Multi-Hazard Approach to Early Warning System i Sogn og Fjordane, Norge

Sogn og Fjordane er en kystnær, bjergrig region i Norge, der kan prale af hundredtusindvis af turistbesøg årligt. Flere samfund i Sogn og Fjordane står over for talrige farer som oversvømmelser, laviner, stenskred og andre ekstreme vejrforhold, der kan forværres af klimaændringer. Store afstande mellem perifere samfund og transport- og kommunikationsinfrastruktur, der til tider ikke er tilgængelig, kan gøre tilgængeligheden dårlig og dermed gøre samfundene mere sårbare over for ekstreme vejrforhold.

Som svar på ovenstående udfordring blev der etableret og afprøvet et varslingssystem i Aurland kommune, som er en del af Sogn og Fjordane amt. Aurland er en region med stor naturskønhed, men har en noget udfordrende geografi og topografi, der resulterer i hyppige stormfloder, oversvømmelser, jordskred og laviner, der kan stige med virkningen af klimaændringer på stigningen i hyppigheden og / eller intensiteten af ekstreme vejrforhold. Advarselssystemet for flere farer vil optimere rednings- og andre redningstjenester, der ydes af amtet. På grund af turismen sigter det mod at være en omkostningseffektiv metode, der når ud til alle mennesker i det geografiske område og ikke kun beboerne.

Systemer til tidlig varsling af flere farer anvender forskellige medier og kommunikationsværktøjer til at informere offentligheden om forestående farer og vejlede om de forholdsregler, der skal træffes. De kan operere på regionalt, nationalt og internationalt plan og kan bidrage væsentligt til at mindske risikoen for personskade, tab af menneskeliv og skader på ejendom og miljø. Tidlige varslinger gør det også muligt for lokale/regionale myndigheder at iværksætte evakueringer mere effektivt.

Ved at demonstrere et menneskecentreret tidligt varslingssystem var målet at fastslå, hvordan moderne teknologi kan bidrage til at reducere de negative konsekvenser af vejrrelaterede farer under nuværende og klimaændrede forhold og dermed også bidrage til at forhindre tab af menneskeliv. Et centralt aspekt af projektet har således været at vurdere, hvordan et varslingssystem for flere farer kan etableres inden for en ramme, der tager højde for behovet for varsling af forskellige typer uønskede hændelser og farer.

Det overordnede mål med dette projekt (som er en del af det EU-finansierede Clim-ATIC-projekt) var at etablere, afprøve og demonstrere et moderne alarmsystem for befolkningen ved at udbrede telefonbaserede advarselsmeddelelser i et bestemt geografisk område. Systemet er så vidt muligt og hensigtsmæssigt baseret på allerede tilgængelig moderne teknologi og infrastruktur og forankret i eksisterende lovgivningsmæssige og institutionelle rammer. For at etablere et omkostningseffektivt og bæredygtigt system for tidlig varsling er en tilgang med flere farer en forudsætning for at dele omkostningerne mellem forskellige anvendelsesområder. Systemet og de operationelle aktiviteter skal derfor etableres inden for en ramme, der tager hensyn til behovet for at advare om alle uønskede hændelser og farer (naturlige og menneskeskabte) og forskellige slutbrugeres behov.

Der blev afholdt fire møder i referencegruppen mellem 2008 og 2010 for at fastsætte mål og drøfte de bedste metoder og tilgange, der skal anvendes i systemet for tidlig varsling, herunder fastsættelse af systemspecifikationer for forsøgsmeddelelsen. Telefonen blev anerkendt som det vigtigste medium til distribution af advarsler (en kombination af faste og mobile telefonlinjer). Tekstbeskeder (SMS) og talebeskeder, der advarer offentligheden om en naturfare eller katastrofe, distribueres til alle telefoner inden for en vis afstand fra den pågældende naturfare eller katastrofe. Efter at have defineret kriterierne for det telefonbaserede befolkningsadvarselssystem var næste skridt at identificere potentielle systemleverandører og videresende systemkriterierne til feedback med hensyn til deres interesse og evne til at opfylde kriterierne og deltage i projektet. Efter præsentationen af de to potentielle virksomheder konkluderede referencegruppen, at de teknologiske aspekter ikke syntes at udgøre en større udfordring med hensyn til befolkningsvarsling, mens budgetbegrænsninger blev udpeget som centrale udfordringer, der skulle overvindes.

Inden populationsvarslingsøvelsen blev gennemført, gennemførte amtsguvernørens kontor flere formidlingsaktiviteter. Oplysninger om øvelsen blev offentliggjort på amtsguvernørens websted, Twitter-profil og Facebook-konto samt promoveret gennem den lokale avis og den amtsdækkende distriktsradiostation. Advarselsøvelsen den 10. juni 2010 blev afholdt sideløbende med en skrivebordsøvelse med fokus på de lokale myndigheders evne til at reagere på ekstreme vejrforhold. Flere af referencegruppens medlemmer deltog i øvelsen som observatører. Under testen modtog 2.500 mobiltelefoner advarslen som tekstbesked, 322 fastnettelefoner i Aurland modtog advarslen som talebesked. Advarselsøvelsen var synlig på Facebook i 2 timer og modtog 201.849 visninger. Der blev gennemført en undersøgelse efter øvelsen online, og der blev gennemført en dør-til-dør-undersøgelse på Høydalen-området for at vurdere offentlighedens tanker om øvelsen. Befolkningsadvarslen blev evalueret for at måle varslingssystemets effektivitet ved at kombinere et elektronisk evalueringsskema og en dør-til-dør-undersøgelse.

