Публично-частни партньорства (ПЧП) за адаптиране и поддържане на инфраструктурата и услугите

Изменението на климата поставя все по-големи предизвикателства пред инфраструктурата. Тя ще засегне всички видове инфраструктура, включително енергетиката, транспорта и водоснабдяването. Примерите включват диги, които може да не издържат на нарастващите водни нива; пристанища, които може да са наводнени, пътища и железопътни линии, които може вече да не са достъпни, транспортни услуги, които може да бъдат пренасрочени. Това се дължи както на бавни събития, така и на внезапни екстремни събития, и може да доведе до по-високи разходи. Според анализа на ОИСР, Световната банка и ООН за околната среда (Инфраструктура за устойчиво на изменението на климата бъдеще, 2024 г.) до 2030 г. ще са необходими годишни инвестиции в инфраструктура в размер на 6,9 трилиона щатски долара (около 6,6 трилиона евро), за да се гарантира, че инвестициите в инфраструктура са съвместими с целите за устойчиво развитие и Парижкото споразумение.

Тъй като публичното финансиране за адаптиране към изменението на климата е ограничено, частните инвестиции и експертният опит, включително финансирането чрез модели на публично-частни партньорства (ПЧП), са от ключово значение за адаптирането на инфраструктурата към изменението на климата. Правителствата могат също така да сключат договори с частни дружества за предоставяне на определени обществени услуги за поддържане на устойчива на изменението на климата инфраструктура в дългосрочен план. Освен това частните инвеститори могат да подкрепят природосъобразни решения, чието финансиране представлява пречка за широкото им прилагане.

Организацията за икономическо сътрудничество и развитие (ОИСР) определя ПЧП като „дългосрочни договорни споразумения между правителството и частен партньор, при които последният предоставя и финансира обществени услуги, като използва капиталов актив и споделя свързаните рискове“.

Основната разлика между ПЧП и традиционните модели на финансиране е поделянето на риска между публичния и частния партньор. По принцип рисковете в проект за ПЧП следва да се разпределят на страната, която е най-подходяща да ги управлява, с цел да се постигне оптимален баланс между прехвърлянето на риска и компенсацията за поемащата риска страна. Частният партньор често е отговорен за рисковете, свързани с проектирането, изграждането, финансирането, експлоатацията и поддръжката на инфраструктурата, докато публичният партньор обикновено поема регулаторни и политически рискове. Обикновено ПЧП включва и извличане на приходи от данъкоплатците и/или потребителите за печалба в хода на договора за ПЧП.

ПЧП са ключова отправна точка за мобилизиране на финансиране от частния сектор за преодоляване на недостига на финансиране в действията за адаптиране. Те трябва да бъдат устойчиви на изменението на климата и да работят за изграждане на устойчивостта на общностите, на които служат. Участието на частния сектор може да доведе не само до инвестиционен капацитет и финансиране, но и до иновативно мислене и нови експертни познания.

ПЧП за адаптиране към изменението на климата обаче могат да бъдат предизвикателство поради много несигурните бъдещи условия. Това може да възпрепятства създаването на СПС, тъй като те изискват известна степен на предвидимост за привличане на инвестиции и финансиране. СПС между предприятията и местните органи на управление могат да бъдат разкривани като част от корпоративната социална отговорност (КСО) на предприятията, за да се предприемат съвместни действия за адаптиране на градовете към изменението на климата. Успешни примери бяха представени от проекта LIFE CITYAdaP3, който имаше за цел да включи частния сектор на ЕС във финансирането на адаптирането на градовете. Ресурсният център за публично-частно партньорство на Световната банка предоставя опис на ресурсите за разработване и прилагане на устойчиви на изменението на климата ПЧП.

