Asociaciones público-privadas (APP) para adaptar y mantener las infraestructuras y los servicios

El cambio climático plantea retos cada vez mayores para las infraestructuras. Afectará a todo tipo de infraestructuras, incluidas la energía, el transporte y el agua. Algunos ejemplos son los diques, que podrían no soportar el aumento de los niveles de agua; puertos que podrían estar inundados, carreteras y ferrocarriles que podrían dejar de ser accesibles, servicios de transporte que podrían reprogramarse. Esto ocurre tanto debido a eventos de inicio lento como a eventos extremos repentinos, y podría conducir a costos más altos. Según el análisis de la OCDE, el Banco Mundial y las Naciones Unidas sobre el medio ambiente (Infraestructura para un futuro resiliente al cambio climático, 2024), será necesaria una inversión anual de 6,9 billones USD (alrededor de 6,6 billones EUR) en infraestructuras de aquí a 2030 para garantizar que la inversión en infraestructuras sea compatible con los Objetivos de Desarrollo Sostenible y el Acuerdo de París.

Dado que la financiación pública para la adaptación al cambio climático es limitada, la inversión privada y los conocimientos especializados, incluida la financiación a través de modelos de asociaciones público-privadas (APP), son fundamentales para adaptar la infraestructura al cambio climático. Los gobiernos también pueden contratar a empresas privadas para que presten determinados servicios públicos a fin de mantener una infraestructura resistente al cambio climático a largo plazo. Además, los inversores privados pueden apoyar soluciones basadas en la naturaleza cuya financiación representa un obstáculo para su aplicación generalizada.

La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) define las APP como «acuerdos contractuales a largo plazo entre el Gobierno y un socio privado mediante los cuales este último presta y financia servicios públicos utilizando un activo de capital, compartiendo los riesgos asociados».

La principal diferencia entre las APP y los modelos de financiación tradicionales es el reparto de riesgos entre el socio público y el privado. En principio, los riesgos en un proyecto de APP deben asignarse a la parte más adecuada para gestionarlos, con el objetivo de lograr el equilibrio óptimo entre el desplazamiento del riesgo y la compensación para la parte que asume el riesgo. El socio privado a menudo es responsable de los riesgos asociados con el diseño, la construcción, la financiación, la operación y el mantenimiento de la infraestructura, mientras que el socio público generalmente asume riesgos regulatorios y políticos. Por lo general, la APP también implica obtener ingresos de los contribuyentes o usuarios con fines de lucro a lo largo del contrato de APP.

Las APP son un punto de partida clave para movilizar financiación del sector privado a fin de colmar un déficit de financiación en las acciones de adaptación. Deben ser resilientes al cambio climático y trabajar para construir la resiliencia de las comunidades a las que sirven. La participación del sector privado puede conducir, más allá de la capacidad de inversión y las finanzas, al pensamiento innovador y a nuevos conocimientos especializados.

Sin embargo, las APP para la adaptación al cambio climático pueden ser un desafío, debido a las condiciones futuras altamente inciertas. Esto puede dificultar la creación de PPS, ya que requieren un cierto grado de previsibilidad para atraer inversión y financiación. Las PPS entre las empresas y los gobiernos locales se pueden divulgar como parte de la Responsabilidad Social Corporativa (RSC) de las empresas, para tomar acciones conjuntas para la adaptación de las ciudades al cambio climático. Ejemplos exitosos han sido mostrados por el proyecto LIFE CITYAdaP3 que tenía como objetivo involucrar al sector privado de la UE en la financiación de la adaptación urbana. El Centro de recursos para asociaciones público-privadas del Banco Mundial proporciona un inventario de recursos para diseñar y aplicar APP resilientes al clima.

En la actualidad, la medida en que las partes interesadas participan en las APP contractuales es un aspecto poco estudiado (Nederhand y Klijn, 2019) de la finalización con éxito de estos proyectos. En general, es necesario distinguir el papel de las partes interesadas en el propio proyecto (por ejemplo, el desarrollo de infraestructuras) y su papel en la creación de la APP. Entre las partes interesadas figuran las que son miembros formales de la APP y que controlan directamente los recursos y las que, a pesar de ser «externas» al proyecto, se ven directamente afectadas por él y tienen interés en su éxito (Selim& Amr Soliman ElGohary, 2020).

