Публично-частно партньорство за нов район, защитен от наводнения в Билбао, Испания

Билбао е разположен в долината на Нербиой, през която тече река Нербиой, повлияна от океанските приливи.

Днес речните наводнения вече са най-честата заплаха в долината, причинена главно от увеличеното оттичане поради промени в земното покритие, свързани с неадекватно управление на горите, интензивно отглеждане на едър рогат добитък и практики за отдих, както и от разрастването на градовете в Билбао. Разходите, направени от метрополната зона на Билбао, свързани с речни наводнения, се оценяват на 5,5 милиона евро за едно десетгодишно събитие с валежи (T=10), 241 милиона евро за събитие веднъж на 100 години (T=100) и 444 милиона евро за веднъж на 500 години (T=500) (по-малък диапазон на оценките).

Билбао е град с процъфтяваща икономика и разрастващ се сектор на услугите. Градът е изправен пред голямо търсене на нови жилищни единици и свързаните с тях инфраструктури. Намирайки се в долина, Билбао има малко пространство за разширяване и решения трябва да бъдат намерени в сегашната застроена среда. Zorrotzaurre е изоставен преди това индустриален полуостров, разположен в Билбао Рия, съвместното устието или реките Nerbioi e Ibaizábal, на чиито брегове се намира град Билбао. Поради това то представлява интересна възможност за градско преустройство, при условие че това е осигурено от настоящите и бъдещите климатични рискове.

Въз основа на по-ранни регионални прогнози за климата, икономическа оценка на въздействието на изменението на климата върху града установи, че очакваните разходи за щети, понесени от повишения риск от наводнения в столичния район на Билбао, могат значително да се увеличат в сравнение с настоящите оценки, изброени по-горе.

В оценката на уязвимостта по отношение на климата, включена в Плана за адаптация на Билбао (2019 г.), се подчертава, че рискът от наводнения за града е резултат от съвместния ефект на три опасности, породени от изменението на климата: повишаване на морското равнище, наводняване на реки и наводнения:

• Повишаването на морското равнище може да доведе до по-високи нива на водата в Бискайския залив и следователно, по протежение на брега на Билбао Рия, преминаващи през града, като очакваните увеличения варират от 0,45 m (под RCP4.5) до 0,65 m (под RCP 8.5) до края на века.
• Речните наводнения в Риа могат да превърнат текущите събития T100 (100 години ниво на възвръщаемост) в събития Т10 до края на века.
• Това допълнително се усложнява от очакваното увеличение на валежите с 21 % до средата на века и с 15 % до края на века при сценарий RCP8.5.

Поради своята позиция и конформация, Zorrotzaure е силно изложен на тези дървесни опасности. Въпреки това, през октомври 2018 г. отварянето на канала Deusto и превръщането на полуострова в остров значително намали рисковете от наводнения за тази част на града и други крайбрежни градски райони по протежение на Риа.

Целта на проекта за реконструкция е Zorrotzaurre да се превърне от предимно изоставен и замърсен индустриален обект в жилищен район и оживено пространство за жителите и посетителите на Билбао. Неговият устройствен план предвижда изграждането на 5,473 нови жилища и 202.129 квадратни метра строителство за стопанска дейност (25 % от общата площ).

Това, наред с другото, изисква адекватна защита от повишения риск от наводнения, причинени от изменението на климата. Целите по отношение на наводненията са определени като:

• съществуващите къщи в Zorrotzaurre трябва да бъдат добре защитени за валежи T100 (т.е. наводнения с магнитуд, които са исторически регистрирани да се случват на всеки 100 години).
• Новите сгради/жилища трябва да издържат на събития T500 (дори по-рядко, по-катастрофални събития, повтарящи се на всеки 500 години).
• Тези цели са в съответствие с Генералния план за градско планиране в Билбао, Генералния план за Zorrotzaurre и плана за адаптиране в Билбао (за повече подробности вж. раздела „Правни аспекти“ по-долу).

