Offentlig-privat partnerskab om et nyt oversvømmelsessikret distrikt i Bilbao, Spanien

Bilbao ligger i Nerbioi dalen, hvorigennem Nerbioi floden flyder, påvirket af havets tidevand.

I dag er flodoversvømmelser allerede den mest almindelige trussel i dalen, der hovedsagelig skyldes øget afstrømning som følge af ændringer i arealdækningen i forbindelse med utilstrækkelig skovforvaltning, intensiv kvægavl og rekreative praksisser samt Bilbaos byspredning. Omkostningerne i Bilbaos storbyområde i forbindelse med flodoversvømmelser er blevet anslået til 5,5 mio. EUR for en nedbørshændelse hvert 10. år (T=10), 241 mio. EUR for en begivenhed, der indtræffer en gang hvert 100. år (T=100), og 444 mio. EUR for en nedbørshændelse, der indtræffer en gang hvert 500. år (T=500) (lavere skøn).

Bilbao er en by med en blomstrende økonomi og en ekspanderende servicesektor. Byen står over for en stor efterspørgsel efter nye boliger og tilhørende infrastruktur. Liggende i en dal, Bilbao har lidt plads til at udvide og løsninger skal findes inden for det nuværende byggede miljø. Zorrotzaurre er en tidligere forladt industrihalvø beliggende i Bilbao Ría, den fælles flodmunding eller floderne Nerbioi e Ibaizábal, på hvis bredder byen Bilbao ligger. Derfor udgør det en interessant mulighed for byfornyelsen, forudsat at den er sikret mod nuværende og fremtidige klimarisici.

På grundlag af tidligere regionale klimaprognoser viste en økonomisk vurdering af klimaændringernes indvirkning på byen, at de forventede skadesomkostninger som følge af den øgede oversvømmelsesrisiko i Bilbaos storbyområde kan stige betydeligt i forhold til de nuværende skøn, der er anført ovenfor.

Vurderingen af klimasårbarheden i tilpasningsplanen for Bilbao (2019) fremhæver, at oversvømmelsesrisikoen for byen skyldes den fælles virkning af tre farer som følge af klimaændringer: Hævelse af vandstanden i havene, oversvømmelser af floder og oversvømmelser af regnvand:

• Stigning i havniveauet kan resultere i højere vandstand i Biscayabugten og dermed langs kysten af Bilbao Ría, der strømmer gennem byen, med forventede stigninger fra 0,45 m (under RCP4.5) til 0,65 m (under RCP 8.5) ved udgangen af århundredet.
• Flodoversvømmelser i Ría kan gøre de nuværende T100-begivenheder (100 års returniveau) til T10-begivenheder ved udgangen af århundredet.
• Dette forværres yderligere af en forventet stigning på 21 % i nedbøren i midten af århundredet og 15 % ved udgangen af århundredet i et RCP8,5-scenarie.

På grund af sin position og kropsbygning er Zorrotzaure meget udsat for disse træfarer. I oktober 2018 har åbningen af Deusto-kanalen og omdannelsen af halvøen til en ø imidlertid i betydelig grad reduceret oversvømmelsesrisikoen for denne del af byen og andre kystbyområder langs Ría.

Formålet med saneringsprojektet er at omdanne Zorrotzaurre fra et overvejende forladt og forurenet industriområde til et beboelsesområde og et livligt område for Bilbaos beboere og besøgende. Ifølge udviklingsplanen skal der opføres 5 473 nye boliger og 202 229 kvadratmeter byggeri til økonomisk aktivitet (25 % af det samlede areal).

Dette kræver bl.a. tilstrækkelig beskyttelse mod den øgede risiko for oversvømmelser som følge af klimaændringer. Målsætninger med hensyn til oversvømmelser er blevet defineret som:

• eksisterende huse i Zorrotzaurre bør være godt beskyttet mod T100-regnhændelser (dvs. oversvømmelser af en størrelsesorden, der historisk registreres som forekommende hvert 100. år).
• Nye bygninger/boliger bør kunne modstå T500-begivenheder (endnu mindre hyppige, mere katastrofale begivenheder, der gentages hvert 500. år).
• Disse mål er i overensstemmelse med masterplanen for byplanlægning i Bilbao, masterplanen for Zorrotzaurre og Bilbao-tilpasningsplanen (se afsnittet om juridiske aspekter nedenfor for yderligere oplysninger).

