Asociaciones público-privadas (APP) para la adaptación y el mantenimiento de infraestructuras y servicios

En la actualidad, la medida en que las partes interesadas participan en las APP contractuales es un aspecto poco estudiado (Nederhandy Klijn, 2019)de la finalización satisfactoria de estos proyectos. En general, es necesario distinguir el papel de las partes interesadas en el propio proyecto (por ejemplo, el desarrollo de infraestructuras) y su papel en la creación de la APP. Entre las partes interesadas figuran las que son miembros formales de la APP y que controlan directamente los recursos y las que, a pesar de ser «externas» al proyecto, se ven directamente afectadas por él y tienen interés en su éxito (Selim& Amr Soliman ElGohary, 2020).

Algunos hallazgos del estudio indican que una APP hace que el entorno de las partes interesadas sea más complejo de gestionar, debido a la participación de múltiples relaciones en una estructura de adquisición de APP. Esto puede crear posibles conflictos de intereses o diferentes expectativas de las partes interesadas que participan en los proyectos de APP. La mala gestión de las relaciones con las partes interesadas dio lugar a una de las principales razones del fracaso de los proyectos de APP en un contexto mundial (Jayasuriya et al., 2020). Aunque se ha denunciado la falta de estudios sobre la gestión de las partes interesadas en las APP, ya se conocen aspectos cruciales para la prevención de conflictos en los proyectos de APP. Ejemplos de ello son la realización de amplias consultas, el acuerdo y el establecimiento claro de objetivos acordados, y la definición de las funciones y responsabilidades de los agentes públicos y privados. Los elementosclave para gestionar con éxito a las partes interesadas se resumen en la herramienta de gestión de contratos de colaboración público-privada del Centro Mundial de Infraestructuras y el Banco Mundial (capítulo3). La herramienta incluye una guía para gestionar las relaciones con la empresa privada de la APP, con otras partes interesadas privadas, con los usuarios finales, las empresas y la comunidad, y con las agencias gubernamentales.

Las APP ofrecen una vía potencial para ofrecer infraestructura y servicios públicos para adaptarse al cambio climático de manera eficiente. Su éxito depende de varios factores clave.

• El alcance, los objetivos y los entregables del proyecto claramente definidos proporcionan una base sólida.
• La ejecución con éxito de proyectos de colaboración público-privada requiere una capacidad administrativa considerable. Esto solo puede garantizarse mediante marcos institucionales y jurídicos adecuados y una experiencia duradera en la ejecución de proyectos de colaboración público-privada. Además, unos marcos de gobernanza eficaces con funciones, responsabilidades y procesos de toma de decisiones claros son vitales para el éxito de la colaboración público-privada.
• La asignación efectiva de riesgos, en la que los riesgos se reparten equitativamente entre los sectores público y privado, es crucial para la viabilidad del proyecto. Esto también podría ser un factor desafiante, ya que el riesgo podría cambiar con el tiempo debido al cambio climático.
• Fomentar relaciones de colaboración sólidas entre los socios es esencial para la implementación exitosa del proyecto, así como para hablar con una sola voz a las partes interesadas afectadas.
• Unas estructuras financieras sólidas, incluidas estrategias adecuadas de gestión de riesgos, son fundamentales para atraer la inversión privada.
• El uso de procedimientos de MRE puede permitir realizar un seguimiento de la eficacia de las medidas y ajustar los proyectos en curso y generar lecciones aprendidas para proyectos futuros. La gestión del rendimiento de un socio privado en un proyecto de APP es especialmente importante: debe garantizarse la asignación de recursos adecuados y la identificación clara de los indicadores clave de rendimiento. La herramienta de gestión de contratos de colaboración público-privada del Global Infrastructure Hub y del Banco Mundial (capítulo3 ) ofrece orientaciones detalladas sobre el seguimiento delrendimiento.

Los desafíos relacionados con la APP son la inestabilidad política, las recesiones económicas y los complejos procesos regulatorios que pueden afectar significativamente la implementación del proyecto (por ejemplo, plazos, costos). La comprensión insuficiente de las normas y características del sector público por parte de los inversores privados y viceversa puede obstaculizar el desarrollo y la ejecución de los proyectos. Además, la percepción negativa de los interesados/públicos y la resistencia a la privatización pueden crear obstáculos.

