Υποχώρηση από περιοχές υψηλού κινδύνου

Το μέτρο αυτό αφορά τη στρατηγική υποχώρηση ή μετεγκατάσταση οικισμών, ιδιωτικών νοικοκυριών, υποδομών και παραγωγικών δραστηριοτήτων από τοποθεσία κινδύνου σε τοποθεσία μη κινδύνου όπου επανεγκαθίστανται μόνιμα. Η υποχώρηση μπορεί να εφαρμοστεί σε περιβάλλοντα πριν και μετά την καταστροφή για τη μείωση της έκθεσης σε φυσικούς κινδύνους όταν δεν είναι δυνατή η εφαρμογή διαρθρωτικών μέτρων ή το κόστος τους είναι υπερβολικά υψηλό. Η υποχώρηση υιοθετείται συχνά σε παράκτιες ζώνες χαμηλού υψομέτρου, οι οποίες είναι δυνητικά ευαίσθητες στην άνοδο της στάθμης της θάλασσας και στα κύματα καταιγίδων, καθώς και στην ενδοχώρα για την αντιμετώπιση άλλων τύπων κινδύνων (π.χ. πλημμύρες ποταμών και διάβρωση) που μπορούν να γίνουν πιο σοβαροί σε μια προοπτική μελλοντικής κλιματικής αλλαγής. Η μετεγκατάσταση δυνητικά εκτεθειμένων περιουσιακών στοιχείων μακριά από περιοχές επιρρεπείς σε κινδύνους εξασφαλίζει καλύτερη ασφάλεια των πολιτών και των αγαθών. Επιπλέον, μπορεί επίσης να δημιουργήσει νέο χώρο για την επέκταση της φύσης, ευνοώντας, για παράδειγμα, την αποκατάσταση των παράκτιων οικοσυστημάτων.

Η διαχειριζόμενη υποχώρηση επηρεάζει σε μεγάλο βαθμό και επηρεάζεται έντονα από τα δικαιώματα ιδιωτικής ιδιοκτησίας. Ως εκ τούτου, η μόνιμη μετακίνηση των ατόμων υιοθετείται ως ακραίο μέτρο διαχείρισης κινδύνου. Οι ιδιώτες ιδιοκτήτες γης συχνά λαμβάνουν αποζημίωση για να απομακρύνουν τα σπίτια τους από περιοχές επιρρεπείς σε κινδύνους ή, αντιστρόφως, να παραμείνουν σε περιοχές υψηλού κινδύνου. Η επιλογή του ποιος θα πρέπει να λάβει αποζημίωση και ποιος θα καταβάλει τα έξοδα, καθώς και το ποσό και το είδος της, έχει επιπτώσεις στην κοινωνική δικαιοσύνη, οι οποίες θα πρέπει να εξεταστούν προσεκτικά κατά τη θέσπιση αυτού του μέτρου.

Σε ορισμένες περιπτώσεις, η μετεγκατάσταση από περιοχές υψηλού κινδύνου μπορεί να συνδυαστεί με την ανάγκη απομάκρυνσης κτιρίων που κατασκευάστηκαν πολύ κοντά σε παραλίες ή ποταμούς χωρίς κατάλληλη άδεια.

Σε μακροπρόθεσμη προοπτική, ο χωροταξικός σχεδιασμός και οι οικοδομικές άδειες μπορούν να ενσωματώσουν διατάξεις για τη διαχείριση της υποχώρησης. Το πρωτόκολλο για την ολοκληρωμένη διαχείριση των παράκτιων ζωνών (ICZM) της σύμβασης της Βαρκελώνης για την προστασία της Μεσογείου Θάλασσας καλεί τα μέρη να δημιουργήσουν μια ζώνη στην οποία δεν επιτρέπεται η κατασκευή, τη λεγόμενη «ζώνη οπισθοδρόμησης». Η ζώνη αυτή θα πρέπει να δημιουργηθεί προληπτικά, λαμβάνοντας υπόψη την «κλιματική αλλαγή και τους φυσικούς κινδύνους» (άρθρο 8). Η διάταξη αυτή αποσκοπεί στην αποφυγή επαναλαμβανόμενων μετεγκαταστάσεων στο μέλλον.

