Präventive Umsiedlung von Haushalten mit hohem hydrogeologischem Risiko im Piemont (Italien)

Piemont, im Nordwesten Italiens gelegen, ist die zweitgrößte Region des Landes und Heimat von rund 7% der italienischen Bevölkerung. Es zeichnet sich durch eine komplexe Geomorphologie aus, die Berge über 43% seines Territoriums (Alpen und Appenninen), hügelige Gebiete und Auen (Fedatoet al. 2023). Rund 6 % seines Hoheitsgebiets sind einem hohen oder sehr hohen Risiko von Erdrutschen und rund 8 % einem mittleren Hochwasserrisiko ausgesetzt. Diese Risiken betreffen die Gebiete von 95 % der Gemeinden in der Region (ISPRA,2021).

Der Po, der längste Fluss Italiens, entspringt aus den Cottschen Alpen in der Provinz Cuneo im Südwesten des Piemont. Das Po-Einzugsgebiet ist besonders anfällig für Überschwemmungen und wird unter zukünftigen Klimabedingungen mehr sein (Vezzoliet al. 2015).

Jüngste Studien der regionalen Umweltagentur Piemont haben Veränderungen des regionalen Klimas für den Zeitraum 1981-2010 (ARPAPiemonte, 2020a)sowie Zukunftsszenarien bis zum Ende des Jahrhunderts (ARPAPiemonte, 2020b)skizziert. Der Klimawandel im Piemont zeigt ausgeprägtere Trends als der globale Durchschnitt, insbesondere in großen Höhen. Neben dem Temperaturanstieg wurden erhebliche Schwankungen im Niederschlagsregime beobachtet. Diese konzentrieren sich zunehmend auf die Zeit, was zu extremen Phänomenen führt und zu Dürreperioden, Hochwasserereignissen, Bodenerosion und der daraus resultierenden Gefahr von Erdrutschen führt (RegionePiemonte, 2022).

Seit 2003, als ein Beschluss des Regionalrats die vorläufigen Kriterien für die Subventionierung von Kommunen bei der Umsetzung von Umsiedlungsplänen für Wohngebäude festlegte, hat sich die Umsiedlung formal als politische Option zur Vermeidung hydrogeologischer Risiken herauskristallisiert. Diese Initiative baut auf den Erfahrungen auf, die die Regionalbeamten in den Vorjahren im Zusammenhang mit reaktiven (d. h. nachträglichen) Umsiedlungen gesammelt haben, die sich sowohl an Eigentümer von Wohngebäuden als auch an produktive Vermögenswerte richten.

Mit einer späteren Verordnung im Jahr 2007 wurde eine Erhebung eingeleitet, um die Gemeinden in Überschwemmungsgebieten zu ermitteln, die aufgefordert wurden, ein Formular mit Informationen über die Merkmale der gefährdeten Gebäude auszufüllen. Die Kriterien für die Auszahlung und den Zugang zu den Umsiedlungsfonds und die Prioritätsskalen für Interventionen wurden 2009 mit regionalen Verordnungen festgelegt und später 2017 und 2021 verfeinert (Websiteder Region Piemont). Mit der Verordnung wird eine freiwillige Regelung für den Ankauf von Wohnimmobilien eingeführt, um Haushalte zu ermutigen, sich von Gebieten mit hohem hydrogeologischem Risiko zu entfernen, wie dies in den einschlägigen Planungsinstrumenten festgestellt wurde. Außerdem werden Mittel für Eigentümer gefährdeter Gebäude bereitgestellt, die aus historischen oder sozialen Gründen nicht umgesiedelt werden können.