Efter demonstrationsprojektet er advarselssystemet endnu ikke blevet implementeret. Hverken lokalt eller på nationalt plan. I de senere år har Sogn og Fjordane amt oplevet talrige tilfælde af ekstreme vejrforhold såsom alvorlige jordskred og oversvømmelser parallelt med omfattende og meget dramatiske brandhændelser. Ingen er blevet dræbt i disse begivenheder, men de alle tjente som en påmindelse; understreger behovet for et befolkningscentreret varslingssystem med en tilgang, der omfatter flere farer. Derfor har amtsguvernøren i Sogn og Fjordane argumenteret for, at et sådant system burde implementeres. Der er imidlertid ikke fulgt nogen aktiviteter op, og det er ikke klart, om de nationale myndigheder vil prioritere gennemførelsen af et varslingssystem. Hvis de nationale myndigheder beslutter ikke at gennemføre et varslingssystem for flere farer i fuld skala, har projektreferencegruppen til formål at følge op på Clim-ATIC-projektet på regionalt plan. primært i Sogn og Fjordane amt. I den forbindelse vil arbejdet blive tæt udviklet i samarbejde med lokale/regionale myndigheder, sundhedssektoren og relevante statslige organer med henblik på at vurdere og gennemføre et varslingssystem på regionalt plan.

Projektreferencegruppen blev nedsat i august 2008 og blev hørt fire gange mellem 2008 og 2010. Den bestod af medlemmer fra følgende organisationer:

• County Governor of Sogn og Fjordane – PROJECT MANAGER (statens repræsentant på regionalt plan med ansvar for koordinering af beredskabsplanlægningen i amtet)
• Western Norway Research Institute - Clim-ATIC regional lead partner (opgavebaseret forskningsinstitut med kompetence inden for klimaforskning)
• Det norske direktorat for energiressourcer og vand (direktoratets mandat omfatter beredskabsplanlægning i forbindelse med oversvømmelser, dets kontor i Sogn og Fjordane er også den nationale myndighed for laviner)
• National Public Roads Administration (den nationale myndighed for offentlige veje, have en særlig interesse i befolkningsadvarsler i forbindelse med lukkede tunneler og bjergovergange på grund af dårligt vejr/uheld)
• Telenor (det norske telekommunikationsselskab, der i øjeblikket er verdens sjettestørste mobiltelefonoperatør)
• Den norske post- og telekommunikationsmyndighed (autonomt administrativt organ under det norske transport- og kommunikationsministerium med tilsyns- og reguleringsansvar for telekommunikationsmarkederne i Norge)
• Det norske radio- og tv-selskab (i Sogn og Fjordane) (det norske statsejede radio- og tv-selskab, som er den største medieorganisation i Norge)
• E-CO Hydro Power (norsk elselskab og den næststørste producent af elektricitet i Norge. Særlig interesse i befolkningsadvarsler i forbindelse med dæmningsbrud, der forårsager oversvømmelser, tsunamier)
• Det norske politi, Sogn og Fjordane distrikt (Politiet er en del af den norske redningstjeneste og er ansvarlig for at lede redningsarbejdet under ulykker og katastrofer; herunder ekstreme vejrforhold)
• Alarmsentralen ("Varmecentralen i Sogn og Fjordane") (kommunalt driftscenter, der letter og koordinerer tværkommunale brandbekæmpelsesoperationer i amtet)
• Direktoratet for Civilbeskyttelse og Beredskabsplanlægning (bevarer et overblik over risici og sårbarhed i Norge og fremmer foranstaltninger til forebyggelse af ulykker, kriser og andre uønskede hændelser)
• det norske civilforsvar (statens forstærkning til nødhjælps- og redningstjenester i tilfælde af større ulykker og særlige hændelser)
• Aurland Kommune (kommunen Sogn og Fjordane; tidligere har oplevet ekstreme vejrforhold og laviner, stenskred osv. Aurland er også stedet, hvor projektvarslingsøvelsen blev afholdt)
• Unified Messaging Systems (UMS) (den førende leverandør af avanceret meddelelseshåndtering i Nordeuropa, der tilbyder tjenester til alarmering af befolkningen i tilfælde af kritiske hændelser)
• Sogn og Fjordane University College (indtrådte i referencegruppen i 2009 for at hjælpe med at evaluere den tidlige varsling, men måtte desværre trække sit medlemskab tilbage på grund af manglende interne ressourcer)
• Førde Health Trust (sundhedsvirksomhed med ansvar for udførelse af geografiske og specialiserede aktiviteter på vegne af den regionale sundhedsmyndighed i Vestnorge).

