Regional oversvømmelsesstyring ved at kombinere bløde og hårde tekniske løsninger, Norfolk Broadlands

I mange århundreder spillede floderne i Broadland en vigtig rolle, idet de transporterede varer og udstyr til handel og industri. I dag er Broadland stadig et travlt område, men til forskellige formål. Omkring 50 % af jorden anvendes til traditionelt landbrug. Floderne fortsætter med at give stor indre sejlads, som sammen med Broads, giver adgang til 125 miles af vandveje. Rekreation og turisme er blevet meget vigtigt, idet mere end 7 mio. mennesker hvert år besøger hele Broads-området (Broads Authority's websted). Som reaktion herpå yder bådudlejningsindustrien et vigtigt bidrag til den lokale økonomi: i alt 584 mio. GBP blev genereret inden for den lokale økonomi gennem turist- og turisterhvervets udgifter.

Områdets tiltrækningskraft er tæt forbundet med dets mangfoldighed af landskaber og vådområder, der giver det en kvalitet, der ikke findes andre steder i landet. Området er internationalt vigtigt for naturbeskyttelsen: I 1988 blev hele Broadland udpeget som havende samme status som en nationalpark, og i 2015 modtog Broads det officielle tilskud til nationalparken. Broads National Park passes af Broads Authority, den lokale planlægningsmyndighed.

At være Norfolk en lavtliggende kystnære amt, klimaændringer og især havstigninger er blandt de største bekymringer for dette tidevandsdominerede sted. I 2016 udarbejdede Broads Authority en klimatilpasningsplan på grundlag af en tilbundsgående analyse af de potentielle klimaændringer, der forventes at forekomme i Broads-regionen. De forventede ændringer blev sammenlignet med det gennemsnitlige observerede klima fra 1961 til 1990. De data, der blev anvendt til undersøgelsen, var koncentreret om højemissionsscenariet (RCP8.5). Den gennemsnitlige månedlige maksimumtemperatur forventes at stige med 3,5 °C i 2080. Den gennemsnitlige månedlige nedbør forventes at stige med i gennemsnit 0,62 mm i 2050'erne og 1,4 mm i 2080'erne. Klimamodellerne er rimeligt konsistente med næsten alle, der viser vådere vintre, og alle undtagen to, der viser tørre somre. Nedbørsstigningerne om vinteren forventes at være i størrelsesordenen 5-8 mm i 2050'erne og 8-13 mm i 2080'erne. Samtidig forventes ekstreme hændelser at stige: både mere intens nedbør over kortere perioder og længere tørre perioder.

I samme år (2080'erne) anslår fremskrivningerne en absolut stigning i havniveauet på næsten 40 cm i forhold til basisniveauet i 1990 i scenariet med middelhøje emissioner. Stigningen i havniveauet vil forværre stormflodshændelser. vandstanden inden for Broads vil sandsynligvis stige. Højere havniveauer kan holde vand tilbage, der forsøger at dræne fra floderne, hvilket direkte kan forårsage oversvømmelser.

Oversvømmelsesbankerne (ca. 260 km) yder beskyttelse til ca. 30.000 ha land, der ligger under havets overflade. Alle oversvømmelsesbanker er udsat for forringelse af tilstanden. Hvis dette fænomen ikke vedligeholdes korrekt og tilpasses de nye forhold, resulterer det i en forringelse af den forsvarsstandard, der stilles til rådighed, hvilket gør dem mere sårbare over for virkningerne af oversvømmelser.