За да се създаде балансирано градско развитие на района Zorrotzaurre, 50 % от новите жилищни единици се разпределят за социални жилища и се продават отделно в рамките на защитена пазарна система. Планът предвижда нов квартал, добре свързан с останалата част от града, оборудван с жилища на достъпни цени и райони за екологосъобразни икономически дейности. Две трети от зоната Zorrotzaurre са запазени за обществено ползване, включително открити зелени площи, които да се ползват както от местната общност, така и от посетителите, както и обществени съоръжения за образователни, здравни, спортни и културни цели. Тази комбинация от жилищни (жилища), обществени и икономически дейности има за цел да намали нуждите от мобилност на жителите на острова и да стимулира пространството за артистични и творчески иновации. Следователно, Zorrotzaurre има за цел да се превърне в „творчески остров“. За да се защити новият жилищен квартал Zorrotzaurre от наводнения, се предприемат няколко мерки:

• Отваряне на канала Deusto между континенталната част и полуостров Zorrotzaurre (октомври 2018 г.). Отварянето на канала намалява потенциала за наводнения, като създава увеличен капацитет на водата и по този начин намалява височината на водната повърхност. Проучванията показват, че отварянето на канала значително намалява риска от наводнения в Zorrotzaurre, както и в други градски райони (например Botika Vieja, Euskalduna, Abandoibarra и Campo Volantín), включително историческия център на Билбао по-нагоре по течението. С тази мярка за адаптиране може да се постигне намаляване на нивото на наводнение между 1 и 0,5 метра. По подобен начин Изследователският център за изменение на климата, BC3, е провел проучване, в което заключава, че отварянето на канала би довело до значително намаляване на очакваните икономически щети от наводненията в Билбао (Martinez-Juarez, 2020 г.). Отварянето на канала превръща полуострова в остров, свързан с континента чрез нови мостове.
• Надморска височина на нивото на земята. По време на първата фаза на проекта повърхността в източната и западната част на полуостров Зороцауре е издигната с 1,5 метра, така че новите сгради да могат да бъдат построени на по-високо ниво. Това би трябвало да защити новите сгради от T=500 валежи.
• Изграждане на стена за защита от наводнения (започнала през август 2023 г.). За защита на 47 съществуващи сгради (включително 352 апартамента) на полуострова, най-вече разположени до реката, в процес на изграждане е 1 метър висока бариера за защита от наводнения. Тази бариера следва да гарантира, че съществуващите сгради са защитени от наводнения от валежи T=100.
• Зелени, открити пространства. Дългият 7,5 км речен бряг най-вече (95 %) ще се превърне в общо 20 метра обществено пространство за пешеходци и велосипедисти, отчасти на сегашното ниво и отчасти на повишеното ниво. Част от този район може да се използва като преливна зона за реката. Зелените открити пространства са съсредоточени върху двата края на острова. От страната на канала има големи пътеки по двата бряга на канала, както и линеен парк от 40,000 квадратни метра в централната част на острова. Градините на Botica Vieja на противоположната страна на канала ще бъдат разширени и увеличени по размер и свързани с новите мостове с откритите пространства на остров Zorrotzaurre. Мрежата е допълнена с „зелени пръсти“ от повече от 5000 квадратни метра, простиращи се през острова от канала до пътеката, разположена на брега на реката.
• Осигуряване на резервоари за дъждовна вода. В допълнение към горепосочените мерки през октомври 2022 г. започна изграждането на три резервоара за дъждовна вода за съхранение на излишната вода — един в Сан Игнасио (620 кубически метра) и два в Рибера де Дуесто (2,100 кубически метра всеки) (два квартала от другата страна на канала).

Създадени са специфични институции за управление, които да направляват процеса на изпълнение на този сложен проект. Частните земевладелци на Zorrotzaurre заседават заедно с публичните органи в „Comisión Gestora de Zorrotzaurre“, управителната комисия на Zorrotzaurre.

Частният сектор инициира партньорството и поради значението на проекта и размера на земята, притежавана от публичните органи (пристанище, град и провинция), публичният сектор се присъединява към „Comisión Gestora“.

Освен тази комисия е създадена и „Junta de Concertación“организация, определена в баския закон за урбанизма, за да се разработи първата фаза на проекта.

И двете организации (Comisión Gestora и Junta de Concertación) са с нестопанска цел, тъй като крайната цел е да се балансират разходите с инвестициите, направени от собствениците.

