagstiftning och systembestämmelser måste hanteras innan man framgångsrikt kan genomföra effektiva platsbaserade varningssystem. Som vi har visat är publicering av annonser med hjälp av sociala medier också föremål för regler. I själva verket finns det rättsliga hinder när det gäller sekretessregler som hindrar geografiska data som samlas in av telemobilföretag från att delas offentligt. Denna information kan dock vara avgörande för en snabb utbyggnad av larmtjänster och behöver därför ändras. För att utfärda varningar som är ”tidiga och begripliga för dem som befinner sig i riskzonen” anser vi att det behövs mer forskning om de möjligheter och begränsningar som är förknippade med användningen av sociala medier i krissituationer.

Systemet för tidig varning utvecklades och testades med Clim-ATIC. Detta är ett EU-projekt (2008–2011) som handlade om samhällenas förmåga att utveckla anpassningsförmåga för att möta ett framtida klimat, där extrema väderförhållanden tros bli allt vanligare och mer omfattande. Clim-ATIC WP4 gällde genomförandet av anpassningsdemonstrationsprojekt, och ett av dessa WP4-projekt var beläget i länet Sogn og Fjordane. De resurser som behövs för detta demonstrationsprojekt utgörs av personalkostnader (95 191 euro) och allmänna kontorskostnader (upp till 9 943 euro) för landshövdingen i Sogn og Fjordane. Den totala projektkostnaden var 105 145,00 euro. 55 377,00 euro tillhandahölls som ett matchande finansieringsåtagande av landshövdingen i Sogn og Fjordane och resterande 49 768,00 euro av programmet för den nordliga periferin, som är en del av Europeiska kommissionens mål för territoriellt samarbete.

Vidare visade projektet att modern varningssystemteknik kan kombineras med befintlig infrastruktur och organisationsmönster för att lokala myndigheter ska kunna utfärda befolkningsvarningar på ett kostnadseffektivt och hållbart sätt. Det befintliga interkommunala larmcentralen, Alarmsentralen, är en länsomfattande övervaknings- och varningstjänst som redan är bemannad dygnet runt av högkvalificerad personal. Att bädda in ett befolkningsvarningssystem i denna organisation kommer att medföra liten kostnad, utbildning eller resurser. Eftersom klimatförändringarna i allmänhet förväntas leda till mer frekventa naturkatastrofer och extrema väderförhållanden under de kommande åren kommer ett system för tidig varning därför att utgöra en viktig del av lokalsamhällenas strategier för anpassning till klimatförändringarna, eftersom detta är den största förväntade fördelen.

Projektet ”Nödvarningssystem för befolkning” nämns i en propositionsrapport från Försvarskommittén (se bilaga 3 till det tillgängliga dokumentet), där behovet av ett modernt system för befolkningsvarning diskuterades. Dessutom uppgav majoriteten av utskottet att effektiv befolkningsvarning med hjälp av modern teknik utgör ett viktigt livräddande och skadeförebyggande verktyg, som Norge måste sträva efter att genomföra. I rapporten om den nationella sårbarhets- och beredskapsplaneringen för 2010 (se bilaga 4 till det tillgängliga dokumentet) tar direktoratet för civilskydd och beredskap också upp behovet av att inrätta ett modernare varningssystem för befolkningen.

Demonstrationsprojektet genomfördes 2008-2011. Det finns en möjlighet, som ännu inte är uppenbar, att systemet för tidig varning kommer att genomföras operativt i framtiden, antingen genom nationella eller regionala förvaltningar.

Det finns ingen fastställd livslängd för system för tidig varning så länge de uppdateras och är i drift.

Haavard Stensvand
Head of Emergency Planning
County Governor of Sogn og Fjordane
Phone: +47 57 64 30 10/+47 915 77 432
E-mail: fmsfhst@fylkesmannen.no