Mit der Regionalverordnung wird Artikel 67 des nationalen Gesetzesdekrets 152/2006 (sogenanntes „italienisches Umweltgesetzbuch“) umgesetzt. Sie umfasst Umsiedlungs- und andere Planungsinstrumente gegen hydrogeologische Risiken, die auf Ebene der Flussgebietseinheiten anzuwenden sind. Gemäß diesem Artikel müssen die regionalen Behörden Anreizmaßnahmen festlegen, auf die Eigentümer von Produktionstätigkeiten oder Wohngebäuden zugreifen können, um Vermögenswerte aus riskanten Gebieten zu verlagern. Die Regionen erstellen nach Rücksprache mit den zuständigen lokalen Behörden (Gemeinden) einen Plan für die Gewährung der finanziellen Anreize für die Umsiedlung. Die Anreizzuweisung basiert auf prioritären Kriterien im Zusammenhang mit der Höhe des Risikos. Die finanziellen Anreize, die auch zur Deckung der Abbruchkosten bestimmt sind, werden aus Mitteln gezahlt, die durch staatliche Gebühren für die Nutzung öffentlicher Wasserressourcen generiert werden. Wenn diejenigen, die Anspruch auf Zugang zu den Anreizen haben, keine Anwendung finden, verlieren sie alle Vorteile oder Entschädigungen, die sie im Falle von Schäden aufgrund von Naturkatastrophen erhalten könnten.

In der regionalen Verordnung wird auch an die EU-Hochwasserrichtlinie (2007/60/EG)und den Hochwasserrisikomanagementplan für das Po-Einzugsgebiet (FRMP) erinnert, der zuletzt 2016 genehmigt wurde. Die in der Verordnung vorgesehenen Maßnahmen beziehen sich auf M22 (Umsiedlung) und M23 (Verringerung der Schutzbedürftigkeit). Diese Arten von Maßnahmen sind auch in den EU-Leitlinien für die Berichterstattung im Rahmen der Hochwasserrichtlinie vorgesehen.

Kosten

Nach dem italienischen Umweltgesetzbuch werden Anreize für die Umsiedlung durch Mittel geschaffen, die durch staatliche Gebühren für die Nutzung öffentlicher Wasserressourcen generiert werden. Die Region stellt jährlich 900 000 EUR im Regionalhaushalt für Umsiedlungsmaßnahmen bereit. Da umgesiedelte Haushalte nicht aufgefordert werden, einen Beitrag zu leisten, gehen die gesamten Kosten zu Lasten der Steuerzahler.

Von 2009 bis 2024 beliefen sich die Gesamtkosten der Übernahmeregelung auf 5 347 715,51 EUR. Darin enthalten sind Anschaffungskosten (Überweisungen an private Haushalte, 4 730 918,7 EUR - ausgegeben) und Abbruchkosten (1 116 868,66 EUR ausgegeben und zugesagt).

Vorteile

Die Umsiedlung erhöht die Sicherheit der Menschen. Es ermöglicht denjenigen, die direkt von der Maßnahme betroffen sind, sich dauerhaft von Gebieten mit hohem Risiko (direkte Begünstigte) zu entfernen. Es verringert auch das Risiko, dass Personen durch die Entfernung exponierter Gebäude (indirekte Begünstigte) flussabwärts/bergab gehen.

Die Region Piemont motiviert diese Verlagerungspolitik im Hinblick auf Wirtschaftlichkeit und Einsparung öffentlicher Gelder. Die Abwanderung von Menschen aus Hochrisikogebieten ist mit geringeren Investitionen verbunden als der Schutz einer kleinen Anzahl gefährdeter Bewohner oder die kontinuierliche Bereitstellung von Ex-post-Entschädigungen für die Betroffenen. Es wurde jedoch keine formelle Kosten-Nutzen-Analyse durchgeführt.

