Συμπράξεις ιδιωτικού-δημόσιου τομέα (ΣΔΙΤ) για την προσαρμογή και τη συντήρηση υποδομών και υπηρεσιών

Επί του παρόντος, ο βαθμός στον οποίο τα ενδιαφερόμενα μέρη συμμετέχουν σε συμβατικές ΣΔΙΤ αποτελεί υπομελετημένη πτυχή(Nderhand και Klijn, 2019) της επιτυχούς ολοκλήρωσης των εν λόγω έργων. Γενικά, είναι αναγκαίο να γίνει διάκριση μεταξύ του ρόλου των ενδιαφερόμενων μερών στο ίδιο το έργο (π.χ. ανάπτυξη υποδομών) και του ρόλου τους στη δημιουργία της ΣΔΙΤ. Τα ενδιαφερόμενα μέρη περιλαμβάνουν εκείνα που είναι επίσημα μέλη της ΣΔΙΤ και που ελέγχουν άμεσα τους πόρους και εκείνους που, παρά το γεγονός ότι είναι «εξωτερικοί» του έργου, επηρεάζονται άμεσα από αυτό και έχουν συμφέρον για την επιτυχία του (Selim & Amr Soliman ElGohary, 2020).

Ορισμένα ευρήματα της μελέτης δείχνουν ότι μια ΣΔΙΤ καθιστά το περιβάλλον των ενδιαφερόμενων μερών πιο περίπλοκο για τη διαχείρισή του, λόγω της συμμετοχής πολλαπλών σχέσεων σε μια δομή σύναψης συμβάσεων ΣΔΙΤ. Αυτό μπορεί να δημιουργήσει πιθανά αντικρουόμενα συμφέροντα ή διαφορετικές προσδοκίες των ενδιαφερόμενων μερών που συμμετέχουν σε έργα ΣΔΙΤ. Η κακή διαχείριση των σχέσεων με τα ενδιαφερόμενα μέρη οδήγησε σε έναν από τους κύριους λόγους αποτυχίας των έργων ΣΔΙΤ σε παγκόσμιο πλαίσιο (Jayasuriya et al., 2020). Παρά την έλλειψη μελετών σχετικά με τη διαχείριση των ενδιαφερόμενων μερών στο πλαίσιο των ΣΔΙΤ, είναι ήδη γνωστές οι κρίσιμες πτυχές για την πρόληψη των συγκρούσεων στα έργα ΣΔΙΤ. Παραδείγματα είναι η διεξαγωγή εκτενών διαβουλεύσεων, η επίτευξη συμφωνίας και ο καθορισμός σαφούς καθορισμού των συμφωνηθέντων στόχων και ο καθορισμός των ρόλων και των αρμοδιοτήτων των δημόσιων και ιδιωτικών φορέων.Βασικά στοιχεία της επιτυχούς διαχείρισης των ενδιαφερόμενων μερών συνοψίζονται στο εργαλείο διαχείρισης συμβάσεων ΣΔΙΤ του Παγκόσμιου Κόμβου Υποδομών και της Παγκόσμιας Τράπεζας (κεφάλαιο 3). Το εργαλείο περιλαμβάνει καθοδήγηση για τη διαχείριση των σχέσεων με την ιδιωτική εταιρεία της ΣΔΙΤ, με άλλους ιδιωτικούς φορείς, με τελικούς χρήστες, με επιχειρήσεις και με την κοινότητα, καθώς και με κυβερνητικές υπηρεσίες.

Οι ΣΔΙΤ προσφέρουν μια πιθανή οδό για την παροχή δημόσιων υποδομών και υπηρεσιών για την αποτελεσματική προσαρμογή στην κλιματική αλλαγή. Η επιτυχία τους εξαρτάται από διάφορους βασικούς παράγοντες.