Algunos hallazgos del estudio indican que una APP hace que el entorno de las partes interesadas sea más complejo de gestionar, debido a la participación de múltiples relaciones en una estructura de adquisición de APP. Esto puede crear posibles conflictos de intereses o expectativas diferentes de las partes interesadas que participan en proyectos de APP. La mala gestión de las relaciones con las partes interesadas dio lugar a una de las principales razones del fracaso de los proyectos de APP en un contexto mundial (Jayasuriya et al., 2020). Aunque se ha denunciado la falta de estudios sobre la gestión de las partes interesadas en las APP, ya se conocen aspectos cruciales para la prevención de conflictos en los proyectos de APP. Algunos ejemplos son la realización de amplias consultas, el acuerdo y el establecimiento claro de objetivos acordados, y la definición de las funciones y responsabilidades de los agentes públicos y privados. Los elementos clave para gestionar con éxito a las partes interesadas se resumen en la herramienta de gestión de contratos de APP del Centro Mundial de Infraestructuras y el Banco Mundial (capítulo 3). La herramienta incluye una guía para gestionar las relaciones con la empresa privada de la APP, con otras partes interesadas privadas, con los usuarios finales, las empresas y la comunidad, y con las agencias gubernamentales.

Las APP ofrecen una vía potencial para proporcionar infraestructura y servicios públicos para adaptarse al cambio climático de manera eficiente. Su éxito depende de varios factores clave.

• El alcance, los objetivos y los entregables del proyecto claramente definidos proporcionan una base sólida.
• La ejecución de proyectos de APP exitosos requiere una capacidad administrativa considerable. Esto solo puede garantizarse mediante marcos institucionales y jurídicos adecuados y una experiencia duradera en la ejecución de proyectos de APP. Además, los marcos de gobernanza eficaces con funciones, responsabilidades y procesos de toma de decisiones claros son vitales para el éxito de las APP.
• La asignación eficaz del riesgo, en la que los riesgos se reparten equitativamente entre los sectores público y privado, es crucial para la viabilidad del proyecto. Esto también podría ser un factor desafiante, ya que el riesgo podría cambiar con el tiempo debido al cambio climático.
• Fomentar relaciones de colaboración sólidas entre los socios es esencial para la implementación exitosa del proyecto, así como para hablar con una sola voz a las partes interesadas afectadas.
• Las estructuras financieras sólidas, incluidas las estrategias adecuadas de gestión de riesgos, son fundamentales para atraer la inversión privada.
• El uso de procedimientos de ERM puede permitir realizar un seguimiento de la eficacia de las medidas y ajustar los proyectos en curso y generar lecciones aprendidas para futuros proyectos. La gestión del desempeño de un socio privado en un proyecto de APP es particularmente importante: debe garantizarse la asignación de recursos adecuados y la identificación clara de los indicadores clave de rendimiento. En el instrumento de gestión de contratos de APP del Centro Mundial de Infraestructuras y el Banco Mundial (capítulo 3) se ofrecen orientaciones detalladas sobre el seguimiento del rendimiento.

Los desafíos relacionados con la APP son la inestabilidad política, las recesiones económicas y los complejos procesos regulatorios que pueden afectar significativamente la implementación del proyecto (por ejemplo, plazos, costos). Una comprensión insuficiente de las normas y características del sector público por parte de los inversores privados y viceversa puede obstaculizar el desarrollo y la ejecución de los proyectos. Además, la percepción negativa de las partes interesadas/públicas y la resistencia a la privatización pueden crear obstáculos.

