Offentlig-private partnerskaber (OPP'er) med henblik på tilpasning og vedligeholdelse af infrastruktur og tjenester

Klimaændringerne skaber stadig større udfordringer for infrastrukturen. Det vil påvirke alle typer infrastruktur, herunder energi, transport og vand. Som eksempler kan nævnes diger, som måske ikke kan modstå stigende vandstande; havne, der kan blive oversvømmet, veje og jernbaner, der ikke længere er tilgængelige, transporttjenester, der kan blive omlagt. Dette sker både på grund af langsomme indtræden begivenheder og pludselige ekstreme begivenheder, og kan føre til højere omkostninger. Ifølge OECD, Verdensbanken og FN's miljøanalyse (Infrastruktur for en klimarobust fremtid, 2024) vil der være behov for en årlig investering på 6,9 billioner USD (ca. 6,6 billioner EUR) i infrastruktur senest i 2030 for at sikre, at infrastrukturinvesteringer er forenelige med målene for bæredygtig udvikling og Parisaftalen.

Da den offentlige finansiering til tilpasning til klimaændringer er begrænset, er private investeringer og ekspertise, herunder finansiering gennem offentlig-private partnerskaber (OPP-modeller), afgørende for at tilpasse infrastrukturen til klimaændringerne. Regeringerne kan også indgå kontrakt med private virksomheder om levering af visse offentlige tjenester for at opretholde klimarobust infrastruktur på lang sigt. Desuden kan private investorer støtte naturbaserede løsninger, hvis finansiering udgør en hindring for deres udbredte gennemførelse.

Organisationen for Økonomisk Samarbejde og Udvikling (OECD) definerer OPP'er som "langsigtede kontraktlige ordninger mellem regeringen og en privat partner, hvorved sidstnævnte leverer og finansierer offentlige tjenester ved hjælp af et kapitalaktiv og deler de dermed forbundne risici".

Den største forskel mellem OPP'er og traditionelle finansieringsmodeller er risikodelingen mellem den offentlige og den private partner. I princippet bør risici i et OPP-projekt henføres til den part, der er bedst egnet til at forvalte dem, med henblik på at opnå den optimale balance mellem risikooverførsel og kompensation til den risikobærende part. Den private partner er ofte ansvarlig for de risici, der er forbundet med udformningen, opførelsen, finansieringen, driften og vedligeholdelsen af infrastrukturen, mens den offentlige partner normalt påtager sig lovgivningsmæssige og politiske risici. OPP indebærer typisk også, at der trækkes indtægter fra skatteydere og/eller brugere med henblik på fortjeneste i løbet af OPP-kontrakten.

OPP'er er et vigtigt udgangspunkt for at mobilisere finansiering fra den private sektor for at slå bro over et finansieringsgab i tilpasningsforanstaltninger. De skal være modstandsdygtige over for klimaændringer og arbejde på at opbygge modstandsdygtigheden i de samfund, de tjener. Inddragelsen af den private sektor kan ud over investeringskapacitet og finansiering føre til innovativ tænkning og ny ekspertise.

OPP'er til tilpasning til klimaændringer kan dog være en udfordring på grund af meget usikre fremtidige forhold. Dette kan hindre oprettelsen af KKS, da de kræver en vis grad af forudsigelighed for at tiltrække investeringer og finansiering. KKS mellem virksomheder og lokale myndigheder kan offentliggøres som en del af virksomhedernes sociale ansvar (VSA) med henblik på at træffe fælles foranstaltninger for at tilpasse byerne til klimaændringerne. LIFE CITYAdaP3-projektet, der havde til formål at inddrage EU's private sektor i finansieringen af bytilpasning, har vist vellykkede eksempler. Verdensbankens ressourcecenter for offentlig-private partnerskaber indeholder en oversigt over ressourcer til udformning og gennemførelse af klimarobuste OPP'er.

