Den ekosociala vattenavgiften i Dunkerque, Frankrike

Klimatförändringarna förväntas påverka vattentillgången negativt. Städer och regioner måste hitta sätt att öka vatteneffektiviteten och minska vattenförbrukningen. Ekonomiska incitament kan vara ett kraftfullt verktyg för att öka vatteneffektiviteten, men höga vattenpriser kan hindra låginkomsthushåll från att säkra tillräcklig tillgång till dricksvatten. Detta är oacceptabelt med tanke på att tillgång till säkert dricksvatten definieras som ett grundläggande behov och en mänsklig rättighet och därför är ett av FN:s mål för hållbar utveckling. Risken är stor att låginkomsthushåll nekas denna rättighet om vattenpriserna blir oöverkomliga.

Under dessa omständigheter är en viktig utmaning för Dunkerque-området bristen på direkt tillgång till sötvattenresurser.

I området Dunkerque (Frankrike) tillhandahålls vattentjänster av Syndicat de l’Eau de Dunkerque (SED),en offentlig sammanslutning av lokala myndigheter som betjänar omkring 215 000 invånare. Dricksvatten erhålls från grundvattnet i grannområdet Audomarois, som ligger mer än 40 kilometer bort, medan ytvatten används för att tillgodose vattenbehovet från de intensiva industriella aktiviteterna i området. För detta ändamål skapades på 1970-talet två separata distributionsnät som separerade vattenförsörjning för hushållsbruk från vattenförsörjning för industriell användning. Regionen var en av de som påverkades mest av klimatförändringseffekter som resulterade i en ökning av anomalier för temperaturer och nederbörd. Till följd av detta inriktades uppmärksamheten på att effektivisera vattenförsörjningen och öka medvetenheten om vikten av bättre vattenresursförvaltning bland hushållsanvändare, dvs. boende. Dunkerque är en del av den tidigare franska regionen Nord-Pas de Calais, som är en av de franska regionerna med den högsta andelen personer som riskerar fattigdom och social utestängning, som uppgick till 25,9 % 2022.

I Frankrike före antagandet av artikel 15 i2019 års lag om åtaganden och närhettillhandahöll artikel 1 i lagen om vatten och vattenmiljöer (Lema) en strikt ram för prissättning av vatten och sanitet. Inom denna ram måste priset på offentliga vatten- och sanitetstjänster vara identiskt för alla användare, vilket ledde till att de lokala myndigheterna rättsligt sett inte kunde skapa sociala stödverktyg för dricksvatten.

Med tanke på den avgörande betydelsen av mål 6 för hållbar utveckling, som syftar till att garantera allmän tillgång till vatten och sanitet och säkerställa en hållbar förvaltning av vattenresurserna, beslutade direktivet om hållbar utveckling att införa ett socialt, miljömässigt, progressivt och incitamentbaserat system för vattenprissättning i oktober 2012. Ett sådant prissättningssystem möjliggjordes genom Brottes-lagen,som godkändes 2013, som uppmanade intresserade lokala myndigheter att experimentera med olika modeller för att "främja tillgång till vatten och genomföra social vattenprissättning".

Dunkerque var en av de 50 lokala myndigheter som deltog i försöket och genomförde en ekosocial tariff som införde ett nytt system för vattenprissättning i syfte att bygga upp ett hållbart socialt ”rättvist” tariffsystem baserat på uppmätt vattenförbrukning.

Införandet av det nya prissättningssystemet är en del av en bredare strategi för att stimulera en minskning av icke-nödvändig vattenförbrukning. Dessutom är tariffen ett sätt att garantera rättvis fördelning, eftersom syftet med den sociala rabatten är att hjälpa ekonomiskt utsatta befolkningsgrupper. Rättsväsendet är också oroat eftersom byråkratiska hinder för tillgång till rabatter har avskaffats, eftersom rabatten tillämpas automatiskt på grundval av uppgifter om ekonomiskt utsatta hushåll som tillhandahålls av Caisse primaire d’assurance maladie (CSS).

Sammanfattningsvis är målen för den ekosociala tariffen följande:

● Minska vattenförbrukningen och därmed resursanvändningen

● Öka befolkningens miljömedvetenhet genom ekonomiska incitament för att minska vattenförbrukningen

● Införa en social taxa för låginkomstgrupper och införa ytterligare rabatter för låginkomstgrupper.