Понастоящем степента, в която заинтересованите страни участват в договорни ПЧП, е недостатъчно проучен аспект (Nederhand и Klijn, 2019 г.) на успешното приключване на тези проекти. Като цяло е необходимо да се разграничи ролята на заинтересованите страни в самия проект (напр. развитие на инфраструктурата) и тяхната роля при създаването на ПЧП. Заинтересованите страни включват тези, които са официални членове на ПЧП и които пряко контролират ресурсите, както и тези, които, въпреки че са „външни“ за проекта, са пряко засегнати от него и имат интерес от неговия успех (Selim & Amr Soliman ElGohary, 2020 г.).

Някои констатации от проучването показват, че ПЧП прави средата за заинтересованите страни по-сложна за управление поради участието на множество взаимоотношения в структурата за възлагане на обществени поръчки за ПЧП. Това може да създаде възможни конфликтни интереси или различни очаквания на заинтересованите страни, участващи в проекти за ПЧП. Лошото управление на отношенията със заинтересованите страни доведе до една от основните причини за неуспеха на проектите за ПЧП в глобален контекст (Jayasuriya et al., 2020 г.). Въпреки че липсват проучвания относно управлението на заинтересованите страни в рамките на ПЧП, ключовите аспекти за предотвратяване на конфликти в проектите за ПЧП вече са известни. Примери за това са провеждането на обширни консултации, договарянето и ясното определяне на договорените цели, както и определянето на ролите и отговорностите на публичните и частните участници. Ключовите елементи на успешното управление на заинтересованите страни са обобщени в инструмента за управление на договорите за ПЧП на Глобалния инфраструктурен център и Световната банка (глава 3). Инструментът включва насоки за управление на отношенията с частното дружество на ПЧП, с други частни заинтересовани страни, с крайните потребители, предприятията и общността, както и с правителствените агенции.

ПЧП предлагат потенциална възможност за предоставяне на публична инфраструктура и услуги за ефективно адаптиране към изменението на климата. Успехът им зависи от няколко ключови фактора.

• Ясно определеният обхват, цели и резултати на проекта осигуряват солидна основа.
• Изпълнението на успешни проекти за ПЧП изисква значителен административен капацитет. Това може да се гарантира само чрез подходящи институционални и правни рамки и дългогодишен опит в изпълнението на проекти за ПЧП. Освен това ефективните рамки за управление с ясни роли, отговорности и процеси на вземане на решения са от жизненоважно значение за успеха на ПЧП.
• Ефективното разпределение на риска, при което рисковете се поделят справедливо между публичния и частния сектор, е от решаващо значение за жизнеспособността на проекта. Това също може да бъде предизвикателен фактор, тъй като рискът може да се промени с течение на времето поради изменението на климата.
• Насърчаването на силни отношения на сътрудничество между партньорите е от съществено значение за успешното изпълнение на проекта, както и за изразяването на единна позиция пред засегнатите заинтересовани страни.
• Стабилните финансови структури, включително подходящите стратегии за управление на риска, са от първостепенно значение за привличането на частни инвестиции.
• Използването на процедури за МНП може да позволи да се проследи ефективността на мерките и да се коригират текущите проекти, както и да се извлекат поуки за бъдещи проекти. Управлението на изпълнението на частен партньор по проект за ПЧП е особено важно: следва да се гарантира разпределянето на подходящи ресурси и ясното определяне на ключовите показатели за ефективност. Подробни насоки относно мониторинга на изпълнението са предоставени в инструмента за управление на договорите за ПЧП на Глобалния инфраструктурен център и Световната банка (глава 3).

Предизвикателствата, свързани с ПЧП, са политическата нестабилност, икономическите спадове и сложните регулаторни процеси, които могат да окажат значително въздействие върху изпълнението на проектите (напр. срокове, разходи). Недостатъчното разбиране на правилата и характеристиките на публичния сектор от страна на частните инвеститори и обратно може да възпрепятства разработването и изпълнението на проектите. Освен това отрицателното възприятие на заинтересованите страни/обществеността и съпротивата срещу приватизацията могат да създадат пречки.

