Συμπράξεις ιδιωτικού-δημόσιου τομέα (ΣΔΙΤ) για την προσαρμογή και τη συντήρηση υποδομών και υπηρεσιών

Η κλιματική αλλαγή δημιουργεί αυξανόμενες προκλήσεις για τις υποδομές. Θα επηρεάσει όλους τους τύπους υποδομών, συμπεριλαμβανομένης της ενέργειας, των μεταφορών και των υδάτων. Παραδείγματα περιλαμβάνουν αναχώματα, τα οποία ενδέχεται να μην αντέχουν στην αύξηση της στάθμης των υδάτων· λιμένες που ενδέχεται να πλημμυρίσουν, δρόμοι και σιδηρόδρομοι που ενδέχεται να μην είναι πλέον προσβάσιμοι, υπηρεσίες μεταφορών που ενδέχεται να επαναπρογραμματιστούν. Αυτό συμβαίνει τόσο λόγω των γεγονότων αργής έναρξης όσο και των αιφνίδιων ακραίων γεγονότων και μπορεί να οδηγήσει σε υψηλότερο κόστος. Σύμφωνα με την ανάλυση του ΟΟΣΑ, της Παγκόσμιας Τράπεζας και του ΟΗΕ για το περιβάλλον (Υποδομές για ένα μέλλον ανθεκτικό στην κλιματική αλλαγή, 2024), θα χρειαστούν ετήσιες επενδύσεις ύψους 6,9 τρισεκατομμυρίων δολαρίων ΗΠΑ (περίπου 6,6 τρισεκατομμύρια EUR) σε υποδομές έως το 2030, ώστε να διασφαλιστεί ότι οι επενδύσεις σε υποδομές είναι συμβατές με τους στόχους βιώσιμης ανάπτυξης και τη συμφωνία του Παρισιού.

Δεδομένου ότι η δημόσια χρηματοδότηση για την προσαρμογή στην κλιματική αλλαγή είναι περιορισμένη, οι ιδιωτικές επενδύσεις και η εμπειρογνωμοσύνη, συμπεριλαμβανομένης της χρηματοδότησης μέσω μοντέλων συμπράξεων δημόσιου και ιδιωτικού τομέα (ΣΔΙΤ), είναι καίριας σημασίας για την προσαρμογή των υποδομών στην κλιματική αλλαγή. Οι κυβερνήσεις μπορούν επίσης να αναθέσουν σε ιδιωτικές εταιρείες την παροχή ορισμένων δημόσιων υπηρεσιών για τη διατήρηση ανθεκτικών στην κλιματική αλλαγή υποδομών μακροπρόθεσμα. Επιπλέον, οι ιδιώτες επενδυτές μπορούν να στηρίξουν λύσεις που βασίζονται στη φύση, η χρηματοδότηση των οποίων αποτελεί εμπόδιο για την ευρεία εφαρμογή τους.

Ο Οργανισμός Οικονομικής Συνεργασίας και Ανάπτυξης (ΟΟΣΑ) ορίζει τις ΣΔΙΤ ως «μακροπρόθεσμες συμβατικές ρυθμίσεις μεταξύ της κυβέρνησης και ενός εταίρου από τον ιδιωτικό τομέα, βάσει των οποίων ο τελευταίος παρέχει και χρηματοδοτεί δημόσιες υπηρεσίες χρησιμοποιώντας κεφαλαιουχικό περιουσιακό στοιχείο, επιμερίζοντας τους συναφείς κινδύνους».

Η κύρια διαφορά μεταξύ των ΣΔΙΤ και των παραδοσιακών μοντέλων χρηματοδότησης είναι ο επιμερισμός των κινδύνων μεταξύ του δημόσιου και του ιδιωτικού εταίρου. Καταρχήν, οι κίνδυνοι σε ένα έργο ΣΔΙΤ θα πρέπει να κατανέμονται στο μέρος που είναι καταλληλότερο για τη διαχείρισή τους, με στόχο την επίτευξη της βέλτιστης ισορροπίας μεταξύ της μετατόπισης του κινδύνου και της αποζημίωσης για το μέρος που φέρει τον κίνδυνο. Ο εταίρος από τον ιδιωτικό τομέα είναι συχνά υπεύθυνος για τους κινδύνους που συνδέονται με τον σχεδιασμό, την κατασκευή, τη χρηματοδότηση, τη λειτουργία και τη συντήρηση των υποδομών, ενώ ο εταίρος από τον δημόσιο τομέα αναλαμβάνει συνήθως ρυθμιστικούς και πολιτικούς κινδύνους. Κατά κανόνα, οι ΣΔΙΤ περιλαμβάνουν επίσης την άντληση εσόδων από φορολογούμενους και/ή χρήστες με σκοπό το κέρδος κατά τη διάρκεια της σύμβασης ΣΔΙΤ.