Παραδείγματα ολοκληρωμένων μέτρων υποχώρησης και μετεγκατάστασης υπάρχουν σε ολόκληρη την Ευρώπη. Στη νοτιοδυτική Γαλλία, ένας παραλιακός δρόμος στους δήμους Sète και Marseillan (περιοχή Languedoc-Roussillon) μεταφέρθηκε στην ενδοχώρα, καθώς απειλήθηκε από τη διάβρωση της παραλίας. Αυτό επέτρεψε την ανακατασκευή ενός μεγαλύτερου συστήματος παραλίας και αμμόλοφων, παρέχοντας μεγαλύτερη προστασία από τη διάβρωση. Μέσω της μετεγκατάστασης των δρόμων και της αποκατάστασης των αμμόλοφων, ενισχύθηκαν οι υποδομές και η ασφάλεια των ανθρώπων. Αυτό επέτρεψε τη διατήρηση των βασικών οικονομικών δραστηριοτήτων των παράκτιων περιοχών και τη βελτίωση της αισθητικής αξίας του τοπίου και των φυσικών οικοτόπων, με θετικές επιπτώσεις στον τουρισμό και τις ψυχαγωγικές δραστηριότητες.

Στο πλαίσιο των πλημμυρών των ποταμών, από τη δεκαετία του 1970, η αυστριακή κυβέρνηση (εθνικές, περιφερειακές και τοπικές αρχές) έχει οργανώσει μια διαχειριζόμενη διαδικασία υποχώρησης για τα ιδιωτικά νοικοκυριά και τις επιχειρήσεις κατά μήκος του ποταμού Δούναβη για τη μετακίνηση περισσότερων από 500 νοικοκυριών. Η αποζημίωση που κάλυπτε το 80 % της αξίας του κτιρίου, καθώς και το 80 % του κόστους κατεδάφισης, προσφέρθηκε στους θιγόμενους οικιακούς βοηθούς. Ωστόσο, δεδομένου ότι η αποζημίωση βασιζόταν μόνο στην αξία των ακινήτων, οι περισσότερες ευάλωτες ομάδες που ζούσαν σε περιουσιακά στοιχεία μικρότερης αξίας τιμωρήθηκαν από τον εν λόγω μηχανισμό.

Η εφαρμογή αυτού του μέτρου πρέπει να συντονίζεται στην κατάλληλη χωρική κλίμακα, να προσαρμόζεται στο συγκεκριμένο τοπικό πλαίσιο και να συμμορφώνεται με τους εθνικούς και υποεθνικούς κανονισμούς και σχέδια. Απαιτεί συγκεκριμένα συντονισμό με υψηλότερα επίπεδα διακυβέρνησης και ενσωμάτωση στον χωροταξικό σχεδιασμό.

Η υποχώρηση από περιοχές υψηλού κινδύνου μπορεί επίσης να περιλαμβάνει τη μετεγκατάσταση ευάλωτων έργων τέχνης για τη διατήρηση της πολιτιστικής κληρονομιάς. Η διενέργεια ενδελεχών εκτιμήσεων κινδύνου είναι καίριας σημασίας για τον εντοπισμό έργων τέχνης που είναι πιο ευαίσθητα στις επιπτώσεις της κλιματικής αλλαγής, όπως αυτά που αποθηκεύονται σε τοποθεσίες υψηλού κινδύνου. Για τη μετεγκατάσταση έργων τέχνης, απαιτείται η διερεύνηση συνεργασιών με ιδρύματα που βρίσκονται σε ασφαλέστερες τοποθεσίες, προκειμένου να διασφαλιστεί η μακροπρόθεσμη αποθήκευση ή ο δανεισμός ιδιαίτερα ευάλωτων στοιχείων. Η επένδυση στην κατασκευή νέων εγκαταστάσεων αποθήκευσης ειδικά σχεδιασμένων για να αντέχουν στις προκλήσεις ενός μεταβαλλόμενου κλίματος μπορεί να είναι μια άλλη επιλογή για τη διατήρηση της πολιτιστικής κληρονομιάς που βρίσκεται σε κίνδυνο και δεν μπορεί να μετακινηθεί. Άλλα ειδικά μέτρα προσαρμογής για την υλική πολιτιστική κληρονομιά περιλαμβάνονται στην επιλογή προσαρμογής Πολύπλευρες προσεγγίσεις για την προστασία της υλικής πολιτιστικής κληρονομιάς.

