Offentlig-private partnerskaber (OPP'er) med henblik på tilpasning og vedligeholdelse af infrastruktur og tjenester

I øjeblikket er omfanget af interessenternes deltagelse i kontraktlige OPP'er et undervurderet aspekt (Nederhand og Klijn, 2019) af den vellykkede gennemførelse af disse projekter. Generelt er der behov for at skelne mellem interessenternes rolle i selve projektet (f.eks. infrastrukturudvikling) og deres rolle i etableringen af OPP'et. Interessenter omfatter dem, der er formelle medlemmer af OPP'et, og som direkte kontrollerer ressourcer, og dem, der, selv om de er "eksterne" i forhold til projektet, er direkte berørt af det og har en interesse i dets succes (Selim& Amr Soliman ElGohary, 2020).

Nogle undersøgelsesresultater viser, at et OPP gør det mere komplekst at forvalte interessentmiljøet på grund af inddragelsen af flere relationer i en OPP-indkøbsstruktur. Dette kan skabe eventuelle modstridende interesser eller forskellige forventninger hos de interessenter, der er involveret i OPP-projekter. Den dårlige forvaltning af forholdet mellem interessenterne var en af hovedårsagerne til, at OPP-projekter mislykkedes i en global sammenhæng (Jayasuriya et al., 2020). Selv om der er blevet klaget over manglende undersøgelser af interessentforvaltning inden for OPP'er, er der allerede kendskab til afgørende aspekter for konfliktforebyggelse i OPP-projekter. Eksempler herpå er gennemførelse af omfattende høringer, enighed om og fastsættelse af klare mål og fastlæggelse af offentlige og private aktørers roller og ansvarsområder.Centrale elementer i en vellykket forvaltning af interessenter er sammenfattet i OPP-kontraktforvaltningsværktøjet for Global Infrastructure Hub og Verdensbanken (kapitel3). Værktøjet omfatter en vejledning i forvaltning af forbindelser med OPP'ets private virksomhed, med andre private interessenter, med slutbrugere, virksomheder og lokalsamfundet og med offentlige myndigheder.

OPP'er udgør en potentiel mulighed for at levere offentlig infrastruktur og offentlige tjenester med henblik på en effektiv tilpasning til klimaændringerne. Deres succes afhænger af flere nøglefaktorer.

• Klart definerede projektomfang, mål og leverancer giver et solidt fundament.
• Gennemførelsen af vellykkede OPP-projekter kræver betydelig administrativ kapacitet. Dette kan kun sikres gennem passende institutionelle og retlige rammer og langvarig erfaring med gennemførelsen af OPP-projekter. Desuden er effektive forvaltningsrammer med klare roller, ansvarsområder og beslutningsprocesser afgørende for OPP'ers succes.
• En effektiv risikofordeling, hvor risiciene deles ligeligt mellem den offentlige og den private sektor, er afgørende for projektets levedygtighed. Dette kan også være en udfordrende faktor, da risikoen kan ændre sig over tid på grund af klimaændringer.
• Fremme af stærke samarbejdsrelationer mellem partnere er afgørende for en vellykket projektgennemførelse og for at kunne tale med én stemme over for de berørte interessenter.
• Robuste finansielle strukturer, herunder passende risikostyringsstrategier, er af afgørende betydning for at tiltrække private investeringer.
• Anvendelse af MRE-procedurer kan gøre det muligt at spore foranstaltningernes effektivitet og tilpasse igangværende projekter og indhøste erfaringer til fremtidige projekter. Det er særlig vigtigt at forvalte en privat partner i OPP-projekter: Der bør sikres tildeling af tilstrækkelige ressourcer og en klar identifikation af centrale resultatindikatorer. Detaljeret vejledning om resultatovervågning findes i OPP-kontraktforvaltningsværktøjet for Global Infrastructure Hub og Verdensbanken (kapitel 3).

Udfordringer i forbindelse med OPP'er er politisk ustabilitet, økonomiske tilbageslag og komplekse reguleringsprocesser, der i væsentlig grad kan påvirke projektgennemførelsen (f.eks. tidsfrister og omkostninger). Utilstrækkelig forståelse af regler og karakteristika i den offentlige sektor fra de private investorers side og omvendt kan hindre projektudvikling og -gennemførelse. Desuden kan negative interessenters/offentlighedens opfattelse og modstand mod privatisering skabe hindringer.