Οι ΣΔΙΤ αποτελούν βασικό σημείο εισόδου για την κινητοποίηση χρηματοδότησης από τον ιδιωτικό τομέα με σκοπό τη γεφύρωση του χρηματοδοτικού κενού στις δράσεις προσαρμογής. Πρέπει να είναι ανθεκτικοί στην κλιματική αλλαγή και να εργάζονται για την οικοδόμηση της ανθεκτικότητας των κοινοτήτων που εξυπηρετούν. Η συμμετοχή του ιδιωτικού τομέα μπορεί να οδηγήσει, πέρα από την επενδυτική ικανότητα και τη χρηματοδότηση, σε καινοτόμο σκέψη και νέα εμπειρογνωμοσύνη.

Ωστόσο, οι ΣΔΙΤ για την προσαρμογή στην κλιματική αλλαγή μπορούν να αποτελέσουν πρόκληση, λόγω των εξαιρετικά αβέβαιων μελλοντικών συνθηκών. Αυτό μπορεί να παρεμποδίσει τη δημιουργία ΜΑΔ, δεδομένου ότι απαιτούν έναν ορισμένο βαθμό προβλεψιμότητας για την προσέλκυση επενδύσεων και χρηματοδότησης. Η ΕΜΠ μεταξύ των επιχειρήσεων και της τοπικής αυτοδιοίκησης μπορεί να αποκαλυφθεί ως μέρος της Εταιρικής Κοινωνικής Ευθύνης (ΕΚΕ) των επιχειρήσεων, για την ανάληψη κοινών δράσεων για την προσαρμογή των πόλεων στην κλιματική αλλαγή. Επιτυχημένα παραδείγματα παρουσιάστηκαν από το έργο LIFE CITYAdaP3, το οποίο είχε ως στόχο τη συμμετοχή του ιδιωτικού τομέα της ΕΕ στη χρηματοδότηση της αστικής προσαρμογής. Το κέντρο πόρων της Παγκόσμιας Τράπεζας για τη σύμπραξη δημόσιου και ιδιωτικού τομέα παρέχει κατάλογο πόρων για τον σχεδιασμό και την εφαρμογή ανθεκτικών στην κλιματική αλλαγή ΣΔΙΤ.

Επί του παρόντος, ο βαθμός στον οποίο τα ενδιαφερόμενα μέρη συμμετέχουν σε συμβατικές ΣΔΙΤ αποτελεί υπομελετημένη πτυχή (Nederhand και Klijn, 2019) της επιτυχούς ολοκλήρωσης των εν λόγω έργων. Γενικά, είναι αναγκαίο να γίνει διάκριση μεταξύ του ρόλου των ενδιαφερόμενων μερών στο ίδιο το έργο (π.χ. ανάπτυξη υποδομών) και του ρόλου τους στη σύσταση της ΣΔΙΤ. Στα ενδιαφερόμενα μέρη περιλαμβάνονται εκείνα που είναι επίσημα μέλη της ΣΔΙΤ και ελέγχουν άμεσα τους πόρους και εκείνα που, παρά το γεγονός ότι είναι «εξωτερικά» προς το έργο, επηρεάζονται άμεσα από αυτό και έχουν συμφέρον από την επιτυχία του (Selim &amp· Amr Soliman ElGohary, 2020).