Det ekosociala tredelade avgiftssystemet skiljer mellan vad som anses vara vattenförbrukning för att tillgodose grundläggande mänskliga behov snarare än icke-väsentliga vattenbehov. Prisnivån i samband med varje nivå ökar på ett icke-linjärt sätt, vilket säkerställer att alla invånare har råd med vatten för att täcka alla sina grundläggande behov. Tröskeln för livsnödvändig konsumtion fastställs till 80 m3/år per hushåll till ett pris av 1,29 euro/m3. För den första nivån hålls priserna så låga som möjligt, vilket subventionerar produktionskostnaderna genom de högre priser som tas ut för vattenförbrukning i den andra nivån (2,40 euro/m3 för upp till 200 m3) och den tredje nivån 3,18 euro/m3 för vattenförbrukning som överstiger denna nivå. En ytterligare mekanism infördes också för att ytterligare stödja mycket utsatta grupper: CSS-stödmottagarna får automatiskt 70 % rabatt på sina vattenräkningar och betalar 0,50 euro/m3 (alla priser avser^den 1 januari 2023). Under 2023 höll 72,1 % av hushållen sin vattenförbrukning inom gränserna för den första nivån, medan förbrukningen för 25,4 % av hushållen ligger i den andra nivån och 2,6 % av hushållens förbrukning tillhör den tredje nivån.

Avgiften baserad på vattenmängder som förbrukas per hushåll tar inte hänsyn till de faktiska vattenbehoven i förhållande till hushållens storlek. Därför kan vissa låginkomsthushåll inte dra nytta av det automatiska systemet, antingen på grund av att deras bostad ligger i en kollektiv byggnad utan individuella mätare eller på grund av att deras vattenbehov överstiger den lägsta nivån på grund av hushållets storlek. I Dunkerque-området gäller detta cirka 1 600 hushåll i flervåningshus utan individuella mätare (av regionens 36 000 flerfamiljshus), utöver ett antal stora hushåll. För båda kategorierna har ett ”Cheque eau”-system inrättats, för vilket hushållen var tvungna att ansöka aktivt. Denna check motsvarade 12 euro/år för varje person från och med den sjätte^personen i ett hushåll och 40 euro/år per hushåll för dem som bor i byggnader utan individuella vattenmätare.

Checksystemet visade sig dock vara misslyckat, eftersom berättigade hushåll inte ansökte om dessa rabatter: I Dunkerque hade endast 40 hushåll av de förväntade mer än 1 800 ansökt och fått checken. Med tanke på checksystemets ineffektivitet försöker den strukturerade elektroniska handlingen få uppgifter från den lokala Caisse d’Allocation Familiales (CAF), vilket skulle göra det möjligt att ta hänsyn till hushållens storlek i tariffsystemet på ett automatiserat sätt, vilket redan görs för CSS-stödmottagare.

Till följd av övergången från den tidigare schablonprismodellen med lika taxor för alla hushåll till detta nya system har 80 % av vattenanvändarna gjort besparingar på sina räkningar. De återstående 20 % såg en ökning, och de användare som tillhör den tredje nivån (höga konsumenter, 2,62 % av hushållen) har påverkats mest av prisökningen. SED har sparat 10 % av kostnaden jämfört med den tidigare tariffen. Ett hushåll av två ligger under tröskelvärdet för ekonomiskt avbrott jämfört med det tidigare tariffsystemet och den genomsnittliga årliga konsumtionen stabiliseras.

Den genomsnittliga förbrukningen per hushåll minskade betydligt, från 83–85 m3/år 2010 till 67 m3/år 2023. Även konsumenter i andra ledet minskade sin förbrukning avsevärt (från nästan 90 m3/år 2010 till mindre än 80 m3/år 2013 efter införandet av tariffen). På så sätt har betydande mängder grundvatten sparats in i Dunkerque, med en minskning av grundvattenuttaget med 10 % under 2023. Den genomsnittliga konsumtionen bland hushållen i den första nivån ökade dock något (från under 70 m3/år till mer än 75 m3/år), vilket visar att hushållen före införandet av denna nya taxa sannolikt var underkonsumerade för att begränsa utgifterna för vatten.

Övervakningen av åtgärden har huvudsakligen skett genom uppgifter från vattenmätare som installerats under åren före införandet av det nya avgiftssystemet och fortsätter sedan dess. Tillgången till dessa uppgifter har varit en nyckelfaktor för att förstå åtgärdens effektivitet.

Slutligen förväntas optimeringsstudier, förutom ekonomiska kriterier, inkludera sociala kriterier i Dunkerque-vattentariffsystemet, som omfattar mottagare av kompletterande bidrag och bidrag för funktionshindrade vuxna, med tanke på att uppgifter om hushållens stödberättigande kan erhållas så att dessa bidrag tillämpas automatiskt, vilket faktiskt är fallet för CSS-stödmottagarna.