For at skabe en afbalanceret byudvikling i Zorrotzaurre-området afsættes 50 % af de nye boliger til socialt boligbyggeri og sælges separat under et beskyttet markedssystem. Planen omfatter et nyt kvarter, der er godt forbundet med resten af byen, udstyret med økonomisk overkommelige boliger og områder til miljøvenlige økonomiske aktiviteter. To tredjedele af Zorrotzaurre-området er reserveret til offentlig brug, herunder åbne grønne områder, der skal nydes af lokalsamfundet og besøgende, og offentlige faciliteter til uddannelsesmæssige, sundhedsmæssige, sportslige og kulturelle formål. Denne blanding af boligmæssige (boligmæssige), offentlige og økonomiske aktiviteter har til formål at mindske mobilitetsbehovet for øens indbyggere og stimulere pladsen til kunstnerisk og kreativ innovation. Zorrotzaurre sigter således mod at udvikle sig til en "kreativ ø". For at beskytte det nye boligområde Zorrotzaurre mod oversvømmelser træffes der flere foranstaltninger:

• Åbning af Deusto-kanalen mellem fastlandet og Zorrotzaurre-halvøen (oktober 2018). Åbningen af kanalen reducerer oversvømmelsespotentialet ved at skabe øget vandkapacitet og derved reducere vandoverfladens højde. Undersøgelser viser, at åbningen af kanalen i høj grad reducerer risikoen for oversvømmelser i Zorrotzaurre samt andre byområder (f.eks. Botika Vieja, Euskalduna, Abandoibarra og Campo Volantín), herunder Bilbaos historiske centrum højere oppe ad floden. Med denne tilpasningsforanstaltning kan der opnås et fald i oversvømmelsesniveauet på mellem 1 og 0,5 meter. Tilsvarende har Forskningscenter for Klimaændringer, BC3, gennemført en undersøgelse, der konkluderer, at åbningen af kanalen vil medføre en betydelig reduktion af de forventede økonomiske skader som følge af oversvømmelser i Bilbao (Martinez-Juarez, 2020). Åbningen af kanalen gør halvøen til en ø, der er forbundet med fastlandet ved hjælp af nye broer.
• Forhøjelse af jordoverfladen. I projektets første fase er overfladen i øst og vest for Zorrotzaurre-halvøen/øen blevet forhøjet med 1,5 meter, så nye bygninger kan opføres på et højere niveau. Dette skulle beskytte de nye bygninger mod T=500 nedbørshændelser.
• Opførelse af en mur til beskyttelse mod oversvømmelse (startet i august 2023). For at beskytte de 47 eksisterende bygninger (herunder 352 lejligheder) på halvøen, der for det meste ligger ved siden af floden, er en 1 meter høj oversvømmelsesbeskyttelsesbarriere under opførelse. Denne barriere bør sikre, at eksisterende bygninger beskyttes mod oversvømmelser som følge af T=100 nedbørshændelser.
• Grønne, åbne rum. Den 7,5 km lange flodbred vil for det meste (95%) blive et 20 meter bredt offentligt rum for fodgængere og cyklister, dels på det nuværende niveau og dels på det forhøjede niveau. En del af dette område kan bruges som et overløbsområde for floden. De grønne åbne områder er koncentreret på begge kanter af øen. På kanalsiden er der store gangbroer på begge bredder af kanalen, samt en lineær park på 40.000 kvadratmeter i det centrale område af øen. Botica Viejas haver på den modsatte side af kanalen vil blive udvidet og udvidet i størrelse og forbundet med de nye broer til de åbne rum på øen Zorrotzaurre. Netværket suppleres med "grønne fingre" på mere end 5 000 kvadratmeter, der strækker sig over øen fra kanalen til stien på flodbredden.
• Tilvejebringelse af regnvandstanke. Ud over ovennævnte foranstaltninger blev opførelsen af tre regnvandstanke til opbevaring af overskydende vand iværksat i oktober 2022, en i San Ignacio (620 kubikmeter) og to i Ribera de Duesto (2 100 kubikmeter hver) (to kvarterer på den anden side af kanalen).

Der er oprettet specifikke forvaltningsinstitutioner for at styre gennemførelsesprocessen for dette komplekse projekt. De private grundejere i Zorrotzaurre sidder sammen med de offentlige myndigheder i "Comisión Gestora de Zorrotzaurre", Zorrotzaurres forvaltningskommission.

Den private sektor indledte partnerskabet, og på grund af projektets betydning og den mængde jord, der ejes af offentlige myndigheder (havn, by og provins), tilsluttede den offentlige sektor sig "Comisión Gestora".

Ud over denne kommission blev "Juntade Concertación",som er en organisation, der er defineret i den baskiske lov om urbanisme), også oprettet med henblik på at udvikle projektets første fase.

Begge organisationer (Comisión Gestora og Junta de Concertación) arbejder ikke med gevinst for øje, da det endelige mål er at skabe balance mellem omkostningerne og ejernes investeringer.