Ορισμένα πορίσματα της μελέτης δείχνουν ότι μια ΣΔΙΤ καθιστά τη διαχείριση του περιβάλλοντος των ενδιαφερόμενων μερών πιο περίπλοκη, λόγω της συμμετοχής πολλαπλών σχέσεων σε μια δομή δημόσιων συμβάσεων ΣΔΙΤ. Αυτό μπορεί να δημιουργήσει πιθανά αντικρουόμενα συμφέροντα ή διαφορετικές προσδοκίες των ενδιαφερόμενων μερών που συμμετέχουν σε έργα ΣΔΙΤ. Η κακή διαχείριση των σχέσεων με τα ενδιαφερόμενα μέρη είχε ως αποτέλεσμα έναν από τους κύριους λόγους για την αποτυχία των έργων ΣΔΙΤ σε παγκόσμιο πλαίσιο (Jayasuriya et al., 2020). Μολονότι έχει διατυπωθεί καταγγελία για έλλειψη μελετών σχετικά με τη διαχείριση των ενδιαφερόμενων μερών στο πλαίσιο των ΣΔΙΤ, είναι ήδη γνωστές κρίσιμες πτυχές για την πρόληψη των συγκρούσεων σε έργα ΣΔΙΤ. Παραδείγματα αποτελούν η διεξαγωγή εκτενών διαβουλεύσεων, η επίτευξη συμφωνίας και ο σαφής καθορισμός συμφωνημένων στόχων, καθώς και ο καθορισμός των ρόλων και των αρμοδιοτήτων των δημόσιων και ιδιωτικών φορέων. Βασικά στοιχεία της επιτυχούς διαχείρισης των ενδιαφερόμενων μερών συνοψίζονται στο εργαλείο διαχείρισης συμβάσεων ΣΔΙΤ του Παγκόσμιου Κόμβου Υποδομών και της Παγκόσμιας Τράπεζας (κεφάλαιο 3). Το εργαλείο περιλαμβάνει καθοδήγηση για τη διαχείριση των σχέσεων με την ιδιωτική εταιρεία της ΣΔΙΤ, με άλλους ιδιωτικούς ενδιαφερόμενους φορείς, με τελικούς χρήστες, επιχειρήσεις και την κοινότητα, καθώς και με κυβερνητικούς φορείς.

Οι ΣΔΙΤ προσφέρουν μια πιθανή οδό για την παροχή δημόσιων υποδομών και υπηρεσιών με σκοπό την αποτελεσματική προσαρμογή στην κλιματική αλλαγή. Η επιτυχία τους εξαρτάται από διάφορους βασικούς παράγοντες.

• Το σαφώς καθορισμένο πεδίο εφαρμογής, οι στόχοι και τα παραδοτέα του έργου παρέχουν μια σταθερή βάση.
• Η υλοποίηση επιτυχημένων έργων ΣΔΙΤ απαιτεί σημαντική διοικητική ικανότητα. Αυτό μπορεί να διασφαλιστεί μόνο μέσω κατάλληλων θεσμικών και νομικών πλαισίων και μακροχρόνιας εμπειρίας στην υλοποίηση έργων ΣΔΙΤ. Επιπλέον, τα αποτελεσματικά πλαίσια διακυβέρνησης με σαφείς ρόλους, αρμοδιότητες και διαδικασίες λήψης αποφάσεων είναι ζωτικής σημασίας για την επιτυχία των ΣΔΙΤ.
• Η αποτελεσματική κατανομή των κινδύνων, όπου οι κίνδυνοι κατανέμονται δίκαια μεταξύ του δημόσιου και του ιδιωτικού τομέα, είναι ζωτικής σημασίας για τη βιωσιμότητα του έργου. Αυτό μπορεί επίσης να είναι ένας δύσκολος παράγοντας, καθώς ο κίνδυνος μπορεί να αλλάξει με την πάροδο του χρόνου λόγω της κλιματικής αλλαγής.
• Η προώθηση ισχυρών συνεργατικών σχέσεων μεταξύ των εταίρων είναι ουσιαστικής σημασίας για την επιτυχή υλοποίηση του έργου, καθώς και για την ομιλία με μία φωνή προς τα ενδιαφερόμενα μέρη που επηρεάζονται.
• Οι ισχυρές χρηματοοικονομικές δομές, συμπεριλαμβανομένων των κατάλληλων στρατηγικών διαχείρισης κινδύνων, είναι υψίστης σημασίας για την προσέλκυση ιδιωτικών επενδύσεων.
• Η χρήση διαδικασιών MRE μπορεί να επιτρέψει την παρακολούθηση της αποτελεσματικότητας των μέτρων και την προσαρμογή των εν εξελίξει έργων, καθώς και την άντληση διδαγμάτων για μελλοντικά έργα. Η διαχείριση των επιδόσεων ενός εταίρου του ιδιωτικού τομέα σε έργο ΣΔΙΤ είναι ιδιαίτερα σημαντική: θα πρέπει να διασφαλιστεί η διάθεση επαρκών πόρων και ο σαφής προσδιορισμός των βασικών δεικτών επιδόσεων. Λεπτομερής καθοδήγηση σχετικά με την παρακολούθηση των επιδόσεων παρέχεται στο εργαλείο διαχείρισης συμβάσεων ΣΔΙΤ του παγκόσμιου κόμβου υποδομών και της Παγκόσμιας Τράπεζας (κεφάλαιο 3).