Η υποχώρηση από περιοχές υψηλού κινδύνου αποτελεί συχνά αντικείμενο μεγάλης πολιτικής και κοινωνικής διαμάχης. Τα συστήματα απαιτούν συχνά μεγαλύτερη αποδοχή από το κοινό λόγω της γενικής έλλειψης κατανόησης των πραγματικών οφελών αυτής της επιλογής. Οι δήμοι μπορεί να είναι απρόθυμοι να τροποποιήσουν τα σχέδιά τους, ενώ οι ζώνες οπισθοδρόμησης θεωρούνται ως απώλεια της ελκυστικότητας της περιοχής και του δυναμικού οικονομικής ανάπτυξης. Ως εκ τούτου, οι παράκτιοι διαχειριστές πρέπει να εμπλέκουν όλους τους ανθρώπους που επηρεάζονται από τη διαδικασία σχεδιασμού και λήψης αποφάσεων, γνωστοποιώντας τα πραγματικά πλεονεκτήματα και μειονεκτήματα της προσέγγισης. Ως εκ τούτου, η αποτελεσματική συμμετοχή των ενδιαφερόμενων μερών και των τοπικών κοινοτήτων (τοπικές αρχές, πολίτες, τοπικές επιχειρήσεις, τουριστικοί φορείς και περιβαλλοντικές ΜΚΟ) είναι απαραίτητη για την επιτυχή εφαρμογή των προγραμμάτων μετεγκατάστασης και την υπέρβαση πιθανών εμποδίων. Τελικά, η συμμετοχή μπορεί να βοηθήσει:  

• να κατανοεί τις θεμιτές ανησυχίες και συμφέροντα·
• να εξηγήσει και να πείσει την τοπική κοινότητα για τα πλεονεκτήματα ενός συστήματος·  
• διαχείριση των προσδοκιών·  
• ανάπτυξη της οικειοποίησης από τα ενδιαφερόμενα μέρη. 

Η ανάπτυξη της συνεργασίας με τους πολιτιστικούς οργανισμούς είναι απαραίτητη για να καταστεί δυνατή η μετεγκατάσταση της πολιτιστικής κληρονομιάς που βρίσκεται σε κίνδυνο. Τα δίκτυα μουσείων και άλλων ιδρυμάτων μπορούν να δημιουργήσουν νέες ευκαιρίες συνεργασίας, μοιραζόμενα τον γενικό στόχο της διατήρησης ευάλωτων έργων τέχνης.

Στους παράγοντες επιτυχίας περιλαμβάνονται:

• χαμηλότερο κόστος υποχώρησης (συμπεριλαμβανομένης της αποζημίωσης), σε σύγκριση με άλλα γκρίζα ή πράσινα μέτρα που προστατεύουν τα περιουσιακά στοιχεία εκεί όπου βρίσκονται, ιδίως σε περιοχές με χαμηλή πυκνότητα πληθυσμού.
• τη δυνατότητα συνδυασμού δράσεων υποχώρησης με την αποκατάσταση φυσικών χαρακτηριστικών, όπως οι απομονωτές βλάστησης, οι υγρότοποι και οι αμμόλοφοι, που μπορούν να προσφέρουν οφέλη για το τοπίο και τη βιοποικιλότητα, καθώς και περαιτέρω προστασία από τη διάβρωση, τις ροές υπολειμμάτων και τις πλημμύρες.