De eksisterende dæmninger er generelt blevet bygget ved hjælp af de oprindelige marsk tørv og bløde ler. Den historiske vedligeholdelse af forsvarsværkerne havde ikke holdt trit med forringelsesraten, og i begyndelsen af 1990'erne var de udsat for at blive overhalet og brudt af selv beskedne tidevandsstigninger. Desuden blev integriteten af dæmningsfundamenter bragt i fare på grund af erosion af flodbredderne, hovedsagelig forårsaget af bådvask. I 1996 blev der udarbejdet en oversvømmelsesbekæmpelsesstrategi for Broadland baseret på en styrkelse af dæmningerne for at modstå at bryde med tilstrækkelig kamme til at beskytte bosættelser og imødegå forventede klimaændringer. Det første skridt i BFAP-projektet er at styrke de eksisterende oversvømmelsessikringer og genoprette dem til en højde, der eksisterede i 1995, idet der tages hensyn til stigningen i havarmen og den fremtidige afvikling af oversvømmelsesbankerne i fremtidige skridt. Projektet forventes ikke at forhindre alle fremtidige oversvømmelser som følge af overfyldning, men vil reducere risikoen for brud betydeligt. Dette skridt omfattede også udskiftning af eksisterende beskyttelse under dårlige forhold ved hjælp af mere miljøvenlige metoder, når det er muligt. Det andet trin, der er planlagt til 2021, består i gennemførelsen af et vedligeholdelsesprogram for de eksisterende oversvømmelsesbanker. Det drejer sig f.eks. om græsklipning, erosionskontrol, kanalafstand og sikkerhedsarbejder. Det omfatter også topping-up oversvømmelse banker, der har afviklet siden at blive forbedret tidligere i projektet.

Samtidig med at projektet sikrer et forbedret serviceniveau inden for beskyttelse mod oversvømmelse, har det også til formål at beskytte og forbedre de vådområder i Broadlands, der er rige på biodiversitet.

Den lavtliggende jord, der er interesseret i projektet, er opdelt i 40 oversvømmelsesbeskyttelsesrum. Der er tale om diskrete områder, der afgrænses af højgrunds- eller oversvømmelsesmure, således at de i tilfælde af oversvømmelse sandsynligvis vil være indeholdt i rummet.

Mange oversvømmelsesbanker har slået sig ned, siden de blev bygget eller sidst blev forbedret, og risikerer at blive overhalet af selv forholdsvis små tidevandsstigninger. Dette forventes at blive forværret af stigningen i havniveauet og den potentielle stigning i hyppigheden af stormhændelser. Desuden i nogle dele af Broadland de eksisterende forsvar er truet på grund af erosion af floden kant af vind og bølger, båd-vask, normale flodstrømme og virkningen af tidevandet. Selv om nogle længder er blevet beskyttet af stål- eller træpladepæle, blev meget af dette installeret i løbet af de sidste 40 år og skal nu udskiftes eller fjernes. Den eksisterende infrastruktur og graden af forringelse af den anses for ikke at være tilstrækkelig til at modvirke det stigende pres som følge af den kombinerede virkning af klimaændringer, stigende vandstand i havene og det nuværende pres som følge af menneskelige aktiviteter.

Historisk set skyldtes en stor del af omkostningerne til vedligeholdelse af oversvømmelsessikringen de stål- og tømmerplader, der blev installeret for at forhindre oversvømmelsesbankerne i at blive undermineret af tidevandsstrømme og bådvask. BFAP forsøgte at erstatte så meget af denne hårde teknik som muligt med bløde løsninger som oprettelsen af naturlige rørskove langs flodkanten. Dette viste sig at være effektivt til at fungere som en naturlig buffer til de skadelige virkninger af bådvask og stærke flodstrømme. Det gav også yderligere fordele, der var passende for en nationalpark, som forbedringer af landskabet og økologien.