Традиционните проекти могат да бъдат разделени на обособени позиции, за да се привлекат повече оференти. Проектите за ПЧП изискват минимален размер, за да се оправдаят разходите за обществени поръчки и да се улеснят икономиите от мащаба, които са необходими за повишаване на ефективността на експлоатацията и поддръжката. Много големият обхват на потенциалните проекти обаче понякога може да намали нивото на конкуренция, тъй като малко дружества обикновено разполагат с финансови средства, за да представят оферти. При договорите с много висока стойност само малък брой оператори, може би само един, са в състояние да предложат всички поискани продукти или услуги. Това би могло да постави възлагащия орган в положение на зависимост (Европейска сметна палата, 2018 г.).

За да се преодолеят тези предизвикателства, е наложително внимателно планиране, ефективно управление на риска и силна ангажираност на заинтересованите страни. Като се справят с тези фактори, правителствата и частните партньори могат да увеличат вероятността от успешни проекти за адаптиране на ПЧП, които осигуряват икономическа ефективност и подобрени обществени услуги.

ПЧП могат да предложат двустранен подход към всеки проект за адаптиране. От една страна, те ускоряват изпълнението на проектите чрез мобилизиране на ефективността и капитала на частния сектор. От друга страна, ПЧП могат да въведат иновативни решения и потенциално да подобрят качеството на услугите. ПЧП позволяват да се финансират проекти, които иначе не биха били осъществими поради ограничения в публичните бюджети.

Тези предимства обаче си имат цена. Разходите по проекта или разходите за поддръжка често надвишават традиционните модели на публичния сектор поради маржовете на печалба на частния сектор. Сложността на договарянето на договори и дългосрочните финансови ангажименти за правителствата са значителни недостатъци. Освен това прехвърлянето на определени рискове към частния сектор може да доведе до непредвидени предизвикателства и конфликти между публичните и частните партньори.

ЕС регулира ПЧП чрез използването на директиви, които прилагат и разширяват принципите и свободите, установени в Договорите на ЕС. Тези директиви имат за цел да направят процедурите за възлагане на обществени поръчки прозрачни и отворени за всички доставчици в целия ЕС. Следователно тези доставчици могат да предлагат своите услуги и продукти на публичните органи в рамките на единния пазар на ЕС.

През март 2014 г. ЕС прие две директиви на ЕС от значение за ПЧП в областта на обществените поръчки: по-специално обществените поръчки и концесиите. Директивата за обществените поръчки (2014/24/ЕС) и Директивата за концесиите (2014/23/ЕС), отразяващи желанието на ЕС за по-тясно регулиране на концесиите (Европейска инвестиционна банка, 2016 г.). И двете директиви трябва да бъдат транспонирани в националното законодателство. Действителното изпълнение на ПЧП също е ограничено от националните или поднационалните правни рамки. С тях могат да се установят специални правила за договорите, ограничения в приложното поле и различни типологии на отношенията между публичния и частния сектор.

Срокът за създаване на ПЧП може да варира значително в зависимост от няколко фактора:

• Сложност на проекта: По-големите, по-сложни проекти естествено отнемат повече време за договаряне и изпълнение.
• Регулаторна среда: Наличието на ясна и ефикасна регулаторна рамка може да ускори процеса.
• Процедури за възлагане на обществени поръчки: сложността на процедурите за възлагане на обществени поръчки може да окаже въздействие върху сроковете.
• Умения за водене на преговори: ефективните преговори между публичните и частните партньори могат да ускорят процеса.
• Икономически условия: икономическите фактори могат да повлияят върху наличието на частно финансиране и осъществимостта на проекта.

Като цяло създаването на ПЧП може да отнеме приблизително от две до пет години или дори повече.

PPS обикновено са дългосрочни споразумения. В зависимост от вида на проекта, който се управлява от ПЧП, жизненият цикъл варира от 20 до 30 години, но може да бъде по-дълъг или по-кратък в зависимост от конкретния проект. ПЧП не обхващат само фазата на изграждане на дадена инфраструктура. Тя обхваща също така нейната експлоатация и поддръжка, от която те постигат икономическа възвръщаемост чрез потребителски такси или държавни плащания.