Οι προκλήσεις που σχετίζονται με τις ΣΔΙΤ είναι η πολιτική αστάθεια, η οικονομική ύφεση και οι πολύπλοκες κανονιστικές διαδικασίες που μπορούν να επηρεάσουν σημαντικά την υλοποίηση των έργων (π.χ. χρονοδιαγράμματα, κόστος). Η ανεπαρκής κατανόηση των κανόνων και των χαρακτηριστικών του δημόσιου τομέα από τους ιδιώτες επενδυτές και αντιστρόφως μπορεί να παρεμποδίσει την ανάπτυξη και την υλοποίηση έργων. Επιπλέον, η αρνητική αντίληψη των ενδιαφερόμενων μερών / του κοινού και η αντίσταση στην ιδιωτικοποίηση μπορούν να δημιουργήσουν εμπόδια.

Τα παραδοσιακά έργα μπορούν να χωριστούν σε παρτίδες προκειμένου να προσελκύσουν περισσότερους προσφέροντες. Τα έργα ΣΔΙΤ απαιτούν ελάχιστο μέγεθος για να αιτιολογηθεί το κόστος της προμήθειας και να διευκολυνθούν οι οικονομίες κλίμακας που απαιτούνται για την ενίσχυση της αποτελεσματικότητας της λειτουργίας και της συντήρησης. Ωστόσο, το πολύ ευρύ πεδίο των δυνητικών έργων μπορεί μερικές φορές να μειώσει το επίπεδο του ανταγωνισμού, καθώς λίγες εταιρείες έχουν γενικά τα οικονομικά μέσα για να υποβάλουν προσφορές. Με συμβάσεις πολύ υψηλής αξίας, μόνο ένας μικρός αριθμός φορέων εκμετάλλευσης, ίσως μόλις ένας, είναι σε θέση να προσφέρει όλα τα προϊόντα ή τις υπηρεσίες που ζητούνται. Αυτό θα μπορούσε να θέσει την αναθέτουσα αρχή σε θέση εξάρτησης (Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο, 2018).

Για να ξεπεραστούν αυτές οι προκλήσεις, είναι επιτακτική ανάγκη ο προσεκτικός σχεδιασμός, η αποτελεσματική διαχείριση κινδύνων και η ισχυρή συμμετοχή των ενδιαφερόμενων μερών. Αντιμετωπίζοντας αυτούς τους παράγοντες, οι κυβερνήσεις και οι ιδιωτικοί εταίροι μπορούν να αυξήσουν την πιθανότητα επιτυχημένων έργων προσαρμογής των ΣΔΙΤ που αποφέρουν καλή σχέση ποιότητας/τιμής και βελτιωμένες δημόσιες υπηρεσίες.

Οι ΣΔΙΤ μπορούν να προσφέρουν μια διττή προσέγγιση σε κάθε έργο προσαρμογής. Αφενός, επιταχύνουν την υλοποίηση των έργων αξιοποιώντας την αποδοτικότητα και το κεφάλαιο του ιδιωτικού τομέα. Από την άλλη πλευρά, οι ΣΔΙΤ μπορούν να εισαγάγουν καινοτόμες λύσεις και ενδεχομένως να βελτιώσουν την ποιότητα των υπηρεσιών. Οι ΣΔΙΤ επιτρέπουν τη χρηματοδότηση έργων που διαφορετικά δεν θα ήταν εφικτά, λόγω περιορισμών στους δημόσιους προϋπολογισμούς.

Ωστόσο, αυτά τα πλεονεκτήματα έχουν κόστος. Οι δαπάνες του έργου ή οι δαπάνες συντήρησης συχνά υπερβαίνουν τα παραδοσιακά μοντέλα του δημόσιου τομέα λόγω των περιθωρίων κέρδους του ιδιωτικού τομέα. Η πολυπλοκότητα της διαπραγμάτευσης των συμβάσεων και οι μακροπρόθεσμες οικονομικές δεσμεύσεις για τις κυβερνήσεις αποτελούν σημαντικά μειονεκτήματα. Επιπλέον, η μεταφορά ορισμένων κινδύνων στον ιδιωτικό τομέα ενδέχεται να οδηγήσει σε απρόβλεπτες προκλήσεις και συγκρούσεις μεταξύ των εταίρων του δημόσιου και του ιδιωτικού τομέα.