Projektet følger et regionalt koncept for oversvømmelsessikring, som består af en kombination af hårde og bløde tekniske løsninger implementeret i første trin af BFAP:

• Styrkelse af oversvømmelsesbanken. Denne løsning anvendes, når den eksisterende rørskov langs flodkanten er bredere end 5 m, eller erosionsbeskyttelsessystemet eller spunspælen er i god stand. Dette indebærer en styrkelse af den eksisterende oversvømmelsesbank på dens nuværende placering ved at placere materiale på bankens for- og/eller bagside. Det kan også være nødvendigt at hæve crestniveauet, og dette opnås normalt ved at placere yderligere ler på tidspunktet for styrkelsen. Materialet stammer fra enten udvidelse af det eksisterende dige eller udgravning af et nyt i græsningsmosen. Typisk de styrkede banker vil have en minimum 2 m kam bredde og en ryghældning større end 1m i 3m. Bankekamme er designet til at være brede nok til at tillade vedligeholdelse adgang og yderligere topping op, hvis det er nødvendigt.

• Tilbageslag i oversvømmelsesbanken. Denne mulighed består i opførelsen af en ny lerdæmning 15-30 m (tilbagegang) bag det eksisterende "soke dige", grøften på flodbreddens marskside, som fanger saltvand, der suger sig gennem floden, og forhindrer det i at sprede sig over rørskoven. Den faktiske tilbageslagsafstand afhænger af lokale erosionshastigheder, floddybde og kvaliteten af jorden bag den eksisterende oversvømmelsesbanke. Når den nye bred er etableret, fjernes den eksisterende beskyttelse mod ophobning eller erosion, den eksisterende flodbred jævnes med jorden, og den nye flodkant profileres for at fremme en stabil flodkant. Dette er en foretrukken løsning, når banken kan blive ustabil på grund af mislykket piling eller en eroderende rørflodkant. Dens anvendelse er underlagt passende jordforhold og tilgængeligheden af tilstrækkeligt materiale til den nye digekonstruktion.

• Tilbagerulning af oversvømmelsesbanker. Denne mulighed ligner oversvømmelsesbankens tilbageslag, men den afstand, som oversvømmelsesbanken flyttes ind i landet, er betydeligt mindre. Denne tilgang reducerer mængden af jord, der tages, men kræver yderligere materiale til at fylde det eksisterende dige (af stabilitetsgrunde). Dette er en foretrukken løsning, når erosionsbeskyttelsen er utilstrækkelig. Det giver mulighed for blot bank styrkelse og hvor jordbundsforhold, topografiske træk eller strukturer ikke tillader fuld tilbageslag. Det udnytter den samlede levetid for enhver eksisterende piling, men er afhængig af tilstrækkelig resterende levetid.

Projektet startede i 2001 og vil fortsætte indtil 2021 og omfatter en gennemførelsesfase for at afslutte forbedringsarbejdet efterfulgt af en vedligeholdelsesfase. I 2016 er BAFP nået til slutningen af den første fase, hvor alle forbedringsarbejder i de 40 segmenter er afsluttet: i) styrkelse af oversvømmelsesbanken langs næsten 200 km ii) tilbagegang i oversvømmelsesbanken langs 50 km iii) genetablering af oversvømmelsesbanker langs 7 km iv) anden erosionsbeskyttelse, herunder asfaltmåtter og træstænger kombineret med rør langs 20 km v) fjernelse af pæle i forbindelse med tilbageslagsområder langs 14,5 km. BFAP skrider nu frem med løbende vedligeholdelseskrav, som typisk består i lokal kammehævning og erosionsbeskyttelse. Erosionsbeskyttelse gennemføres ved hjælp af miljøvenlige former for bankbeskyttelse. Teknikker, der i øjeblikket anvendes, omfatter f.eks. bitumenmåtter: siv er plantet til at vokse gennem måtten, hvilket giver et mere naturligt udseende til flodbredden. Broads Authority har udarbejdet en vejledning om beskyttelse af banker med henblik på yderligere oplysninger.

Da bankerne i Broadland løbende bosætter sig, har Broadland Environmental Services Ltd (BESL, et privat selskab med ansvar for visse risikostyringsfunktioner i forbindelse med oversvømmelser) desuden et årligt program for kapitalforhøjelser, som vedrører dele af bankerne, der nærmer sig serviceniveaukrav eller har været genstand for uforudsigelig afvikling. Endelig giver projektet også en 24-timers vagtplan og beredskabshold i tilfælde af større oversvømmelser.