Da vores tilgangsvinkel var at demonstrere et system med en tilgang med flere farer, spillede projektreferencegruppen en central rolle med hensyn til at definere en systemspecifikation, der muliggjorde effektiv og pålidelig udstedelse af advarsler om flere farer.

For at etablere et omkostningseffektivt system for tidlig varsling er tilgange med flere farer en forudsætning, da omkostningerne ved at anvende og vedligeholde systemet vil blive delt. Et stedbaseret varslingssystem kan også være et integreret redskab til formidling af rent informative budskaber, f.eks. generel offentlig information eller forskellige budskaber fra lokale myndigheder. Derfor viste dette projekt, hvordan en eksisterende amtsdækkende organisation kunne bruges til at udstede befolkningsadvarslen. Da denne organisation er tæt koordineret med politiet, samtidig med at den er en tværkommunal organisation, er den således velegnet til udstedelse af både ikke-nød- og nødsituationsadvarsler med en multirisikotilgang. Vi har argumenteret for, at de tekniske aspekter af personcentrerede varslingssystemer generelt er let tilgængelige, mens spørgsmål vedrørende fortrolighedslovgivning og systemforskrifter skal løses, før det lykkes at gennemføre effektive stedbaserede varslingssystemer. Som vi har vist, er offentliggørelse af annoncer ved hjælp af sociale medier også underlagt regler. Faktisk er der lovgivningsmæssige hindringer med hensyn til fortrolighedsregler, der forhindrer, at geografiske data indsamlet af telemobilvirksomheder deles offentligt. Disse oplysninger kan imidlertid være afgørende for en hurtig udrulning af beredskabstjenester og skal derfor ændres. For at udsende advarsler, der er "rettidige og forståelige for dem, der er i fare", mener vi, at der er behov for mere forskning i de muligheder og begrænsninger, der er forbundet med brugen af sociale medier i krisesituationer.

Systemet for tidlig varsling blev udviklet og afprøvet med Clim-ATIC. Dette er et EU-projekt (2008-2011), som omhandlede lokalsamfundenes evne til at udvikle tilpasningskapacitet til et fremtidigt klima, hvor hyppigheden og omfanget af ekstremt vejr menes at stige. Clim-ATIC WP4 vedrørte gennemførelsen af tilpasningsdemonstrationsprojekter, og et af disse WP4-projekter var beliggende i Sogn og Fjordane amt. De nødvendige ressourcer til dette demonstrationsprojekt er i form af personaleomkostninger (95.191 EUR) og indirekte kontoromkostninger (op til 9.943 EUR) for amtsguvernøren i Sogn og Fjordane. De samlede projektomkostninger var på 105 145,00 EUR. 55 377,00 EUR blev ydet som et matchfinansieringstilsagn af amtsguvernøren i Sogn og Fjordane, og de resterende 49 768,00 EUR blev ydet af Northern Periphery Programme (NPP), som er en del af Europa-Kommissionens mål om territorialt samarbejde.

Desuden viste projektet, at moderne advarselssystemteknologi kan kombineres med eksisterende infrastruktur og organisationsmønstre for at gøre det muligt for lokale myndigheder at udstede befolkningsadvarsler på en omkostningseffektiv og bæredygtig måde. Det eksisterende interkommunale beredskabscenter, Alarmsentralen, er en amtsdækkende overvågnings- og varslingstjeneste, der allerede er bemandet døgnet rundt af højt kvalificeret personale. Indlejring af et befolkningsadvarselssystem i denne organisation vil medføre få omkostninger, uddannelse eller ressourcer. Da klimaændringer generelt forventes at føre til hyppigere naturkatastrofer og ekstreme vejrforhold i de kommende år, vil et tidligt varslingssystem derfor udgøre en vigtig del af lokalsamfundenes strategier for tilpasning til klimaændringer, da dette er den største forventede fordel.

Projektet "Emergency population warning system" nævnes i en forslagsrapport fra den nationale forsvarskomité (se bilag 3 i det foreliggende dokument), som drøftede behovet for et moderne system til befolkningsvarsling. Endvidere anførte flertallet i udvalget, at effektiv befolkningsadvarsel ved brug af moderne teknologi er et vigtigt redskab til forebyggelse af livredning og skader, som Norge skal sigte mod at gennemføre. I rapporten "National Vulnerability and Emergency Planning Report for 2010" (se bilag 4 i det foreliggende dokument) behandler Direktoratet for Civilbeskyttelse og Beredskabsplanlægning også behovet for at etablere et mere moderne befolkningsvarslingssystem.

Demonstrationsprojektet blev gennemført i 2008-2011. Der er mulighed for, at systemet for tidlig varsling vil blive operationelt gennemført i fremtiden, enten gennem nationale eller regionale forvaltninger, hvilket stadig ikke er indlysende i øjeblikket.

Der er ikke fastsat en bestemt levetid for systemer til tidlig varsling, så længe disse opdateres og vedligeholdes.

Haavard Stensvand
Head of Emergency Planning
County Governor of Sogn og Fjordane
Phone: +47 57 64 30 10/+47 915 77 432
E-mail: fmsfhst@fylkesmannen.no