• Το σαφώς καθορισμένο πεδίο εφαρμογής, οι στόχοι και τα παραδοτέα του έργου παρέχουν στέρεες βάσεις.
• Η υλοποίηση επιτυχημένων έργων ΣΔΙΤ απαιτεί σημαντική διοικητική ικανότητα. Αυτό μπορεί να διασφαλιστεί μόνο μέσω κατάλληλων θεσμικών και νομικών πλαισίων και μακροχρόνιας εμπειρίας στην υλοποίηση έργων ΣΔΙΤ. Επιπλέον, τα αποτελεσματικά πλαίσια διακυβέρνησης με σαφείς ρόλους, ευθύνες και διαδικασίες λήψης αποφάσεων είναι ζωτικής σημασίας για την επιτυχία των ΣΔΙΤ.
• Η αποτελεσματική κατανομή των κινδύνων, όπου οι κίνδυνοι κατανέμονται ισότιμα μεταξύ του δημόσιου και του ιδιωτικού τομέα, είναι ζωτικής σημασίας για τη βιωσιμότητα του έργου. Αυτό μπορεί επίσης να είναι ένας δύσκολος παράγοντας, καθώς ο κίνδυνος μπορεί να μεταβληθεί με την πάροδο του χρόνου λόγω της κλιματικής αλλαγής.
• Η προώθηση ισχυρών συνεργατικών σχέσεων μεταξύ των εταίρων είναι ουσιαστικής σημασίας για την επιτυχή υλοποίηση του έργου, καθώς και για την ενιαία ομιλία στους θιγόμενους ενδιαφερόμενους φορείς.
• Οι ισχυρές χρηματοοικονομικές δομές, συμπεριλαμβανομένων των κατάλληλων στρατηγικών διαχείρισης κινδύνων, είναι υψίστης σημασίας για την προσέλκυση ιδιωτικών επενδύσεων.
• Η χρήση διαδικασιών MRE μπορεί να επιτρέψει την παρακολούθηση της αποτελεσματικότητας των μέτρων και την προσαρμογή των εν εξελίξει έργων και την άντληση διδαγμάτων για μελλοντικά έργα. Η διαχείριση των επιδόσεων ενός ιδιώτη εταίρου στο έργο ΣΔΙΤ είναι ιδιαίτερα σημαντική: θα πρέπει να διασφαλιστεί η κατανομή επαρκών πόρων και ο σαφής προσδιορισμός των βασικών δεικτών επιδόσεων. Λεπτομερείς οδηγίες σχετικά με την παρακολούθηση των επιδόσεων παρέχονται στο εργαλείο διαχείρισης συμβάσεων ΣΔΙΤ του Παγκόσμιου Κόμβου Υποδομών και της Παγκόσμιας Τράπεζας (κεφάλαιο 3).

Οι προκλήσεις που σχετίζονται με τις ΣΔΙΤ είναι η πολιτική αστάθεια, η οικονομική ύφεση και οι πολύπλοκες ρυθμιστικές διαδικασίες που μπορούν να επηρεάσουν σημαντικά την υλοποίηση των έργων (π.χ. χρονοδιαγράμματα, κόστος). Η ανεπαρκής κατανόηση των κανόνων και των χαρακτηριστικών του δημόσιου τομέα από τους ιδιώτες επενδυτές και αντιστρόφως μπορεί να παρεμποδίσει την ανάπτυξη και την υλοποίηση των έργων. Επιπλέον, η αρνητική αντίληψη των ενδιαφερόμενων μερών/του κοινού και η αντίσταση στις ιδιωτικοποιήσεις μπορούν να δημιουργήσουν εμπόδια.

Τα παραδοσιακά έργα μπορούν να χωριστούν σε παρτίδες προκειμένου να προσελκύσουν περισσότερους προσφέροντες. Τα έργα ΣΔΙΤ απαιτούν ένα ελάχιστο μέγεθος που να δικαιολογεί το κόστος των προμηθειών και να διευκολύνει τις οικονομίες κλίμακας που απαιτούνται για την ενίσχυση της αποτελεσματικότητας της λειτουργίας και της συντήρησης. Ωστόσο, το πολύ μεγάλο εύρος των δυνητικών έργων μπορεί μερικές φορές να μειώσει το επίπεδο του ανταγωνισμού, καθώς λίγες εταιρείες έχουν γενικά τα οικονομικά μέσα για να υποβάλουν προσφορές. Με συμβάσεις πολύ υψηλής αξίας, μόνο ένας μικρός αριθμός φορέων εκμετάλλευσης, ίσως τόσο λίγοι όσο ένας, είναι σε θέση να προσφέρουν όλα τα προϊόντα ή τις υπηρεσίες που ζητούνται. Αυτό θα μπορούσε να θέσει την αναθέτουσα αρχή σε κατάσταση εξάρτησης (Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο, 2018).

Για να ξεπεραστούν αυτές οι προκλήσεις, είναι επιτακτική ανάγκη ο προσεκτικός σχεδιασμός, η αποτελεσματική διαχείριση των κινδύνων και η ισχυρή συμμετοχή των ενδιαφερόμενων μερών. Με την αντιμετώπιση αυτών των παραγόντων, οι κυβερνήσεις και οι εταίροι του ιδιωτικού τομέα μπορούν να αυξήσουν την πιθανότητα επιτυχών έργων προσαρμογής ΣΔΙΤ που αποφέρουν βέλτιστη σχέση ποιότητας-τιμής και βελτιωμένες δημόσιες υπηρεσίες.

Οι ΣΔΙΤ μπορούν να προσφέρουν μια διττή προσέγγιση σε κάθε σχέδιο προσαρμογής. Αφενός, επιταχύνουν την υλοποίηση των έργων αξιοποιώντας την αποδοτικότητα και το κεφάλαιο του ιδιωτικού τομέα. Από την άλλη πλευρά, οι ΣΔΙΤ μπορούν να εισαγάγουν καινοτόμες λύσεις και ενδεχομένως να βελτιώσουν την ποιότητα των υπηρεσιών. Οι ΣΔΙΤ επιτρέπουν τη χρηματοδότηση έργων που διαφορετικά δεν θα ήταν εφικτά, λόγω περιορισμών στους δημόσιους προϋπολογισμούς.

