Optimering af blandingen af privat og offentlig finansiering til gennemførelse af klimatilpasningsforanstaltninger i Malmø

Malmø oplever negative virkninger af klimaændringer på grund af stigende temperaturer og overdreven nedbør. Derfor har byen måttet håndtere forskellige oversvømmelsesrelaterede problemer siden begyndelsen af 1990'erne. Det mest problematiske problem har været det hyppige overløb af kloaksystemer, som f.eks. blev håndteret gennem et bæredygtigt design for Augustenborg-kvartalet, der involverede interessentpartnerskaber. I slutningen af 1990'erne stod Malmø over for et stort økonomisk skift. Traditionelt har byens økonomi i høj grad været afhængig af skibsværftet og sværindustrien. Lukningen af værftet på grund af en finanskrise gav mulighed for at omstille den lokale økonomi. Byen satte sig derfor for at gøre skiftet fra en industriby til en bæredygtig og videnbaseret by. Malmö er flere gange blevet anerkendt som førende inden for klimaomstilling og er blevet betragtet som Sveriges mest bæredygtige kommune fem gange siden 2010. Stadig, byen fortsætter med at forbedre ved at stå over for sine største udfordringer i dag; tilpasning til skybrud, social ulighed og boligunderskud.

Det økonomiske skift førte til store interne arbejder i kommunen i 1990'erne og ambitionen om at gennemføre tre store investeringer; Øresundsbroen, der forbinder Malmø med København i 2001, etableringen af Malmø Universitet i 1998 og ombygningen af Vesthavnen siden 2001. Vesthavnen skulle udvikles som et eksempel på bæredygtig byudvikling. Med hensyn til klimatilpasning omfattede dette ambitionen om at skabe et område, der er modstandsdygtigt over for skybrud. Men byen indså, at den faktiske opførelse af distriktet lå i hænderne på udviklere. Byen satte sig derfor for at udvikle en interessentpartnerskabsproces, hvorigennem de kunne bringe byens bæredygtige ambitioner ind, samtidig med at de ikke rent faktisk finansierede opførelsen af udviklingen. Den gør det muligt for byen at identificere de foranstaltninger, hvortil der er behov for yderligere offentlig finansiering, og dermed den optimale blanding af offentlig og privat finansiering for at realisere en bæredygtig byudvikling.

Malmø har valgt at realisere sine bæredygtighedsambitioner (herunder tilpasning til klimaændringer) ved at fokusere på samskabelse med private udviklere gennem tilrettelæggelse af såkaldte "interessentpartnerskabsprocesser". Dette giver mulighed for en effektiv blanding af privat og offentlig finansiering. Tilgangen indebærer, at der indledes dialoger med private bygherrer helt fra starten af en byudviklingsproces. Gennem dialogen skabes der i fællesskab en bæredygtig byudviklingsmodel for et bestemt sted. På denne måde sikrer byen, at de planlagte bæredygtighedsambitioner tager form i opførelsen af byudviklingen uden at have det økonomiske ansvar for dens gennemførelse. Desuden er byen i stand til gennem dialogen at identificere, om der er behov for yderligere (offentlig) finansiering for at opnå et højere niveau af miljøstandarder. Et eksempel er realiseringen af grønne tage i Vesthavnen, som Malmø fik national støtte til. Dialogen giver byen en god fornemmelse af bygherrernes miljøambitioner. Når byen føler, at der skal opnås et højere ambitionsniveau, kan den beslutte at inddrage muligheden for at ansøge om finansiering i dialogen.

Interessentpartnerskaber har været en del af store byudviklingsprojekter i Malmø siden begyndelsen af 1990'erne. En interessentpartnerskabsproces består generelt af en række møder og workshopper. Processen starter med en fælles studietur. Derefter følger en række workshops, hvor byen giver emnerne afhængigt af de forestillede bæredygtighedsmål. Generelt tager byen initiativ til at starte partnerskabsprocessen. Denne inddragelse mindskes med tiden, efterhånden som interessenterne overtager initiativet til møderne. Partnerskabsprocessen slutter officielt, når byudviklingen er afsluttet. I nogle tilfælde fortsatte de private interessenter imidlertid deres partnerskaber på eget initiativ, når den formelle ordning var afsluttet.