De vigtigste interessenter i saneringsprojektet er grundejerne af Zorrotzaurre. De er en aktiv del af det offentlig-private partnerskab "Comisión Gestora de Zorrotzaurre" (Se løsninger). De nuværende medlemmer af denne forvaltningskommission ejer 65 % af jorden i Zorrotzaurre. Det drejer sig om: den regionale baskiske regering (gennem departementet for fysisk planlægning, boliger og transport og det offentligt ejede selskab Visesa), byrådet i Bilbao, havnemyndigheden i Bilbao og private enheder "Sociedad Promotora Inmobiliaria Margen Derecha S.A." og "Vicinay Cadenas S.A." "Comisión Gestora de Zorrotzaurre" fører tilsyn med saneringsplanen for Zorrotzaurre ("masterplanen for Zorrotzaurre").

Beboerne i Zorrotzaurre er udelukket fra medlemskab, da de ikke skal betale for eventuelle omkostninger ved projektet. Sammen med naboskabsforeningen har de dog været involveret i udformningen og udviklingen af planerne gennem forskellige interaktioner med projektlederne. Blandt resultaterne af disse drøftelser har "Society for Municipal Restoration" eller Surbisa oprettet et program med et øremærket budget (doneret 50 % af udviklerne af det generelle projekt og 50 % af kommunen) for at støtte og hjælpe eksisterende ejere og lejere med at genoprette deres bygninger med særlig vægt på at forbedre tilgængeligheden og energibesparelsen. Surbisa er et kommunalt selskab, der ejes 100% af byen.

Desuden har saneringsplanen haft to offentlige høringsperioder, hvor der blev modtaget henholdsvis 38 og 10 krav fra borgerne i Bilbao. Som følge af kravene blev der indført en række ændringer i den oprindelige planlægningsmetode, hvoraf nogle var af mindre betydning og andre mere grundlæggende. F.eks. forblev den tidligere industribygning "Papelera", der ligger på Deusto-flodbredden, på plads, da borgerne udtrykkeligt ønskede at beholde denne historiske bygning, der nu var omdannet til et universitet.

Ombygningen af Zorrotzaurre er et langsomt og komplekst projekt, som også blev påvirket af den generelle økonomiske krise i 2007-2008. I stedet for at gennemføre hele projektet på én gang blev det derfor besluttet at opdele planen for halvøen/øen i to områder, og disse to fysiske planer er derefter blevet yderligere opdelt i trinvise udviklinger. Flere faktorer udgør projektets kompleksitet og forsinker dets gennemførelse:

• Det store antal interessenter, der er involveret, herunder kommunen, grundejerne og beboerne.
• Jordforurening: På grund af tidligere industrielle aktiviteter er jorden i nogle områder forurenet og skal dekontamineres, før byggearbejdet kan påbegyndes. Jordindvinding i to tredjedele af området (svarende til den første udviklingsenhed) blev afsluttet i 2021. Genindvinding betales af de virksomheder, der forårsagede det, eller af de nuværende jordejere, hvis førstnævnte ikke eksisterer længere.
• Flytteindustrier: Planen omfatter også nedrivning af flere bygninger og flytning af 30 virksomheder til andre steder uden for Zorrotzaurre. Til dette formål er der udarbejdet en særlig plan og et delprojekt, det såkaldte "gentildelingsprojekt", som også bestod i at indsamle midler inden for "Comisión Gestora de Zorrotzaurre" for at kompensere de involverede parter. Kompensationen og den rigelige forberedelsestid til flytningen har betydet, at der i sidste ende har været meget få problemer med de berørte parter.

På den anden side er en af projektets største aktiver det investeringsinstrument, der er indgået: det store antal jordejere af alle størrelser, der er samlet i det offentlig-private partnerskab ("Comisión Gestora de Zorrotzaurre"). Partnerskabet omfatter et koordineringsråd og en bestyrelse, som fører tilsyn med udførelsen af arbejdet og letter koordineringen og driften af projektet.

 

 

De endelige omkostninger til åbningen af Deusto var på ca. 21 mio. EUR, hvilket er næsten det dobbelte af det oprindelige skøn (12,1 mio. EUR). Byrådet tager disse udgifter op, da de nåede til enighed med den baskiske regering om, at Baskerlandet til gengæld skal finansiere udgifterne til en af de nye broer. Kommunen vil også betale for oversvømmelsessikringsbarrieren (1,68 mio. EUR) og stormvandstankene (med et budget på 5,7 mio. EUR) som aftalt mellem kommunen og "Comisión Gestora de Zorrotzaurre". Omkostningerne til jordhøjde og offentlige grønne områder (samt de øvrige omkostninger til sanering) betales af "Comisión Gestora de Zorrotzaurre", det offentlig-private partnerskab, der er oprettet til sanering af Zorrotzaurre. Kommissionens medlemmer betaler alle projektets udgifter og bidrager finansielt i forhold til den andel af jorden, de ejer (51 % offentlig, 49 % privat).