Από την άλλη πλευρά, μία από τις μεγαλύτερες προκλήσεις αυτής της επιλογής προσαρμογής είναι ότι απαιτεί από τους ανθρώπους και τις επιχειρήσεις να μετεγκατασταθούν. Τα άτομα που πλήττονται από μετεγκαταστάσεις έρχονται αντιμέτωπα με βαθιές αλλαγές στη ζωή τους. Αυτό απαιτεί την υπέρβαση της συναισθηματικής προσκόλλησης στον τόπο, την προσαρμογή στο νέο περιβάλλον, την αντιμετώπιση του οικονομικού βάρους και την ανοικοδόμηση ενός νέου κοινωνικού δικτύου γειτονίας. Έλλειψη αποδοχής μπορεί επίσης να προκύψει, ιδίως όταν επηρεάζεται γη με υψηλή εκτιμώμενη αξία ιδιοκτησίας και αναπτυξιακό δυναμικό. Ως εκ τούτου, όταν δεν γίνεται σωστή διαχείριση, οι στρατηγικές υποχώρησης μπορεί να είναι αμφιλεγόμενες και μπορεί να οδηγήσουν σε έντονη αντίθεση, ιδίως από τους ιδιοκτήτες κατοικιών και τους οικονομικούς φορείς που επηρεάζονται από την αλλαγή χρήσης γης. Η προσφορά πιο ελκυστικών συστημάτων αποζημίωσης μπορεί να ξεπεράσει την αντίθεση των γαιοκτημόνων. Ωστόσο, ο ισχυρός αντίκτυπος στα δικαιώματα ιδιωτικής ιδιοκτησίας και οι επιλογές που υπογραμμίζουν την αποζημίωση των γαιοκτημόνων μπορούν να εγείρουν ζητήματα κοινωνικής δικαιοσύνης. Οι ανάγκες και τα συμφέροντα των πλέον ευάλωτων ομάδων θα πρέπει να συμπεριληφθούν στον σχεδιασμό της πολιτικής. Επιπλέον, οι αποφάσεις σχετικά με το ποιος θα πρέπει να λαμβάνει αποζημίωση, καθώς και το ποσό και το είδος της, θα πρέπει να εξετάζονται προσεκτικά κατά το στάδιο του σχεδιασμού.

Η αποδοχή από το κοινό μπορεί επίσης να μειωθεί από την έλλειψη ευαισθητοποίησης της κοινότητας ή κατανόησης των φαινομένων φυσικών κινδύνων και του τρόπου με τον οποίο το μέτρο αυτό μετριάζει τις παράκτιες πλημμύρες και τη διάβρωση. Η επαρκής γνωστοποίηση των οφελών του μέτρου μπορεί να αυξήσει την ευαισθητοποίηση. Ωστόσο, η αφαίρεση υποδομών ή στοιχείων πολιτιστικής κληρονομιάς από περιοχές κινδύνου μπορεί σε ορισμένες περιπτώσεις να οδηγήσει επίσης σε μειωμένη ελκυστικότητα για τουριστικούς και ψυχαγωγικούς σκοπούς. Στις περιπτώσεις αυτές, συνιστάται η επένδυση στον έγκαιρο εντοπισμό των κινδύνων και στη χρήση ασφαλέστερων εγκαταστάσεων αποθήκευσης για τη διατήρηση καλλιτεχνικών στοιχείων (βλ. επιλογή προσαρμογής Μια πολύπλευρη προσέγγιση για την υλική πολιτιστική κληρονομιά). Ταυτόχρονα, μπορούν επίσης να προταθούν προσφορές εναλλακτικού τουρισμού για την αντιστάθμιση της πιθανής απώλειας ελκυστικότητας λόγω της απομάκρυνσης της πολιτιστικής κληρονομιάς που βρίσκεται σε κίνδυνο, για παράδειγμα με τη συμπερίληψη εικονικών εμπειριών ή τη δημιουργία εναλλακτικών διαδρομών (βλ. την επιλογή προσαρμογής Προσαρμογή και διαφοροποίηση των τουριστικών προσφορών).