Ein Buyout-System wurde durch regionale Vorschriften für Wohneigentumseigentümer – sowohl primäre als auch sekundäre Bewohner – eingeführt, deren Häuser sich in Gebieten mit hohem hydrogeologischem Risiko befinden, wie in den einschlägigen Planungsinstrumenten festgestellt. Zu diesen Planungsinstrumenten gehören die auf kommunaler Ebene entwickelten Stadtpläne, der „Hydrauliksystemplan“ (PianoAssetto Idrologico)des Po-Einzugsgebiets und das Regionalgesetz 56/1977 über Landnutzung und Bodenerhaltung. Sie identifizieren Gebiete von bebautem Gebiet, die einer hohen geomorphologischen Gefahr und einem hohen Risiko ausgesetzt sind und für die keine weitere städtische Nutzung möglich ist.

In der Verordnung werden vorrangige Kriterien für die Auszahlung der verfügbaren Mittel festgelegt, darunter die Art des Wohnsitzes (primär Vorrang vor sekundär), das Ausmaß des Risikos und die Art der Gefahr (Rutschungen und Lawinen bei Überschwemmungen in Flüssen, wenn erstere weniger vorhersehbar sind).

Haushalten wird ein „Umsiedlungszuschuss“ gewährt, der entweder zum Kauf oder Bau einer neuen Immobilie oder als Entschädigung verwendet werden kann. Der maximal zuschussfähige Betrag wird berechnet, indem der Wert von 1034 Euro/m2 (der unter Zugrundelegung der maximalen Kosten pro m2 für den Bau neuer subventionierter Sozialwohnungen im Sinne der regionalen Entschließung berechnet wird) mit der Fläche des umzusiedelnden Hauses (bis zu 200 m2)multipliziert wird. Anschließend wird ein Koeffizient angewendet. Es hängt davon ab, ob das Haus als primärer oder sekundärer Wohnsitz genutzt wird, wobei die primären Bewohner den vollen Betrag und die sekundären Bewohner 75% erhalten. Wenn sich Bewerber für die Entschädigung entscheiden, erhalten sie 50% des Betrags, den sie erhalten würden, wenn sie sich für den Kauf / Bau einer neuen Immobilie entscheiden. Unabhängig von der gewählten Umzugsbeihilfe wird die ursprüngliche Immobilie dann abgerissen.

Um Zugang zum Umzugszuschuss zu erhalten, reicht der Eigentümer einen Antrag bei der Gemeinde ein. Nachdem die Gemeinde den Antrag anhand der Zulässigkeitskriterien geprüft hat, bereitet sie ein Projekt für den Abriss des Gebäudes vor und leitet dann einen Umzugsvorschlag an die Region Piemont weiter. Die Regionalbehörde prüft den Umsiedlungsvorschlag der Gemeinde. Wenn der Vorschlag die Kriterien erfüllt, überträgt er die Mittel an die Gemeinde, um sowohl den Umzugszuschuss für den Eigentümer als auch die Abbruchkosten für das gefährdete Gebäude zu decken.

Für den Fall, dass der Eigentümer berechtigt ist, Zugang zum Umzugszuschuss zu erhalten, aber beschließt, sich nicht an das Buyout-Programm zu halten, verliert er alle Vorteile oder Entschädigungen, die er im Falle von Schäden aufgrund von Naturkatastrophen erhalten könnte.

Bis April 2024 wurden 52 Buyouts durchgeführt: 26 primäre und 25 sekundäre Bewohner.

In Bezug auf die Art des Umzugszuschusses entschieden sich 89% der Primärbewohner für den Kauf / Bau eines neuen Hauses gegenüber 42% der Sekundärbewohner. Dies lässt sich damit erklären, dass Sekundärbewohner in der Regel Ferienhäuser besitzen und daher weniger auf der Suche nach einer neuen Immobilie sind und eher bereit sind, eine finanzielle Entschädigung zu akzeptieren.