Western Harbour er et eksempel på et byudviklingsprojekt i Malmø, hvor interessentpartnerskaber blev udnyttet. Dette tidligere brownfieldområde blev ombygget til en bæredygtig "økoby". Udviklingen omfatter både klimatilpasnings- og modvirkningsforanstaltninger. Eksempler på tilpasningsforanstaltninger er anvendelsen af grønne tage, grønne områder og foranstaltninger til forvaltning af regnvand. Hver bygherre tilknyttet udviklingsområdet som enten grundejer eller køber blev anmodet om at deltage i interessentpartnerskabet. Desuden inviterede byen andre interessenter, der er relevante for projektets bæredygtighedsmål. energiselskabet E.on (tidligere Sydkraft), det svenske energiagentur og Lunds Universitet.

Den måde, hvorpå interessenternes deltagelsesprocesser tager form, varierer fra projekt til projekt. Hvert projekt består af flere faser. Et af de første projekter i Vesthavnen, der bestod af boligbyggeri, omfattede følgende faser:

• Fase 1: Denne fase omfattede udformningen af et kvalitetsprogram, som bestod af et sæt strenge retningslinjer for bæredygtighed. Retningslinjerne er udarbejdet i samarbejde med et udvalg af udviklere.
• Fase 2: Denne fase drejede sig om dialog med interessenterne. Det involverede alle de private bygherrer, der var knyttet til området som køber eller ejer af jord. Gennem dialogen udviklede interessentpartnerskabet 5-6 bæredygtighedsmål for området.
• Fase 3: Når en udvikling er bygget, udføres en evaluering for at kontrollere, om udviklerne har levet op til deres løfter fra de to foregående faser.

Kvalitetsprogrammet er et dokument, der er udviklet specielt til Western Harbour-sagen. Dokumentet indeholdt et fælles grundlag for udviklere, et minimalt kvalitetsniveau og kravstandarder for arkitektur, landskab, energi, vand, affaldshåndtering og biodiversitet. Den skitserede et sæt retningslinjer, der blev udarbejdet i samarbejde med alle interessenter for at sikre, at de høje miljøstandarder blev opretholdt. Programmet blev udviklet gennem en række møder, der benævnes "den kreative dialog", for at understrege dens åbne karakter. Kvalitetsprogrammet fungerede som et stringent grundlag for de på hinanden følgende faser af projektet.

Interessentpartnerskabsprocessen indledes af byplanlægningsafdelingen. Partnerskabets størrelse varierer afhængigt af projektet. En gruppe på 30 personer betragtes som et lille partnerskab. En sådan gruppe kan bestå af 8-10 udviklere, som hver bringer 2 repræsentanter i gennemsnit. Andre deltagere er normalt specialister fra energiselskabet, det kommunale affaldsselskab eller andre relevante (kommunale) organer. Sammensætningen af eksperter varierer fra møde til møde afhængigt af det emne, der drøftes. Private partnere kan også inddrage yderligere specifikke eksperter, f.eks. arkitekter eller konsulenter. Indtil videre har partnerskaberne ikke omfattet nogen ngo'er eller borgere, selv om dette også ville være en mulighed. Fokus for sammensætningen af partnerskaberne forbliver på udviklere, da byen har til hensigt at påvirke aktører, der i sidste ende vil forme stedet og finansiere det. Derfor vil en diskussion med dem være den mest effektive.