I øjeblikket er det omfang, hvori interessenter er involveret i kontraktlige OPP'er, et undervurderet aspekt (Nederhand og Klijn, 2019) af den vellykkede gennemførelse af disse projekter. Generelt er der behov for at skelne mellem interessenternes rolle i selve projektet (f.eks. infrastrukturudvikling) og deres rolle i forbindelse med oprettelsen af OPP'et. Interessenter omfatter dem, der er formelle medlemmer af OPP'et, og som direkte kontrollerer ressourcer, og dem, der, selv om de er "eksterne" i forhold til projektet, er direkte berørt af det og har en interesse i dets succes (Selim&amp, Amr Soliman ElGohary, 2020).

Nogle undersøgelsesresultater viser, at et OPP gør interessentmiljøet mere komplekst at forvalte på grund af inddragelsen af flere relationer i en OPP-indkøbsstruktur. Dette kan skabe mulige modstridende interesser eller forskellige forventninger hos interessenter, der er involveret i OPP-projekter. Den dårlige forvaltning af interessentrelationer resulterede i en af hovedårsagerne til, at OPP-projekter mislykkedes i en global sammenhæng (Jayasuriya et al., 2020). Selv om der er blevet klaget over manglende undersøgelser af interessentstyring inden for OPP'er, er afgørende aspekter af konfliktforebyggelse i OPP-projekter allerede kendt. Eksempler herpå er at gennemføre omfattende høringer, nå til enighed om og fastsætte klare mål og definere offentlige og private aktørers roller og ansvarsområder. Nøgleelementerne i en vellykket forvaltning af interessenter er sammenfattet i OPP-kontraktforvaltningsværktøjet under Det Globale Infrastrukturknudepunkt og Verdensbanken (kapitel 3). Værktøjet indeholder en vejledning i forvaltningen af forbindelserne med det private OPP-selskab, med andre private interessenter, med slutbrugere, virksomheder og samfundet samt med offentlige myndigheder.

OPP'er udgør en potentiel mulighed for at levere offentlig infrastruktur og offentlige tjenester med henblik på en effektiv tilpasning til klimaændringerne. Deres succes afhænger af flere nøglefaktorer.

• Klart definerede projektomfang, mål og leverancer giver et solidt fundament.
• Gennemførelsen af vellykkede OPP-projekter kræver betydelig administrativ kapacitet. Dette kan kun sikres gennem passende institutionelle og retlige rammer og langvarige erfaringer med gennemførelsen af OPP-projekter. Desuden er effektive forvaltningsrammer med klare roller, ansvarsområder og beslutningsprocesser afgørende for OPP'ernes succes.
• En effektiv risikofordeling, hvor risiciene deles ligeligt mellem den offentlige og den private sektor, er afgørende for projekternes levedygtighed. Dette kan også være en udfordrende faktor, da risikoen kan ændre sig over tid på grund af klimaændringer.
• Fremme af stærke samarbejdsrelationer mellem partnere er afgørende for en vellykket projektgennemførelse og for at tale med én stemme over for de berørte interessenter.
• Robuste finansielle strukturer, herunder passende risikostyringsstrategier, er afgørende for at tiltrække private investeringer.
• Anvendelse af MRE-procedurer kan gøre det muligt at spore foranstaltningernes effektivitet og tilpasse igangværende projekter og generere indhøstede erfaringer til fremtidige projekter. Det er særlig vigtigt at forvalte en privat partners resultater i OPP-projekter: Det bør sikres, at der afsættes tilstrækkelige ressourcer, og at de centrale resultatindikatorer identificeres klart. Detaljeret vejledning om resultatovervågning findes i det globale infrastrukturknudepunkts og Verdensbankens værktøj til forvaltning af kontrakter om offentlig-private partnerskaber (kapitel 3).

Udfordringer i forbindelse med OPP'er er politisk ustabilitet, økonomiske tilbageslag og komplekse lovgivningsprocesser, der i væsentlig grad kan påvirke projektgennemførelsen (f.eks. tidsplaner og omkostninger). Utilstrækkelig forståelse af regler og karakteristika i den offentlige sektor hos de private investorer og omvendt kan hindre projektudvikling og -gennemførelse. Desuden kan negativ interessent-/offentlighedsopfattelse og modstand mod privatisering skabe hindringer.