Die regionale Verordnung führt auch Maßnahmen zur Verringerung der Anfälligkeit für Gebäude ein, die aufgrund ihres historischen oder sozialen Werts oder der besonderen Gestaltung der städtischen Grundrisse nicht umgesiedelt werden können. Ab April 2024 wird in der Gemeinde Bussoleno eine Maßnahme zur Verringerung der Vulnerabilität umgesetzt. In dieser Gemeinde ist es unmöglich, Böschungen zu bauen oder andere hydraulische Arbeiten zum Schutz vor einem 200-jährigen Hochwasser durchzuführen. So stellte die Gemeinde ein Projekt vor, das darauf abzielt, die Anfälligkeit gefährdeter Wohnungen zu verringern, indem bestehende Fenster und Türen durch wasserdichte Alternativen ersetzt werden. Die Region Piemont hat der Gemeinde 650.000 EUR für die Durchführung der Maßnahmen übertragen.

Die meisten Übernahmen erfolgten in den Gemeinden Pragelato (n=14) und Villar Pellice (n=10) im Berggebiet der Provinz Turin und in Bussoleno (n=4). In letzterem Fall werden auch Maßnahmen zur Verringerung der Vulnerabilität umgesetzt. Diese Gemeinden führten umfangreiche Konsultationen mit den betroffenen Haushalten durch, um ihre Beteiligung an der Regelung zu verbessern.

Die regionale Verordnung über Umsiedlungen enthält jedoch keine Leitlinien dafür, ob und wie die Beteiligung der Interessenträger erfolgen sollte. Daher ist es dem guten Willen der kommunalen technischen Beamten und Bürgermeister überlassen, Treffen mit betroffenen Haushalten einzurichten.

Die Regionalbehörde Piemonte richtete zwar keinen formellen Ko-Kreationsprozess ein, organisierte aber 2024 Treffen mit den an der Regelung beteiligten Gemeinden und Haushalten. Die Sitzungen zielten darauf ab, ihre Ansichten darüber einzubringen, wie die Maßnahme im Hinblick auf eine geplante Überarbeitung der regionalen Verordnung verbessert werden könnte. Gleichzeitig wird darüber diskutiert, wie die Sichtbarkeit der Regelung erhöht werden kann, um die Öffentlichkeit besser zu informieren.

Folgende Erfolgsfaktoren und einschränkende Faktoren ergaben sich aus der Umsetzung des Umzugszuschusses.

Erfolgsfaktoren:

• Institutionelles und politisches Engagement: Das Präventivumsiedlungsprogramm im Piemont ist einzigartig in Italien. Es wurde dank des Engagements von Regionalbeamten und Ratsmitgliedern entwickelt, die den Wert für den Beginn dieses Prozesses sahen;
• Verfügbarkeit von Mitteln (900.000 EUR pro Jahr), die aus staatlichen Gebühren für die Nutzung öffentlicher Wasserressourcen stammen und von der Region Piemont verwaltet werden;
• Bewertung von Immobilien, die Anreize für präventive Standortverlagerungen bietet, auf der Grundlage der Werte neuer subventionierter Sozialwohnungen;
• Das Problem mit den einschlägigen Interessenträgern zu teilen und es gefährdeten Haushalten zu ermöglichen, das Problem zu verstehen, stellte sich als Schlüsselelement für den Erfolg der Intervention heraus. Dies zeigte sich in Villar Pellice, einer der ersten Gemeinden, die sich an das Programm hielten.

Begrenzende Faktoren:

• begrenzte personelle und wirtschaftliche Ressourcen sowohl auf regionaler als auch auf kommunaler Ebene für die Durchführung des Programms;
• unterschiedliche Kapazitäten für die Durchführung des Programms in den beteiligten Gemeinden, was sich sowohl auf die Fähigkeit zur Einbeziehung gefährdeter Haushalte als auch auf die Umsetzungszeiträume auswirkt;
• begrenztes Bewusstsein der Öffentlichkeit für die Risiken, denen ihr Eigentum ausgesetzt ist, und für die Möglichkeit, auf die Umsiedlungsmaßnahme zurückzugreifen;
• Schwierigkeiten bei der Erzielung eines Konsenses zwischen allen Immobilieneigentümern in Mehrfamilienhäusern, was jedoch erforderlich ist, um mit dem Abriss des gefährdeten Gebäudes fortzufahren;
• Widerstand von primären Bewohnern, ihr Haus zu verlassen.