Ifølge BC3-undersøgelsen om omkostninger og fordele ved at åbne Deusto-kanalen er det blevet anslået, at de samlede løsninger til beskyttelse mod oversvømmelse kan: i) eliminere de skadesomkostninger, der er forbundet med T=10 nedbørshændelser og ii) reducere skadesomkostningerne for T=100 og T=500 hændelser med henholdsvis ca. 67 % og 30 %. Ud over de direkte fordele i form af mindre eksponering for oversvømmelser medfører omskolingen af øen også sidegevinster med hensyn til at mindske presset på boligefterspørgslen, mindske trafiktætheden og øge de grønne områder og de kulturelle områder, der er til rådighed i Bilbao.

Retsgrundlaget for gennemførelsen af tilpasningsforanstaltningerne i Zorrotzaurre er masterplanen for byplanlægning i Bilbao (godkendt i 1995 og revideret i 2016) og masterplanen for Zorrotzaurre (udarbejdet i 2004 og revideret i 2007). Det første dokument udgjorde retsgrundlaget for ændringen af arealanvendelsen for Zorrotzaurre fra industri til beboelse. Det andet dokument definerer bydelens ombygningsdesign. Det blev designet af den prestigefyldte arkitekt Zaha Hadid og officielt godkendt af Bilbao byråd i 2012.

"Comisión Gestora de Zorrotzaurre" har en ledende rolle med hensyn til at fremme arbejdet og nå planens mål samt løse problemer, der måtte opstå under gennemførelsen. De udøvende beslutninger træffes af medlemmerne af organisationens bestyrelse, som er repræsentanter på højeste niveau for ejendomsejerne. Koordineringsrådet er derimod ansvarligt for den daglige drift og rapporterer regelmæssigt til bestyrelsen.

Tilpasningsmålene i "Masterplan Zorrotzaurre" understøttes af de nationale og regionale tilpasningsstrategier. Den spanske regerings miljøministerium udsendte en "Spanskstrategi for klimaændringer og ren energi" 2007 med sine planer frem til 2020. Baskerlandet har fulgt og vedtog i 2015 "denbaskiske klimaændringsstrategi 2050". Selv om man endnu ikke har set konsekvenserne af sidstnævnte for de baskiske kommuner, giver begge strategier et incitament til at gøre mere på lokalt plan for at forebygge virkningerne af klimaændringerne.

I 2019 blev tilpasningsplanen for byen Bilbao offentliggjort. Denne plan indeholder handlingslinjerne på kort og mellemlang sigt for at give en samlet reaktion på byens klimasårbarheder under hensyntagen til retningslinjerne i den spanske nationale tilpasning fra 2014 og Baskerlandets klimaændringsstrategi frem til 2050. Genopretningen af Zorrotzaurre som beskrevet i Bilbaos strategi for bæredygtig byudvikling er en af byggestenene i planen og den vigtigste indsats for at håndtere oversvømmelsesrisikoen. 

Arbejdet startede i 2016 med opførelsen af Frank Gehry-broen over kanalen, der blev åbnet i 2018. Dekontamineringen af jorden i den større boligsektion er afsluttet. Flere dele af projektet er i øjeblikket i anlægsfasen, og den fuldstændige byfornyelse af øen forventes at tage mere end 30 år for dens færdiggørelse.

Det tager også lang tid at oprette de styrende organer, der er ansvarlige for gennemførelsen af projektet (Juntas de Concertación). De for den nordlige og sydlige del af øen blev lanceret i 2013, mens den for den centrale del af øen forventes at blive etableret ti år senere, i november 2023.

Det privat-offentlige partnerskab og Comisión Gestora de Zorrotzaurre vil blive opretholdt i hele projektets varighed.

Foranstaltningerne til beskyttelse mod oversvømmelse forventes at vare hele bygningernes levetid. Hele saneringsplanen for området forventes at vare på ubestemt tid.

 

Juan Carlos Sinde
Comisión Gestora de Zorrotzaurre
Phone: +34 944230642
Email :jc.sinde@zorrotzaurre.com

Generic e-mail: info@zorrotzaurre.com

Smart byudvikling i Zorrotzaurre, Bilbao en caseanalyse

Hoteller i nærheden af Plan Especial de Ordenación Urbana de Zorrotzaurre