Основните заинтересовани страни в проекта за реконструкция са собствениците на земя на Zorrotzaurre. Те са активна част от публично-частното партньорство „Comisión Gestora de Zorrotzaurre“ (вж. решенията). Настоящите членове на тази комисия по управление притежават 65 % от земята в Zorrotzaurre. Това са: регионалното баско правителство (чрез Министерството на териториалното планиране, жилищното настаняване и транспорта и публичното дружество Visesa), Градския съвет на Билбао, пристанищния орган на Билбао и частните субекти „Sociedad Promotora Inmobiliaria Margen Derecha S.A.„и „Vicinay Cadenas S.A.“. Comisión Gestora de Zorrotzaurre контролира плана за реконструкция на Zorrotzaurre („Master Plan Zorrotzaurre“).

Жителите на Zorrotzaurre са изключени от членството, тъй като не се очаква да плащат за никакви разходи по проекта. Въпреки това, заедно с асоциацията на съседите, те са участвали в проектирането и разработването на плановете чрез различни взаимодействия с ръководителите на проекти. Сред резултатите от тези дискусии беше създадена програма от „Обществото за възстановяване на общините„или „Сурбиса“ със заделен бюджет (дарен 50 % от предприемачите на общия проект и 50 % от общината) за подпомагане и подпомагане на съществуващите собственици и наематели да възстановят своите сгради със специално внимание за подобряване на достъпността и икономията на енергия. Сурбиса е общинска компания, собственост на 100 % от града.

Освен това планът за реконструкция е имал два периода на обществена консултация, в които са получени съответно 38 и 10 искания от граждани на Билбао. В резултат на твърденията в първоначалния подход на планиране бяха въведени редица изменения, някои от които с незначителен характер, а други — по-фундаментални. Например бившата промишлена сграда, известна като „Papelera“, разположена на брега на река Deusto, остава в сила, тъй като гражданите изрично искат тази историческа сграда да бъде превърната в университет.

Реконструкцията на Zorrotzaurre е бавен и сложен проект, който също беше засегнат от общата икономическа криза от 2007—2008 г. Поради това, вместо да се осъществи целият проект наведнъж, беше решено планът за полуострова/острова да се раздели на две области и след това тези два пространствени плана бяха допълнително разделени на поетапно развитие. Няколко фактора съставляват сложността на проекта и забавят неговото изпълнение:

• Големият брой заинтересовани страни, включително общината, собствениците на земя и жителите.
• Замърсяване на почвата: поради предишни промишлени дейности почвата в някои райони е замърсена и трябва да бъде обеззаразена преди започване на строителните работи. През 2021 г. приключи възстановяването на почвата за две трети от площта (съответник на първото звено за развитие). Възстановяването се плаща от дружествата, които са го причинили, или от настоящите собственици на земя, ако първите вече не съществуват.
• Движещи се отрасли: планът включва и разрушаването на няколко сгради и преместването на 30 компании на други места извън Zorrotzaurre. За тази цел са създадени специален план и подпроект, т.нар. „проект за преразпределение„, който се състои и в събирането на средства в рамките на „Comisión Gestora de Zorrotzaurre“, за да се обезщетят участващите страни. Компенсацията и достатъчното време за подготовка на преместването означават, че в крайна сметка са възникнали много малко проблеми със засегнатите страни.

От друга страна, един от най-големите активи на проекта е инвестиционният механизъм, който е сключен: големият брой собственици на земя от всякакъв размер, събрани в публично-частното партньорство („Comisión Gestora de Zorrotzaurre“). Партньорството включва Координационен съвет и Управителен съвет, които наблюдават изпълнението на строителните работи и улесняват координацията и функционирането на проекта.

Окончателните разходи за откриване на Deusto възлизат на около 21 милиона евро, което е почти два пъти повече от първоначалната оценка (12,1 EUR). Общинският съвет поема тези разходи, след като постигна споразумение с баското правителство, че баската страна на свой ред ще финансира разходите за един от новите мостове. Общината ще плати и бариерата за защита от наводнения (1,68 милиона евро) и резервоарите за дъждовна вода (с бюджет от 5,7 милиона евро), както е договорено между общината и Comisión Gestora de Zorrotzaurre. Разходите за надморската височина и обществените, зелените площи (както и другите разходи за реконструкция) се заплащат от „Comisión Gestora de Zorrotzaurre“, публично-частното партньорство, създадено за преустройството на Zorrotzaurre. Членовете на Комисията заплащат всички разходи по проекта и допринасят финансово спрямо дела на притежаваната от тях земя (51 % публична, 49 % частна).