Οι πολιτικές υποχώρησης είναι πιθανό να είναι πιο επιτυχείς και να λάβουν μεγαλύτερη δημόσια στήριξη εάν σχεδιαστούν από μακροπρόθεσμη προοπτική. Η ενσωμάτωση εναλλακτικών σεναρίων και μακροπρόθεσμων προβλέψεων για την κλιματική αλλαγή στη διαδικασία σχεδιασμού και διαχείρισης μπορεί να αυξήσει τη συνολική κατανόηση των κλιματικών κινδύνων και τελικά να ενισχύσει την αποδοχή από το κοινό. Επίσης, η επιλογή της γης όπου θα υποχωρήσει μπορεί να είναι δύσκολη και να περιορίσει την εφαρμογή αυτής της επιλογής. Δεδομένου ότι η ελεγχόμενη υποχώρηση μπορεί να περιλαμβάνει τη μετεγκατάσταση πολυάριθμων περιουσιακών στοιχείων στην ενδοχώρα, η φυσική ή γεωργική γη μακριά από την ακτή κινδυνεύει να τεχνηθεί. Επιπλέον, οι ελλείψεις γης ή οι υψηλότερες τιμές στη νέα περιοχή μπορούν να παρεμποδίσουν τη μετεγκατάσταση. Για παράδειγμα, για να ξεπεραστεί αυτό το πρόβλημα, στην περιοχή Eferdingen Becken (Αυστρία), οι τοπικές αρχές όρισαν ορισμένες περιορισμένες ειδικές περιοχές μετεγκατάστασης και σταθερές τιμές γης για την αποφυγή κερδοσκοπίας σχετικά με τις τιμές της γης.

Το κύριο κόστος αυτής της επιλογής είναι συνήθως το κόστος αγοράς της γης που εκτίθεται σε πλημμύρες ή άλλους κινδύνους. Το κόστος εξαρτάται από τη συγκεκριμένη τοποθεσία και τους οικισμούς και τις υποδομές ή τη χρήση γης. Για παράδειγμα, η γεωργική γη είναι συνήθως λιγότερο δαπανηρή από τη γη που χρησιμοποιείται για στέγαση ή βιομηχανία, κυρίως λόγω της ύπαρξης υποδομών. Ωστόσο, εάν η γη χρησιμοποιείται για στέγαση ή βιομηχανία, θα μπορούσε να χρειαστεί πρόσθετη αποζημίωση για μετεγκατάσταση, αυξάνοντας το συνολικό κόστος της παρέμβασης.

Το κόστος μπορεί να αυξηθεί περαιτέρω εάν είναι απαραίτητο να αποσυναρμολογηθούν οι ανθρωπογενείς υποδομές στη νέα προγραμματισμένη ζώνη οπισθοδρόμησης. Αυτό μπορεί να περιλαμβάνει κτίρια και δρόμους, υπόγειους αγωγούς για την παροχή φυσικού αερίου ή καλώδια για ηλεκτρική ενέργεια, διαδίκτυο ή τηλεόραση. Από την άλλη πλευρά, το κόστος είναι πιθανό να είναι χαμηλότερο εάν οι υφιστάμενες άμυνες αφεθούν να παραβιαστούν με φυσικό τρόπο. Αυτό εξοικονομεί χρήματα που θα είχαν δαπανηθεί για τη δημιουργία τεχνητών παραβιάσεων. Στη Γερμανία, το κόστος της μετεγκατάστασης θεωρείται σημαντικό εμπόδιο για την εφαρμογή αυτής της επιλογής προσαρμογής, δεδομένου ότι οι περισσότερες άμυνες της Βόρειας Θάλασσας βρίσκονται σε άριστη κατάσταση. Η κλίμακα των πράξεων παρακολούθησης μετά την επανευθυγράμμιση θα επηρεάσει επίσης το κόστος.

Το κόστος της υποχώρησης από περιοχές υψηλού κινδύνου πρέπει να συγκριθεί με το κόστος που απαιτείται για εναλλακτικές δράσεις, καθώς και με την αξία των οικισμών υποδομών που θα χαθούν. Για παράδειγμα, στην Αυστρία, η μετεγκατάσταση πραγματοποιήθηκε ως μέτρο προσαρμογής στην απόφαση Eferdinger Becken. Συνολικό κόστος 250 εκατ. EUR κατανεμήθηκε μεταξύ της επαρχιακής (περιφερειακής) και της ομοσπονδιακής (εθνικής) κυβέρνησης για την αποζημίωση των πολιτών κατά 80 % της αξίας του σπιτιού, εάν συμφωνούσαν να μετακομίσουν.