Syndicat de l'Eau i Dunkerque omfattar 29 kommuner. Det definierar vattenpolitiken för regionen och bestämmer utmaningarna och inriktningen för dricksvatten och industriella vattentjänster. Syndicat de l'Eau i Dunkerque har anförtrott driften av distributionstjänsten för dricksvatten till en delegat, SUEZ Eau, ett företag specialiserat på drift av anläggningar som betjänar miljön.

Systemet för prissättning av miljösolidaritet bygger på kontinuerlig utvärdering, och ett observatorium för miljösolidaritet har inrättats som en styrkommitté. Detta observationsorgan sammanträder regelbundet och sammanför aktörer inom vattensektorn och företrädare för sammanslutningar och institutioner, däribland hyresvärdar, sociala organisationer och miljöorganisationer, det allmänna rådet, lokala myndigheter och miljöorganisationer, Caisse Primaire d’Assurance Maladie du Nord (CPAM), Le portal des Allocation Familiales (CAF), vattenmyndigheten, den nationella vattenkommittén, företrädare för Syndicat, Centre Communal d’Action Sociale (CCAS) och vattentjänstdelegaten.

Syftet med observatoriet för miljösolidaritet är att bedöma vattenprissättningssystemets inverkan på konsumtionen och föreslå sätt att förbättra den. För att göra detta förlitar den sig på fyra verktyg: i) En undersökning med 800 användare som genomförts under tre år (hittills varje år). ii) En kvalitativ panel med 1 500 användare som övervakades under sex år (inklusive de tre år som föregick lanseringen av prissättningssystemet). iv) Invånarnas arbetsgrupper för kvalitativ bedömning av systemet och införande av miljöåtgärder. Analyser av de 98 244 abonnenternas räkningar (privata och yrkesmässiga användare) och de verktyg som rekommenderas för att säkerställa direkt samråd med användarna. Föreningars närvaro i observatoriet bidrar också till detta.

Utvecklingen och genomförandet av den nya progressiva ekosociala tariffen betraktas som en effektiv anpassningslösning ur både ett miljömässigt och socialt perspektiv. Införandet av denna avgift var en lösning för att minska konsumtionen hos större vattenkonsumenter och samtidigt säkerställa överkomlig tillgång till en mängd vatten som kan tillgodose låginkomsthushållens grundläggande vattenbehov.

Avgiften har omfördelat kostnaderna för dricksvatten, eftersom 80 % av konsumenterna betalar mindre eller lika mycket som innan avgiften infördes, vilket har lett till en sammanlagd minskning av vattenförbrukningen, medan konsumenter i första ledet som sannolikt tidigare inte konsumerade tillräckligt kunde öka sin förbrukning något.

Framgången för denna insats, både när det gäller vattenbesparingar och social acceptans, påverkades starkt och positivt av lanseringen av en stor informationskampanj strax före införandet av systemet för miljösolidaritetsprissättning. Denna kampanj fortsätter idag (år 2024) med kultur-, sport-, fritids- och andra evenemang som anordnas i Dunkerque-området samt med skolbarn.

Syftet med denna informationskampanj är trefaldigt:

• Att förklara för användarna var vattnet som strömmar från deras kranar kommer ifrån och att göra dem medvetna om dess värdefulla natur. Syftet var att göra medborgarna villiga att spara vatten genom att engagera sig i dess bevarande.
• Förklara för användarna det ekosociala avgiftssystemet och dess ekonomiska, sociala och ekologiska fördelar. Programansvariga var särskilt tvungna att övertyga de största konsumenterna om att deras ökade räkningar skulle ha gynnat de mest utsatta medlemmarna i deras samhälle.
• Att ge användarna verktyg för mer medveten konsumtion, dvs både kontrollera och minska sin konsumtion genom enkla rutinåtgärder och förvärv av nya vanor.

Vissa begränsningar i taxesystemet som bygger på mätning har att göra med behovet av

• a) effektivt koppla betalningar till vattenförbrukning med hjälp av mätning, men fortfarande 16 000 hushåll lever i kollektiv utan enskilda vattenmätare.
• b) att säkerställa rättvisa i uppskattningen av vattenbehovet framför större hushåll. SED har faktiskt svårt att identifiera större hushåll som skulle behöva dra nytta av en diskonterad ränta men förbrukar mer vatten än vad som förutses av nivåsystemet, på grund av hushållets storlek.

 Även om uppgifter om socialt missgynnade hushåll lämnas till SED av det institut som delar ut subventioner till dessa grupper (Caisse primaire d’assurance maladie, CSS), vägrade det lokala institut som ansvarar för specifika offentliga subventioner till denna grupp av hushåll att dela uppgifter med SED, så dessa hushåll kan inte dra nytta av den automatiska tillämpningen av en särskild taxa.