Offentlig deltagelse er en integreret del af BFAP, der søger at inddrage interessenter ved enhver lejlighed. BFAP har udviklet en høringsdatabase, der indeholder oplysninger om over 1200 interessenter. Disse omfatter interessegrupper, virksomheder, vedtægtsmæssige og ikke-vedtægtsmæssige organer samt over 500 jordejere. Der er vedtaget en åben tilgang til høring af interessenter, som tilskynder enkeltpersoner og lokale interessegrupper til at deltage i udarbejdelsen af både strategiske og lokalitetsspecifikke forslag. Der gennemføres særskilte deltagelsesbaserede høringer på steder, hvor der planlægges førstegangssikring af oversvømmelsessikring af ejendomme langs flodbredden og bådeværfter.

Skiftet fra lodret piling til mere naturlige flodbredder er ikke blevet hilst velkommen af de fleste sejlsportsinteresser. Piling har givet mulighed for afslappet fortøjning, hvortil der er bekymring for, at fjernelse af piling vil resultere i øget sedimentering i floderne. Der er udarbejdet handlingsplaner for at løse disse problemer. F.eks. indeholder lokalplanen for bredbånd for 2015-2036 angivelser af fortøjningsfaciliteter, der tager hensyn til forskellige interessenters interesser såsom økonomi, turisme og beskyttelse af biodiversiteten. Tilvejebringelsen af et netværk af fortøjninger i hele Broads-systemet er afgørende for lokalsamfund, virksomheder og besøgende på Broads. Tværtimod har koncentrationen af besøgende, hvor fortøjning er mest rigelig, en negativ indvirkning på roen og den rolige nydelse af Broads. Myndigheden vil derfor beskytte eksisterende fortøjninger og tilskynde til tilvejebringelse af nye regulerede fortøjninger i hele systemet.

De indledende bekymringer i offentligheden om, at projektet ville lide under den innovative tilgang med partnerskaber mellem den private og den offentlige sektor på grund af behovet for at maksimere fortjenstmargenerne, er i vid udstrækning blevet fjernet, da partnerne har vist vilje til at tage bredere fordele til sig. Det har faktisk givet en enestående mulighed for at integrere oversvømmelsessikring med andre initiativer af offentlig interesse.

Oversvømmelsessikringerne er udformet med henblik på at være bæredygtige og inden for projektets strenge finansielle grænser. Den offentlige deltagelse har været med til at sikre dette, både for projektet som helhed og hver enkelt ordning inden for det, ved at præcisere, at hver del er:

• omkostningseffektivt og økonomisk levedygtigt
• teknisk gennemførligt
• socialt acceptabel, f.eks. ved at identificere de mulige virkninger og gevinster for lokalsamfundene
• Miljømæssigt forsvarlig, f.eks. ved at identificere miljøgevinster, hvor det er muligt, og ved at minimere potentielle negative virkninger, hvor det er relevant.

En vigtig succesfaktor for projektet er et effektivt offentlig-privat partnerskab. I 1992 lancerede den britiske regering Private Finance Initiative, et offentligt-privat partnerskabsprogram, som et middel til at levere højere kvalitet og mere omkostningseffektive offentlige tjenester. Gennem Broadland-kontrakten har miljøagenturet effektivt uddelegeret visse risikostyringsfunktioner i forbindelse med oversvømmelser til et privat selskab, Broadland Environmental Services Ltd. Dette private finansieringsinitiativs skuffeselskab anvendes til at levere kontrakten og omfatter en andel på 90 % BAM Nuttall Ltd og 10 % Halcrow Group Ltd (nu CH2M HILL). Dette konsortium har til opgave at forbedre og vedligeholde agenturets aktiver, yde beredskabstjenester og fungere som miljøansvarlig. En af hovedårsagerne til Broadland-projektets succes har været den fortsatte ligestilling mellem de to partnerorganisationer (en offentlig og en anden privat). Valget af partnere og anerkendelsen af, at de hver især kræver hinandens styrker, har været afgørende for at opbygge et stærkt team.