Според проучването BC3 относно разходите и ползите от отварянето на канала Deusto изчислено е, че цялостните решения за защита от наводнения са в състояние: I) премахване на разходите за щети, свързани с T=10 валежи; и ii) да се намалят разходите за щети за събития Т=100 и Т=500 съответно с около 67 % и 30 %. Освен преките ползи от гледна точка на намалената експозиция на наводнения, преквалификацията на острова води и до съпътстващи ползи по отношение на намаляването на натиска от търсенето на жилища, намаляването на задръстванията по пътищата и увеличаването на зелените площи и културните пространства, налични в Билбао.

Правното основание за изпълнението на действията за адаптиране в Zorrotzaurre е Генералният план за градско планиране в Билбао (одобрен през 1995 г. и преразгледан през 2016 г.) и Генералният план за Zorrotzaurre (изготвен през 2004 г. и преразгледан през 2007 г.). Първият документ предоставя правното основание за промяна на земеползването на Zorrotzaurre от промишлен на жилищен. Вторият документ определя дизайна на реконструкцията на областта. Тя е проектирана от престижния архитект Заха Хадид и официално одобрена от градския съвет на Билбао през 2012 г.

„Comisión Gestora de Zorrotzaurre“ има водеща роля за постигане на напредък в работата и постигане на целите на плана, както и за разрешаване на проблемите, които могат да възникнат по време на изпълнението. Изпълнителните решения се вземат от членовете на Управителния съвет на организацията, които са представители на най-високо ниво на собствениците на имоти. От друга страна, Координационният съвет отговаря за ежедневните операции и редовно докладва на управителния съвет.

Целите за адаптиране на „Master Plan Zorrotzaurre“ са подкрепени от националните и регионалните стратегии за адаптация. Министерството на околната среда на правителството на Испания публикува „Испанска стратегия за изменение на климата и чиста енергия“ от 2007 г., в която излага своите планове до 2020 г. Страната на баските последва и през 2015 г. приеСтратегията на баските за изменението на климата до 2050 г. Въпреки че все още предстои да се видят последиците от последните за баските общини, и двете стратегии дават стимул да се направи повече на местно равнище, за да се предотвратят въздействията от изменението на климата.

През 2019 г. беше издаден Планът за адаптация на град Билбао. Този план предлага насоки за действие в краткосрочен и средносрочен план, за да се осигури цялостна реакция на уязвимостта на града по отношение на климата, като се вземат предвид насоките на испанската национална адаптация от 2014 г. и Стратегията за изменението на климата до 2050 г. на Страната на баските. Възстановяването на Zorrotzaurre, както е описано в Стратегията за устойчиво градско развитие на град Билбао, е един от градивните елементи на плана и основната линия на действие за справяне с риска от наводнения. 

Строителните работи започнаха през 2016 г. с изграждането на моста „Франк Гери“ над канала, открит през 2018 г. Приключило е обеззаразяването на почвата на по-големия жилищен участък. Няколко части от проекта са в процес на изграждане, а пълното градско преустройство на острова се очаква да отнеме повече от 30 години за неговото завършване.

Значително време се отделя и от създаването на управителни органи, които отговарят за изпълнението на проекта (Juntas de Concertación). Докато тези за северната и южната част на острова бяха стартирани през 2013 г., тази за централната част на острова се очаква да бъде създадена десет години по-късно, през ноември 2023 г.

Публично-частното партньорство и Comisión Gestora de Zorrotzaurre ще бъдат запазени за целия срок на проекта.

Очаква се мерките за защита отнаводнения да продължат живота на сградите. Очаква се целият план за реконструкция на района да продължи за неопределен период от време.

Juan Carlos Sinde
Comisión Gestora de Zorrotzaurre
Phone: +34 944230642
Email :jc.sinde@zorrotzaurre.com

Generic e-mail: info@zorrotzaurre.com

Развитие на интелигентните градове в Zorrotzaurre, Билбао, анализ на случая

План Especial de Ordenación Urbana de Zorrotzaurre