In Anbetracht des letzten Punkts gab die relativ hohe Beantragung des Umzugszuschusses durch sekundäre Gebietsansässige (im Vergleich zu primären Gebietsansässigen) Anlass zu Bedenken hinsichtlich der Wirksamkeit der Maßnahme, um die am stärksten exponierten Personen zu erreichen.    Die Behörden ermittelten mehrere Gründe, warum die Einbeziehung von Primärbewohnern nach wie vor eine Herausforderung darstellt. Ein wichtiger Grund ist die emotionale Bindung an das Eigentum. Die Regionalbehörde hält es jedoch für sinnvoll, den Schwerpunkt der Maßnahme sowohl aus Kosten-Nutzen-Sicht (d. h. zur Vermeidung von Schadensersatzansprüchen für entstandene Schäden) als auch im Hinblick auf die Risikominderung auf Sekundärbewohner zu legen, da das Gebäude ohnehin abgerissen werden sollte. Derzeit wird darüber diskutiert, wie das System verbessert werden könnte, um eine stärkere Einbeziehung von Primärbewohnern zu fördern.

Kosten

Nach dem italienischen Umweltgesetzbuch werden Anreize für die Umsiedlung durch Mittel geschaffen, die durch staatliche Gebühren für die Nutzung öffentlicher Wasserressourcen generiert werden. Die Region stellt jährlich 900 000 EUR im Regionalhaushalt für Umsiedlungsmaßnahmen bereit. Da umgesiedelte Haushalte nicht aufgefordert werden, einen Beitrag zu leisten, gehen die gesamten Kosten zu Lasten der Steuerzahler.

Von 2009 bis 2024 beliefen sich die Gesamtkosten der Übernahmeregelung auf 5 347 715,51 EUR. Darin enthalten sind Anschaffungskosten (Überweisungen an private Haushalte, 4 730 918,7 EUR - ausgegeben) und Abbruchkosten (1 116 868,66 EUR - ausgegeben und zugesagt).

Vorteile

Die Umsiedlung erhöht die Sicherheit der Menschen. Es ermöglicht denjenigen, die direkt von der Maßnahme betroffen sind, sich dauerhaft von Gebieten mit hohem Risiko (direkte Begünstigte) zu entfernen. Es verringert auch das Risiko, dass Personen durch die Entfernung exponierter Gebäude (indirekte Begünstigte) flussabwärts/bergab gehen.

Die Region Piemont motiviert diese Verlagerungspolitik im Hinblick auf Wirtschaftlichkeit und Einsparung öffentlicher Gelder. Die Abwanderung von Menschen aus Hochrisikogebieten ist mit geringeren Investitionen verbunden als der Schutz einer kleinen Anzahl gefährdeter Bewohner oder die kontinuierliche Bereitstellung von Ex-post-Entschädigungen für die Betroffenen. Es wurde jedoch keine formelle Kosten-Nutzen-Analyse durchgeführt.

Buyout-Programme werden seit 2009 durchgeführt. Umsiedlungszuschüsse werden ziemlich schnell vergeben, nachdem sie genehmigt wurden. Die Abbruchzeit von Gebäuden, bei denen ein hohes Risiko festgestellt wurde, hängt von der Kapazität der beteiligten Gemeinden ab.

Der Umzug ist dauerhaft. Die regionale Verordnung zur Einrichtung von Umsiedlungsmechanismen hat sich durch mehrere Überarbeitungen weiterentwickelt. Die Vorbereitungsarbeiten zur Bewertung möglicher neuer Verbesserungen der Verordnung begannen 2024.

Antonia Impedovo
Piazza Piemonte - Piano 16 – Torino
Email: antonia.impedovo@regione.piemonte.it
difesasuolo@regione.piemonte.it

Elisa Calliari
elisa.calliari@cmcc.it