På trods af alle de positive sider ved gennemførelsen af dette projekt har en massiv oversvømmelsessikringsindsats i et stort område som det, der er under overvejelse, også negative virkninger. De vigtigste begrænsninger (de fleste af dem er kun midlertidige) kan anføres som følger:

• Midlertidig forstyrrelse af fast ejendom til beboelse
• Mulige ændringer i arealanvendelsen som følge af opførelsen af oversvømmelsessikringen
• Mulige virkninger for samfund, der ikke forsvares, ved at ændre oversvømmelsesmønstret
• Midlertidige visuelle effekter af arbejder under opførelsen;
• Midlertidigt tab af bevoksede områder;
• Visuelle virkninger af nye, store diger;
• Midlertidig forstyrrelse af flora og fauna.

Selv om projektet omfattede en høj grad af inddragelse af interessenter, var flere jordejere desuden imod en "tilbagerulning" af oversvømmelsessikringen på deres jord. I sådanne tilfælde gjorde udpegelsen af en ny tilpasning af oversvømmelsesbankerne det muligt at afslutte projektgennemførelsesfasen og undgå den modsatte landbrugers jord, men samtidig ikke garantere dens beskyttelse mod fremtidige oversvømmelser.

I 2017 modtog Broadland Flood Alleviation Project East of England Merit Awards fra Institution of Civil Engineers, der anerkender ekspertise inden for design og konstruktion.

Ved projektets afslutning i 2021 forventes de samlede omkostninger at beløbe sig til 136 mio. britiske pund: 107,7 mio. EUR kan henføres til nybyggeri og ingeniørarbejde, mens 31,3 mio. EUR skal sikre vedligeholdelsesarbejde frem til 2021. Projektet er omkostningsbegrænset. Dette omkostningsloft indebærer, at alle individuelle ordninger inden for projektet skal udformes strengt, så de er omkostningseffektive og ligger inden for det planlagte program.

De økonomiske omkostninger ved projektet forventes at blive opvejet af fordele i form af en betydelig reduktion af tabene for landbrugssektoren som følge af oversvømmelser af havvand. Et af de vigtigste kendetegn ved dette projekt er konsolideringen af oversvømmelsesbankerne for at forhindre overtrædelser. Når en flodbred bryder, er de lavtliggende ferskvandsmoser nedsænket af saltvand i en lang periode, så længe det tager at udføre reparationerne, muligvis flere uger. Dette vil sandsynligvis forårsage langsigtede og dermed dyre skader på jordens landbrugs- og naturbevarelseskvaliteter. Når der opstår overtopping, forekommer der stadig saltvandsoversvømmelser, men fordi mængden af vand er meget mindre, og reparationer til oversvømmelsesbanken er normalt ikke nødvendige, kan oversvømmelsesvand pumpes tilbage i floden inden for 2-3 dage. Dette er normalt hurtigt nok til at forhindre betydelige langsigtede skader på landbrugsjorden. Forskellen mellem skadesomkostningerne som følge af overskridelse og overskridelse er en af de fordele, der tages i betragtning ved udformningen af projektet. På omkostningssiden af beregningen var der kun tilstrækkeligt egnet materiale til rådighed lokalt til at øge bankhøjderne tilbage til 1995-niveauet. For at øge bankhøjderne yderligere og helt forhindre overtopping vil store mængder byggematerialer skulle transporteres over lange afstande, hvis omkostninger langt ville have opvejet fordelene.