Der er flere aspekter, der er afgørende for gennemførelsen af et vellykket partnerskab. En af de vigtigste faktorer er tillid mellem partnerne. Tilliden var ikke tydelig i starten af de første interessentpartnerskabsprocesser for byudviklingen i Augustenborg. I nogle tilfælde blev udviklere fundet at have problemer med at stole på hinanden, da de normalt er konkurrenter. Nye aktører viser sig undertiden at være mistroiske over for byen. En proces for inddragelse af interessenter bør derfor altid starte med et besøg på stedet for at inddrage alle på stedet. Det er vigtigt ikke at starte processen med et regelmæssigt møde, da dette har tendens til at få deltagerne til hurtigt at blive låst fast til deres velkendte positioner. Besøget på stedet efterfølges af en række seminarer og drøftelser, hvor interessenterne er opdelt i undergrupper. Disse seminarer og diskussioner er initieret af byen og fokuserer på et bestemt plot eller emne. Da tillid skal opbygges over tid, gør det interessentpartnerskabsprocessen mindre egnet som en løsning på kortsigtede (politiske) problemer. Når først der er opnået tillid, er det imidlertid et meget effektivt redskab til at realisere en mere bæredygtig udvikling med begrænsede offentlige finansielle investeringer.

Der er også eksterne faktorer uden for byens kontrol, som kan påvirke en vellykket interessentpartnerskabsproces. Miljøbevidsthed blandt interessenter er vigtig for et vellykket partnerskab mellem interessenter. I begyndelsen af processen for Augustenborg viste denne bevidsthed sig at være meget begrænset. Andre faktorer, der kan påvirke et partnerskabs succes, er udviklingen i den nationale lovgivning. Frem til 2016 blev processen for inddragelse af interessenter suppleret med "miljøbygningskodeksen". Dette kommunale program omfatter yderligere tekniske bygningskrav, såsom energinormer og naturkompensationskrav. Green Space Factor, et værktøj, der anvendes i Western Harbour-sagen, er blevet integreret i programmet. Det var i brug i næsten 10 år, men en nyligt vedtaget national lovgivning har gjort det umuligt at indføre strengere teknisk lovgivning på kommunalt plan. Det vides endnu ikke, hvordan gennemførelsen af interessentpartnerskabsprocessen uden "miljøbygningskodeksen" vil påvirke dens virkning.

En interessentpartnerskabsproces kan være et nyttigt politisk instrument, når en by ikke er økonomisk ansvarlig for gennemførelsen af en byudvikling, men gerne vil yde størst mulig vejledning i retning af målrettede bæredygtighedsmål for området. Interessentdeltagelsesprocessen kræver imidlertid en investering af tid fra kommunens side uden garanti for succes. Det kræver også en interesse fra private parter i at udvikle webstedet. I Malmøs tilfælde har private bygherrers udvikling af disse byområder traditionelt været almindelig praksis. Processen fungerer derfor særligt godt for byudviklingsprojekter. Bortset fra investering af tid og brug af kommunale faciliteter indebærer processen for inddragelse af interessenter ikke yderligere finansielle investeringer. Det kan derfor være et vellykket redskab til at gennemføre klimatilpasningsforanstaltninger, når en by er parat til at investere tilstrækkelig tid og have tålmodighed til at se synlige resultater på lang sigt.

National og europæisk finansiering kan give interessenter i en partnerskabsproces en supplerende finansieringskilde til gennemførelse af miljøforanstaltninger. Det er dog ikke en forudsætning for succes. Med hensyn til Western Harbour blev der opnået offentlig finansiering til at gennemføre de første tre faser af udviklingen. Den fjerde fase blev generelt betragtet som den mest bæredygtige del af Western Harbour, men omfattede ikke offentlig finansiering. Denne forskel kan forklares ved den generelt øgede miljøbevidsthed i samfundet på det tidspunkt, hvor fjerde fase blev gennemført. Gennem processen for inddragelse af interessenter får byen en god fornemmelse af bygherrernes intentioner og midler til at realisere byens miljøvision. Processen med inddragelse af interessenter gør det derfor muligt for byen mere specifikt at identificere, hvilken type og mængde offentlig finansiering der er behov for, hvilket øger chancen for at realisere den bæredygtige udvikling som planlagt.