Traditionelle projekter kan opdeles i delkontrakter for at tiltrække flere tilbudsgivere. OPP-projekter kræver en minimumsstørrelse for at begrunde indkøbsomkostningerne og fremme de stordriftsfordele, der er nødvendige for at øge effektiviteten af drift og vedligeholdelse. Det meget store omfang af potentielle projekter kan dog undertiden mindske konkurrenceniveauet, da kun få virksomheder generelt har de finansielle midler til at afgive bud. Med kontrakter af meget høj værdi er det kun et lille antal operatører, måske så få som én, der er i stand til at tilbyde alle de ønskede produkter eller tjenester. Dette kan sætte den ordregivende myndighed i en afhængighedssituation (DenEuropæiske Revisionsret, 2018).

For at overvinde disse udfordringer er omhyggelig planlægning, effektiv risikostyring og et stærkt engagement fra interessenternes side afgørende. Ved at tage fat på disse faktorer kan regeringer og private partnere øge sandsynligheden for vellykkede OPP-tilpasningsprojekter, der giver valuta for pengene og forbedrede offentlige tjenester.

OPP'er kan tilbyde en tostrenget tilgang til ethvert tilpasningsprojekt. På den ene side fremskynder de projektgennemførelsen ved at udnytte den private sektors effektivitet og kapital. På den anden side kan OPP'er indføre innovative løsninger og potentielt forbedre servicekvaliteten. OPP'er gør det muligt at finansiere projekter, som ellers ikke ville være mulige på grund af begrænsninger i de offentlige budgetter.

Men disse fordele kommer til en pris. Projektudgifter eller vedligeholdelsesomkostninger overstiger ofte traditionelle modeller i den offentlige sektor på grund af den private sektors fortjenstmargener. Kompleksiteten i forbindelse med kontraktforhandlinger og langsigtede finansielle forpligtelser for regeringerne er betydelige ulemper. Desuden kan overførslen af visse risici til den private sektor føre til uforudsete udfordringer og konflikter mellem de offentlige og private partnere.

EU regulerer OPP'er ved hjælp af direktiver, som gennemfører og udvider de principper og friheder, der er fastsat i EU-traktaterne. Disse direktiver har til formål at gøre procedurerne for tildeling af offentlige kontrakter gennemsigtige og åbne for alle leverandører i hele EU. Disse leverandører kan derfor tilbyde deres tjenester og produkter til offentlige myndigheder i hele EU's indre marked.

I marts 2014 vedtog EU to EU-direktiver af relevans for OPP'er på udbudsområdet: især offentlige indkøb og koncessioner. Direktivet om offentlige udbud (2014/24/EU)og koncessionsdirektivet (2014/23/EU),der afspejler EU's ønske om at regulere koncessioner tættere (DenEuropæiske Investeringsbank, 2016). Begge direktiver skal gennemføres i national lovgivning. Den faktiske gennemførelse af OPP'er er også begrænset af nationale eller subnationale retlige rammer. Disse kan fastsætte specifikke regler for kontrakter, begrænsninger i anvendelsesområdet og forskellige typer af forbindelser mellem den offentlige og den private sektor.

Tidsrammen for oprettelse af et OPP kan variere betydeligt afhængigt af flere faktorer:

• Projektets kompleksitet: Større og mere komplekse projekter tager naturligvis længere tid at forhandle og gennemføre.
• Lovgivningsmæssige rammer: En klar og effektiv lovgivningsmæssig ramme kan fremskynde processen.
• Offentlige udbudsprocedurer: Kompleksiteten af offentlige udbudsprocedurer kan påvirke tidsfristerne.
• Forhandlingsfærdigheder: Effektive forhandlinger mellem offentlige og private partnere kan fremskynde processen.
• Økonomiske forudsætninger: økonomiske faktorer kan påvirke tilgængeligheden af privat finansiering og projektets gennemførlighed.

Samlet set kan oprettelsen af et OPP tage ca. to til fem år eller endnu længere.

PPS er som regel langsigtede aftaler. Afhængigt af den type projekt, der styres af OPP'et, varierer levetiden fra 20 til 30 år, men kan være længere eller kortere afhængigt af det specifikke projekt. OPP'er dækker ikke kun anlægsfasen a af en infrastruktur. Det dækker også drift og vedligeholdelse, hvorfra de opnår økonomisk afkast gennem brugergebyrer eller offentlige betalinger.