Η υποχώρηση από περιοχές υψηλού κινδύνου αποφέρει πολλά οφέλη πέραν της αυξημένης ασφάλειας για τους ανθρώπους και τις υποδομές. Η διαχειριζόμενη υποχώρηση μπορεί να ευνοήσει την οικολογική αποκατάσταση των παράκτιων περιοχών, παρέχοντας νέους οικοτόπους για τα είδη, καθώς και χώρο για τη δημιουργία, την αποκατάσταση και τη διατήρηση των κορυφογραμμών αμμοθινών και των αλμυρών ελών. 

Η μετεγκατάσταση υποδομών μπορεί να επηρεάσει φυσικές περιοχές που προστατεύονται από το δίκτυο Natura 2000 της ΕΕ ή άλλα μέτρα διατήρησης του χώρου. Αυτό θα απαιτούσε κατάλληλη εκτίμηση βάσει της οδηγίας της ΕΕ για τους οικοτόπους. Η κατασκευή της νέας υποδομής ενδέχεται να απαιτεί αξιολόγηση βάσει της οδηγίας της ΕΕ για την εκτίμηση των περιβαλλοντικών επιπτώσεων (ΕΠΕ). Οι πολιτικές υποχώρησης ενδέχεται να πρέπει να λαμβάνουν υπόψη την εθνική νομοθεσία περί ιδιοκτησίας και τα εθνικά και υποεθνικά σχέδια χρήσης γης. Όπως προαναφέρθηκε, το πρωτόκολλο ICZM για τη Μεσόγειο απαιτεί μια λωρίδα «αποκατάστασης» κατά μήκος της ακτής, όπου απαγορεύεται η κατασκευή. 

Ο χρόνος υλοποίησης είναι ιδιαίτερα συγκεκριμένος για κάθε τοποθεσία. Γενικά, η υλοποίηση της διαχειριζόμενης υποχώρησης αποτελεί μια πολυδεκαδική αλληλουχία δράσεων, συμπεριλαμβανομένης της συμμετοχής της κοινότητας, της αξιολόγησης τρωτότητας, του χωροταξικού σχεδιασμού, της ενεργού υποχώρησης, της αντιστάθμισης και της αναπροσαρμογής χρήσης. Απαιτείται μακροπρόθεσμος και στρατηγικός σχεδιασμός για την εφαρμογή διαχειριζόμενων πρωτοβουλιών υποχώρησης, ώστε να διασφαλίζεται επαρκής διαβούλευση με τα ενδιαφερόμενα μέρη και κοινωνική αποδοχή. Στη Sète και τη Marseillan, στη Νότια Γαλλία, άρχισαν το 2003 και ολοκληρώθηκαν το 2005 μελέτες σκοπιμότητας σχετικά με τη διαχείριση της υποχώρησης ενός παράκτιου δρόμου και τις συναφείς παρεμβάσεις αποκατάστασης παραλιών και αμμοθινών, συμπεριλαμβανομένων διαβουλεύσεων με τα ενδιαφερόμενα μέρη. Στη συνέχεια, οι εργασίες (2007-2019) υλοποιήθηκαν σε διαδοχικές φάσεις. Λόγω του πολύπλοκου χαρακτήρα των δικαιωμάτων ιδιωτικής ιδιοκτησίας, οι πολιτικές υποχώρησης που περιλαμβάνουν τη μετεγκατάσταση κατοικιών και ανθρώπων συνήθως συνεπάγονται μακρά διαδικασία. Η εμπειρία από αρκετές περιπτώσεις στις πλημμυροπεδιάδες του Δούναβη στην Αυστρία δείχνει ότι η διαδικασία μπορεί να διαρκέσει περισσότερο από 10 χρόνια. 

T το μέτρο του αντιπροσωπεύει συνολικά μια μακροπρόθεσμη προσέγγιση της προσαρμογής. Η μακροπρόθεσμη αποτελεσματικότητά του εξαρτάται από το χρονοδιάγραμμα και την ακρίβεια των προβλέψεων για την κλιματική αλλαγή που ενσωματώνονται στη διαδικασία σχεδιασμού. Οι αποτυχίες πρέπει να επανεξετάζονται περιοδικά ώστε να διασφαλίζεται ότι εξακολουθούν να παρέχουν επαρκή προστασία στον πληθυσμό.