Problemet med bristen på korrekta uppgifter för att nå ut till alla utsatta människor (av ekonomiska eller sociala skäl) förväntas lösas inom en mycket snar framtid, genom ett nationellt lagstiftningsdekret som kommer att tvinga alla sociala organisationer att dela data med lokala myndigheter som driver en social vattenavgift, för att öka rättvisan i dessa åtgärder.

Det första försöket att täcka sådana fall i omöjligheten att tillämpa automatiserad tillämpning av rabatter, med ett checksystem, krävde aktiv tillämpning av hushållen. Ändå har detta system misslyckats eftersom majoriteten av de berättigade hushållen inte ansökte om detta bidrag och checksystemet har övergetts. För att fler hushåll ska omfattas av det differentierade tariffsystemet reviderade direktivet 2018 tröskelvärdet för det första avgiftsintervallet för ”nödvändigt vatten” från 75 m3 till 80 m3 vatten som förbrukas per år och hushåll.

Enligt SED ökade obetalda räkningar efter covid-19-pandemin, troligen i samband med införandet av ett digitaliserat betalningssystem. Utsatta grupper, t.ex. äldre, kan inte betala räkningar eftersom de är mindre bekanta med digitala betalningar (dvs. på grund av it-analfabetism eller har svårare att få tillgång till it-betalningsplattformar).

I en rapport som offentliggjordes 2017 (senast tillgängliga specifika uppgifter) uppgick kostnaderna för att inrätta programmet till cirka 180 000 euro. Dessa omfattade inledande kostnader i samband med utvecklingen av ett skräddarsytt prissättningssystem för att uppfylla programmålen, som stöddes av ett konsultföretag, utöver kostnaderna för installation av enskilda mätare, samt utveckling av programmets genomförandeplan. Dessutom medför hanteringen av det nya faktureringssystemet en extra kostnad på 1,5 cent per m3.

Fördelarna med genomförandet mottogs främst av den första nivån av konsumenter och de CCS-stödmottagare som i allmänhet anses vara de mest utsatta befolkningsgrupperna. En stor andel konsumenter på högre nivå (cirka 80 %) minskade också sin vattenförbrukning och undvek en stor ökning av vattenräkningarna. Endast 20 % av kunderna ökade sin förbrukning och därmed sina vattenräkningar.

En liten ökningseffekt har observerats bland vissa CSS-stödmottagare sedan solidaritetsgraden på 0,34 euro/m3 infördes för den primära konsumtionsnivån. Eftersom de inte hade de ekonomiska medel som krävdes för att betala priset för en tillräcklig mängd vatten innan detta prissystem infördes, minskade de sin förbrukning så mycket som möjligt, även under den nivå som anses vara den mest grundläggande nivån för att tillgodose sina egna sanitära behov. Den nya prisstrukturen har gjort det möjligt för dem att måttligt öka konsumtionen för att nu helt tillgodose sina grundläggande behov.

Prissättningssystemet infördes 2012 och pågår, den förberedande fasen inleddes tre år innan det infördes med övervakning av hushållen och samråd med observatoriet för miljösolidaritet som bedömer och styr projektet.

Den ekosociala vattenavgiften är en permanent åtgärd, med justeringar som görs över tiden för att optimera dess funktion.

Inom en snar framtid syftar direktivet till att få fram uppgifter om hushållets storlek (som hittills inte beaktats på grund av bristen på användbara uppgifter) för att kunna ge ytterligare rabatter i förhållande till familjens storlek. Detsamma gäller införandet av sociala kriterier (t.ex. rabatterade priser för mer utsatta personer).

Bertrand Ringot (President of Syndicat de l'Eau du Dunkerquois)
Mazouni Fabrice (Directeur général des service)
FMazouni@leaududunkerquois.fr
Phone number: 06 84 75 97 33

SYNDICAT L’EAU DU DUNKERQUOIS
Immeuble Les Trois Ponts – 257 rue de l’école maternelle – 59140 DUNKERQUE
contact@leaududunkerquois.fr

Comitè national de l’eau (2017) Rapport d’étape sur la mise en œuvre de l’expérimentation pour une tarification sociale de l’eau.

Mayol, A. (2018) Socialand nonlinear tariffs on drinking water: Sociala och icke-linjära avgifter på dricksvatten: Vad är Cui Bono? Empiriska bevis från ett naturligt experiment i Frankrike, Revue d’Economie Politique, 127.6, s. 1161–1185.

Syndicat de l’eau du Dunkerqois (2022) Rapport sur le prix et a qualité du service public de l’eau potable 2022. Dunkerque(olika betydelser)

République Francaise, uppdrag «flash» sur le bilan de l’expérimentation d’une tarification sociale de l’eau

● Loi n° 2006-1772 du 30 décembre 2006 sur l'eau et les milieux aquatiques