Η ΕΕ ρυθμίζει τις ΣΔΙΤ μέσω της χρήσης οδηγιών, οι οποίες εφαρμόζουν και επεκτείνουν τις αρχές και τις ελευθερίες που θεσπίζονται από τις Συνθήκες της ΕΕ. Στόχος των οδηγιών αυτών είναι να καταστούν οι διαδικασίες ανάθεσης δημόσιων συμβάσεων διαφανείς και ανοικτές σε όλους τους προμηθευτές σε ολόκληρη την ΕΕ. Ως εκ τούτου, οι εν λόγω προμηθευτές μπορούν να προσφέρουν τις υπηρεσίες και τα προϊόντα τους στις δημόσιες αρχές σε ολόκληρη την ενιαία αγορά της ΕΕ.

Τον Μάρτιο του 2014, η ΕΕ εξέδωσε δύο οδηγίες της ΕΕ σχετικά με τις ΣΔΙΤ στον τομέα των δημόσιων συμβάσεων: συγκεκριμένα, τις δημόσιες συμβάσεις και τις συμβάσεις παραχώρησης. Η οδηγία για τις δημόσιες συμβάσεις (2014/24/ΕΕ) και η οδηγία για τις συμβάσεις παραχώρησης (2014/23/ΕΕ) αντικατοπτρίζουν την επιθυμία της ΕΕ να ρυθμίσει στενότερα τις συμβάσεις παραχώρησης (Ευρωπαϊκή Τράπεζα Επενδύσεων, 2016). Και οι δύο οδηγίες πρέπει να μεταφερθούν στην εθνική νομοθεσία. Η πραγματική εφαρμογή των ΣΔΙΤ περιορίζεται επίσης από εθνικά ή υποεθνικά νομικά πλαίσια. Οι εν λόγω κανόνες μπορούν να θεσπίζουν ειδικούς κανόνες για τις συμβάσεις, περιορισμούς στο πεδίο εφαρμογής και διαφορετικές τυπολογίες σχέσεων μεταξύ του δημόσιου και του ιδιωτικού τομέα.

Το χρονοδιάγραμμα για τη σύσταση μιας ΣΔΙΤ μπορεί να ποικίλλει σημαντικά, ανάλογα με διάφορους παράγοντες:

• Πολυπλοκότητα του σχεδίου: Τα μεγαλύτερα και πιο πολύπλοκα έργα χρειάζονται φυσικά περισσότερο χρόνο για τη διαπραγμάτευση και την εφαρμογή τους.
• Ρυθμιστικό περιβάλλον: Ένα σαφές και αποτελεσματικό κανονιστικό πλαίσιο μπορεί να επιταχύνει τη διαδικασία.
• Διαδικασίες σύναψης δημόσιων συμβάσεων: η πολυπλοκότητα των διαδικασιών σύναψης δημόσιων συμβάσεων μπορεί να επηρεάσει τα χρονοδιαγράμματα.
• Δεξιότητες διαπραγμάτευσης: η αποτελεσματική διαπραγμάτευση μεταξύ δημόσιων και ιδιωτικών εταίρων μπορεί να επιταχύνει τη διαδικασία.
• Οικονομικές συνθήκες: οικονομικοί παράγοντες μπορούν να επηρεάσουν τη διαθεσιμότητα ιδιωτικής χρηματοδότησης και τη σκοπιμότητα του έργου.

Συνολικά, η δημιουργία μιας ΣΔΙΤ μπορεί να διαρκέσει περίπου από δύο έως πέντε έτη ή και περισσότερο.

Οι ΜΑΔ είναι συνήθως μακροπρόθεσμες συμφωνίες. Ανάλογα με το είδος του έργου που διέπεται από τη ΣΔΙΤ, η διάρκεια ζωής κυμαίνεται από 20 έως 30 έτη, αλλά μπορεί να είναι μεγαλύτερη ή μικρότερη ανάλογα με το συγκεκριμένο έργο. Οι ΣΔΙΤ δεν καλύπτουν μόνο το στάδιο κατασκευής μιας υποδομής. Καλύπτει επίσης τη λειτουργία και τη συντήρησή του, από την οποία επιτυγχάνουν οικονομική απόδοση μέσω τελών χρήσης ή κρατικών πληρωμών.