Omkostningerne for byen til at gennemføre en partnerskabsproces er begrænsede. De omfatter den tid, som de politiske medarbejdere bruger på at forvalte processen, og tilvejebringelse af ressourcer til at lette møder og workshopper. Private udviklere er ansvarlige for alle omkostninger i forbindelse med udviklingen af jordlodderne. Selv veje, parker og gader på stedet, som er udviklet af byen, er inkluderet i prisen på byggegrundene og betales derfor indirekte af bygherrer. Omkostningerne ved udviklingen af selve byggegrunden dækkes fuldstændigt af udviklerne.

Interessentpartnerskabsprocessen kan give private partnere mulighed for at reducere omkostningerne ved at gennemføre fælles undersøgelser. I Western Harbours tilfælde blev der ansat en bæredygtighedskoordinator af kommunen og bygherrerne til at foretage udtømmende energiberegninger. Omkostningerne i forbindelse med denne leje blev fordelt mellem kommunen og bygherrerne. Disse omkostninger ville have været meget højere, hvis hver bygherre havde skullet betale en koordinator separat. Projekter, herunder interessentpartnerskaber, kan også være berettiget til yderligere finansiering. For så vidt angår Western Harbour modtog projektet støtte som et europæisk F&U-projekt kaldet SURE/RESECO inden for EU's 5.^{rammeprogram.}

Med hensyn til Western Harbour ansøgte byen om finansiering fra både nationale og europæiske kilder til forbedring af energieffektiviteten, etablering af grønne tage og tilrettelæggelse af arrangementer for at øge bevidstheden (dvs. højere standarder). I alt 250 000 000 SEK (ca. 26 300 000 EUR) i national finansiering (lokal investeringsfond) blev tildelt byen til gennemførelse af forskellige miljøprojekter i Western Harbour. Projekterne strakte sig fra en bæredygtighedsudstilling til at støtte udviklere i realiseringen af grønne tage. Tilskuddene blev også brugt til at opføre mere energieffektive bygninger. Systemet har med succes modtaget en ansøgning om EU-finansiering til finansiering af energisystemet i Western Harbour. Systemet gør det muligt for Western Harbour at producere energi lokalt gennem et vindkraftværk, solenergiproduktion og geotermisk opvarmning.

Inddragelsen af antallet og typen af interessenter i finansieringsansøgningen varierer fra sag til sag. Ansøgningen om national støtte til indkøb af energieffektive materialer til udviklingen af Vesthavnen blev udarbejdet i samarbejde med bygherren. Med hensyn til finansiering af grønne tage forvaltede byen ansøgningen fuldt ud, og bygherrerne ansøgte om finansiering fra byen. Denne forskel i tilgang skyldtes hovedsagelig, at beslutningen om at ansøge om finansiering kom senere ind i udviklingsprocessen. Ansøgningen om EU-støtte til energisystemet blev udviklet af byen i samarbejde med energiselskabet. Udvælgelsen af interessenter, der skal inddrages i finansieringsansøgningen, foretages normalt af byen på grundlag af input fra processen for deltagelse af interessenter. Dette giver byen mulighed for at fremsætte mere specifikke finansieringsforslag. Byen fungerer altid som initiativtager og hovedforfatter til finansieringsansøgningen.

Deltagelsen i en interessentpartnerskabsproces er ikke helt frivillig. Byen kan medtage særlige betingelser vedrørende en forpligtelse til partnerskab og bæredygtighedskrav i salgskontrakten for grunden. Denne tilgang er begrænset til situationer, hvor byen ejer det plot, der skal udvikles. Indtil videre har byen kun indgået et partnerskab med en interessent, der allerede ejede den jord, der skulle udvikles. I dette tilfælde blev dialogprocessen anset for at være mere intensiv og vanskelig. Til sidst blev der indgået en aftale med støtte fra købere af byggegrunde fra den private grundejer.

Det første interessentpartnerskab blev etableret for Augustenborg i begyndelsen af 1990'erne. Udviklingen af Vesthavnen startede i 2001 og er stadig i gang. Projektet består af flere faser, hvor der oprettes forskellige interessentpartnerskaber.

Interessentpartnerskabsprocessen starter, så snart jordlodderne er solgt til bygherren, og slutter, når byudviklingen er gennemført.

Byen Malmø