Ωστόσο, αυτά τα πλεονεκτήματα έρχονται με κόστος. Οι δαπάνες των έργων ή οι δαπάνες συντήρησης συχνά υπερβαίνουν τα παραδοσιακά μοντέλα του δημόσιου τομέα λόγω των περιθωρίων κέρδους του ιδιωτικού τομέα. Η πολυπλοκότητα της διαπραγμάτευσης συμβάσεων και οι μακροπρόθεσμες οικονομικές δεσμεύσεις για τις κυβερνήσεις αποτελούν σημαντικά μειονεκτήματα. Επιπλέον, η μεταφορά ορισμένων κινδύνων στον ιδιωτικό τομέα μπορεί να οδηγήσει σε απρόβλεπτες προκλήσεις και συγκρούσεις μεταξύ των εταίρων του δημόσιου και του ιδιωτικού τομέα.

Η ΕΕ ρυθμίζει τις ΣΔΙΤ μέσω της χρήσης οδηγιών, οι οποίες εφαρμόζουν και επεκτείνουν τις αρχές και τις ελευθερίες που καθιερώνονται από τις Συνθήκες της ΕΕ. Οι οδηγίες αυτές έχουν ως στόχο να καταστήσουν τις διαδικασίες ανάθεσης δημόσιων συμβάσεων διαφανείς και ανοικτές σε όλους τους προμηθευτές σε ολόκληρη την ΕΕ. Ως εκ τούτου, οι εν λόγω προμηθευτές μπορούν να προσφέρουν τις υπηρεσίες και τα προϊόντα τους στις δημόσιες αρχές σε ολόκληρη την ενιαία αγορά της ΕΕ.

Τον Μάρτιο του 2014 η ΕΕ εξέδωσε δύο οδηγίες της ΕΕ που αφορούν τις ΣΔΙΤ στον τομέα των δημόσιων συμβάσεων: ειδικότερα, τις δημόσιες συμβάσεις και τις συμβάσεις παραχώρησης. Η οδηγία για τις δημόσιες συμβάσεις(2014/24/ΕΕ) και η οδηγία για τις συμβάσεις παραχώρησης (2014/23/ΕΕ)αντικατοπτρίζουν την επιθυμία της ΕΕ να ρυθμίσει στενότερα τις συμβάσεις παραχώρησης (Ευρωπαϊκή Τράπεζα Επενδύσεων, 2016). Και οι δύο οδηγίες πρέπει να μεταφερθούν στην εθνική νομοθεσία. Η πραγματική εφαρμογή των ΣΔΙΤ περιορίζεται επίσης από εθνικά ή υποεθνικά νομικά πλαίσια. Μπορούν να θεσπίζουν ειδικούς κανόνες για τις συμβάσεις, περιορισμούς στο πεδίο εφαρμογής και διαφορετικές τυπολογίες σχέσεων μεταξύ του δημόσιου και του ιδιωτικού τομέα.

Το χρονικό πλαίσιο για τη σύσταση μιας ΣΔΙΤ μπορεί να διαφέρει σημαντικά, ανάλογα με διάφορους παράγοντες:

• Πολυπλοκότητα του έργου: Τα μεγαλύτερα, πιο περίπλοκα έργα φυσικά χρειάζονται περισσότερο χρόνο για να διαπραγματευτούν και να υλοποιηθούν.
• Ρυθμιστικό περιβάλλον: Ένα σαφές και αποτελεσματικό κανονιστικό πλαίσιο μπορεί να επιταχύνει τη διαδικασία.
• Διαδικασίες σύναψης δημόσιων συμβάσεων: η πολυπλοκότητα των διαδικασιών σύναψης δημόσιων συμβάσεων μπορεί να επηρεάσει τα χρονοδιαγράμματα.
• Διαπραγματευτικές δεξιότητες: η αποτελεσματική διαπραγμάτευση μεταξύ δημόσιων και ιδιωτικών εταίρων μπορεί να επιταχύνει τη διαδικασία.
• Οικονομικές συνθήκες: οι οικονομικοί παράγοντες μπορούν να επηρεάσουν τη διαθεσιμότητα ιδιωτικής χρηματοδότησης και τη σκοπιμότητα του έργου.

Συνολικά, η δημιουργία ΣΔΙΤ μπορεί να διαρκέσει περίπου από δύο έως πέντε έτη ή και περισσότερο.

Οι ΜΑΔ είναι συνήθως μακροχρόνιες συμφωνίες. Ανάλογα με τον τύπο του έργου που διέπεται από τη ΣΔΙΤ, η διάρκεια ζωής κυμαίνεται από 20 έως 30 έτη, αλλά μπορεί να είναι μεγαλύτερη ή μικρότερη ανάλογα με το συγκεκριμένο έργο. Οι ΣΔΙΤ δεν καλύπτουν μόνο τη φάση κατασκευής μιας υποδομής. Καλύπτει επίσης τη λειτουργία και τη συντήρησή του, από τις οποίες επιτυγχάνουν οικονομική απόδοση μέσω των τελών χρήσης ή των κρατικών πληρωμών.