Los proyectos tradicionales se pueden dividir en lotes para atraer a más licitadores. Los proyectos de APP requieren un tamaño mínimo para justificar el costo de la adquisición y facilitar las economías de escala necesarias para mejorar la eficiencia de la operación y el mantenimiento. Sin embargo, el gran alcance de los proyectos potenciales a veces puede reducir el nivel de competencia, ya que pocas empresas generalmente tienen los medios financieros para presentar ofertas. Con contratos de muy alto valor, solo un pequeño número de operadores, quizás tan pocos como uno, son capaces de ofrecer todos los productos o servicios solicitados. Esto podría colocar al poder adjudicador en una posición de dependencia (Tribunal de Cuentas Europeo, 2018).

Para superar estos desafíos, es imprescindible una planificación cuidadosa, una gestión de riesgos efectiva y un fuerte compromiso de las partes interesadas. Al abordar estos factores, los gobiernos y los socios privados pueden aumentar la probabilidad de que los proyectos de adaptación a las APP tengan éxito y ofrezcan una mejor relación calidad-precio y mejores servicios públicos.

Las APP pueden ofrecer un enfoque de doble filo para cualquier proyecto de adaptación. Por un lado, aceleran la entrega de proyectos al aprovechar la eficiencia y el capital del sector privado. Por otro lado, las APP pueden introducir soluciones innovadoras y potencialmente mejorar la calidad del servicio. Las APP permiten financiar proyectos que de otro modo no serían viables, debido a limitaciones en los presupuestos públicos.

Sin embargo, estas ventajas tienen un costo. Los gastos del proyecto o los costos de mantenimiento a menudo exceden los modelos tradicionales del sector público debido a los márgenes de beneficio del sector privado. Las complejidades de la negociación de contratos y los compromisos financieros a largo plazo para los gobiernos son inconvenientes significativos. Además, la transferencia de ciertos riesgos al sector privado podría dar lugar a desafíos y conflictos imprevistos entre los socios públicos y privados.

La UE regula las APP mediante el uso de directivas que aplican y amplían los principios y libertades establecidos por los tratados de la UE. Estas Directivas tienen por objeto hacer que los procedimientos de adjudicación de contratos públicos sean transparentes y estén abiertos a todos los proveedores de la UE. Por lo tanto, estos proveedores pueden ofrecer sus servicios y productos a las autoridades públicas en todo el mercado único de la UE.

En marzo de 2014, la UE adoptó dos directivas de la UE pertinentes para las APP en el ámbito de la contratación pública: en concreto, la contratación pública y las concesiones. La Directiva sobre contratación pública (2014/24/UE) y la Directiva sobre concesiones (2014/23/UE), que reflejan el deseo de la UE de regular más estrechamente las concesiones (Banco Europeo de Inversiones, 2016). Ambas Directivas deben transponerse a la legislación nacional. La aplicación efectiva de las APP también se ve limitada por los marcos jurídicos nacionales o subnacionales. Podrán establecer normas específicas para los contratos, limitaciones en el ámbito de aplicación y diferentes tipologías de relaciones entre el sector público y el privado.

El plazo para establecer una APP puede variar significativamente, dependiendo de varios factores:

• Complejidad del proyecto: Los proyectos más grandes y complejos naturalmente tardan más tiempo en negociarse e implementarse.
• Entorno normativo: Un marco regulatorio claro y eficiente puede acelerar el proceso.
• Procedimientos de contratación pública: la complejidad de los procesos de contratación pública puede afectar a los plazos.
• Habilidades de negociación: una negociación eficaz entre socios públicos y privados puede acelerar el proceso.
• Condiciones económicas: los factores económicos pueden influir en la disponibilidad de financiación privada y en la viabilidad de los proyectos.

En general, la creación de una APP puede tardar aproximadamente de dos a cinco años o incluso más.

Los PPS suelen ser acuerdos a largo plazo. Dependiendo del tipo de proyecto que se rige por la APP, la vida útil oscila entre 20 y 30 años, pero puede ser más larga o más corta dependiendo del proyecto específico. Las APP no solo cubren la fase de construcción de una infraestructura. Cubre también su funcionamiento y mantenimiento, a partir de los cuales logran rendimiento económico a través de tarifas de usuario o pagos del gobierno.