Forekomsten af tre store oversvømmelser, der var kendetegnet ved høje vandstande i perioden 2006-2013, har gjort det muligt i praksis at vise projektets fordele. Ved disse lejligheder registrerede de forbedrede oversvømmelsessikringer i hele Broadland ikke alvorlige strukturelle skader. I 2013 oplevede området vandstande, der kunne sammenlignes med den store oversvømmelseshændelse i 1953, der fandt sted forud for opfyldningen af oversvømmelsesbankerne. Takket være de interventioner, der blev gennemført inden for rammerne af projektet, resulterede 2013-arrangementet kun i to overtrædelser, og ingen ejendom blev oversvømmet. I 1953 var antallet af overtrædelser i stedet betydeligt højere, hvilket førte til omfattende oversvømmelser.

Samlet set giver ordningen oversvømmelsesbeskyttelse til 1.700 ejendomme, A47-motorvejen, Norwich-Great Yarmouth-jernbanelinjen og 24.000 hektar landbrugsjord. Ud over de positive økonomiske virkninger opnås der også mange sekundære sociale og miljømæssige fordele. Disse sidegevinster omfatter forbedret adgang for fodgængere gennem opgradering af 100 km gangstier, faciliteter for lystfiskere og fortøjningsfaciliteter til fritids- og feriesejladsindustrien. Projektet er udviklet i samarbejde med Norfolk Wildlife Trust og andre lignende institutioner for at forbedre vådområder levesteder omkring Hickling Broad National Nature Reserve. Som følge heraf har ændringerne af oversvømmelsesbanken også ført til en forbedring af omfanget og kvaliteten af naturlige levesteder: 55 hektar ferskvand reed-bed blev skabt giver en bæredygtig, langsigtet middel til erosion beskyttelse for den nye oversvømmelse bank. Oprettelsen af naturlige rørskovshabitater bidrager også til det mål, der kræves i henhold til habitatdirektivet for tab som følge af risikostyringsordninger for oversvømmelser på Suffolk-kysten.

En formel vurdering af, i hvilket omfang projektet har givet fordele, vil sandsynligvis følge efter færdiggørelsen i maj 2021.

I 1996 indledte Det Forenede Kongeriges miljøagentur en proces med henblik på at overveje den potentielle anvendelse af Private Finance Initiative-tilgangen til indkøb af oversvømmelsesrisikostyringstjenester. Som følge heraf var Broadland Flood Alleviation Project (BFAP) et af kun to udvalgte og udpegede "signifikante projekter med stifinderstatus" af finansministeriet. Det centrale element i initiativet er, at den private partner i Broadland-området er ansvarlig for at levere en specificeret standard for risikostyring i forbindelse med oversvømmelser, herunder vedligeholdelse, forbedringsarbejder og beredskab. Formålet med dette partnerskab mellem den offentlige og den private sektor er at fremme omkostningseffektiv levering af offentlige tjenester gennem driftseffektivitet og innovation, og dette kommer til udtryk i den skræddersyede kontraktformular.

Det tog 15 år (2001-2016) at gennemføre det planlagte forbedringsarbejde fuldt ud. Vedligeholdelsesfasen er stadig i gang og vil systematisk blive gennemført indtil afslutningen af BFAP-projektet i 2021. Efter 2021 vil standarden for infrastrukturen være at falde ind under Miljøagenturets normale program for overvågning og vedligeholdelse.

Levetiden for interventionerne kan estimeres om 50 til 100 år. På grund af den bløde karakter af den underliggende jord i projektområdet vil der være et konstant behov for regelmæssigt at supplere oversvømmelsesbanker.

Paul Mitchelmore
UK Environment Agency
Broadland Flood Alleviation Project
E-mail: paul.mitchelmore@environment-agency.gov.uk 

Kevin Marsh
CH2M HILL
Broadland Flood Alleviation Project
E-mail: kevin.marsh@ch2m.com 

Broadland Flood Alleviation Project og Det Forenede Kongeriges miljøagentur