Traditionelle projekter kan opdeles i delkontrakter for at tiltrække flere tilbudsgivere. OPP-projekter kræver en minimumsstørrelse for at begrunde indkøbsomkostningerne og lette de stordriftsfordele, der er nødvendige for øget effektivitet i drift og vedligeholdelse. Det meget store omfang af potentielle projekter kan imidlertid undertiden reducere konkurrenceniveauet, da kun få virksomheder generelt har de finansielle midler til at afgive bud. Med kontrakter af meget høj værdi er det kun et lille antal operatører, måske så få som én, der er i stand til at tilbyde alle de ønskede produkter eller tjenester. Dette kan sætte den ordregivende myndighed i en afhængighedssituation (Den Europæiske Revisionsret, 2018).

For at overvinde disse udfordringer er det bydende nødvendigt med omhyggelig planlægning, effektiv risikostyring og et stærkt engagement fra interessenternes side. Ved at tage fat på disse faktorer kan regeringer og private partnere øge sandsynligheden for vellykkede OPP-tilpasningsprojekter, der giver valuta for pengene og forbedrede offentlige tjenester.

OPP'er kan tilbyde en tostrenget tilgang til ethvert tilpasningsprojekt. På den ene side fremskynder de projektgennemførelsen ved at udnytte den private sektors effektivitet og kapital. På den anden side kan OPP'er indføre innovative løsninger og potentielt forbedre servicekvaliteten. OPP'er gør det muligt at finansiere projekter, som ellers ikke ville være gennemførlige på grund af begrænsninger i de offentlige budgetter.

Disse fordele har dog en omkostning. Projektomkostninger eller vedligeholdelsesomkostninger overstiger ofte traditionelle modeller i den offentlige sektor på grund af den private sektors fortjenstmargener. Kompleksiteten af kontraktforhandlinger og langsigtede finansielle forpligtelser for regeringer er betydelige ulemper. Desuden kan overførslen af visse risici til den private sektor føre til uforudsete udfordringer og konflikter mellem offentlige og private partnere.

EU regulerer OPP'er ved hjælp af direktiver, som gennemfører og udbygger de principper og friheder, der er fastsat i EU-traktaterne. Disse direktiver har til formål at gøre procedurerne for tildeling af offentlige kontrakter gennemsigtige og åbne for alle leverandører i hele EU. Disse leverandører kan derfor tilbyde deres tjenester og produkter til offentlige myndigheder i hele EU's indre marked.

I marts 2014 vedtog EU to EU-direktiver af relevans for OPP'er på udbudsområdet: specifikt offentlige indkøb og koncessioner. Direktivet om offentlige udbud (2014/24/EU) og koncessionsdirektivet (2014/23/EU), der afspejler EU's ønske om at regulere koncessioner tættere (Den Europæiske Investeringsbank, 2016). Begge direktiver skal gennemføres i national lovgivning. Den faktiske gennemførelse af OPP'er er også begrænset af nationale eller subnationale retlige rammer. Disse kan fastsætte specifikke regler for kontrakter, begrænsninger i anvendelsesområdet og forskellige typer forhold mellem den offentlige og den private sektor.

Tidsrammen for oprettelse af et OPP kan variere betydeligt afhængigt af flere faktorer:

• Projektets kompleksitet: Større og mere komplekse projekter tager naturligvis længere tid at forhandle og gennemføre.
• Lovgivningsmæssige rammer: En klar og effektiv lovramme kan fremskynde processen.
• Offentlige udbudsprocedurer: kompleksiteten af procedurerne for offentlige indkøb kan påvirke tidsfristerne.
• Forhandlingsfærdigheder: Effektive forhandlinger mellem offentlige og private partnere kan fremskynde processen.
• Økonomiske forudsætninger: økonomiske faktorer kan påvirke tilgængeligheden af privat finansiering og projektets gennemførlighed.

Samlet set kan oprettelsen af et OPP tage ca. to til fem år eller endnu længere.

PPS er normalt langsigtede aftaler. Afhængigt af den projekttype, der styres af OPP'et, varierer levetiden fra 20 til 30 år, men kan være længere eller kortere afhængigt af det specifikke projekt. OPP'er dækker ikke kun anlægsfasen a af en infrastruktur. Det dækker også dets drift og vedligeholdelse, hvorfra de opnår økonomisk afkast gennem brugergebyrer eller offentlige betalinger.