Los proyectos tradicionales se pueden dividir en lotes para atraer a más licitadores. Los proyectos de APP requieren un tamaño mínimo para justificar el costo de la adquisición y facilitar las economías de escala que se necesitan para mejorar la eficiencia de la operación y el mantenimiento. Sin embargo, el gran alcance de los proyectos potenciales a veces puede reducir el nivel de competencia, ya que pocas empresas generalmente tienen los medios financieros para presentar ofertas. Con contratos de muy alto valor, sólo un pequeño número de operadores, tal vez tan pocos como uno, son capaces de ofrecer todos los productos o servicios solicitados. Esto podría colocar al órgano de contratación en una posición de dependencia (Tribunalde Cuentas Europeo, 2018).

Para superar estos desafíos, es imprescindible una planificación cuidadosa, una gestión de riesgos efectiva y un fuerte compromiso de las partes interesadas. Al abordar estos factores, los gobiernos y los socios privados pueden aumentar la probabilidad de éxito de los proyectos de adaptación de APP que ofrecen una buena relación calidad-precio y mejores servicios públicos.

Las APP pueden ofrecer un enfoque de doble filo para cualquier proyecto de adaptación. Por un lado, aceleran la ejecución de proyectos aprovechando la eficiencia y el capital del sector privado. Por otro lado, las APP pueden introducir soluciones innovadoras y mejorar potencialmente la calidad del servicio. Las APP permiten financiar proyectos que de otro modo no serían viables, debido a limitaciones en los presupuestos públicos.

Sin embargo, estas ventajas tienen un costo. Los gastos del proyecto o los costos de mantenimiento a menudo exceden los modelos tradicionales del sector público debido a los márgenes de beneficio del sector privado. Las complejidades de la negociación de contratos y los compromisos financieros a largo plazo para los gobiernos son inconvenientes significativos. Además, la transferencia de ciertos riesgos al sector privado podría dar lugar a desafíos y conflictos imprevistos entre los socios públicos y privados.

La UE regula las asociaciones público-privadas mediante el uso de directivas que aplican y amplían los principios y libertades establecidos en los Tratados de la UE. Estas Directivas tienen por objeto hacer que los procedimientos de adjudicación de contratos públicos sean transparentes y estén abiertos a todos los proveedores de la UE. Por lo tanto, estos proveedores pueden ofrecer sus servicios y productos a las autoridades públicas en todo el mercado único de la UE.

En marzo de 2014, la UE adoptó dos directivas de la UE pertinentes para las APP en el ámbito de la contratación pública: en concreto, la contratación pública y las concesiones. La Directiva sobre contratación pública (2014/24/UE)y la Directiva sobre concesiones (2014/23/UE)reflejan el deseo de la UE de regular más estrechamente las concesiones (BancoEuropeo de Inversiones, 2016). Ambas Directivas deben transponerse a la legislación nacional. La aplicación efectiva de las APP también se ve limitada por los marcos jurídicos nacionales o subnacionales. Estos pueden establecer normas específicas para los contratos, limitaciones en el ámbito de aplicación y diferentes tipologías de relaciones entre el sector público y el privado.

El plazo para establecer una APP puede variar significativamente, dependiendo de varios factores:

• Complejidad del proyecto: Naturalmente, los proyectos más grandes y complejos tardan más en negociarse e implementarse.
• Entorno reglamentario: Un marco regulador claro y eficiente puede acelerar el proceso.
• Procedimientos de contratación pública: la complejidad de los procesos de contratación pública puede afectar a los plazos.
• Habilidades de negociación: una negociación eficaz entre socios públicos y privados puede acelerar el proceso.
• Condiciones económicas: factores económicos pueden influir en la disponibilidad de financiación privada y en la viabilidad del proyecto.

En general, la creación de una APP puede tardar aproximadamente de dos a cinco años o incluso más.

Los SPP suelen ser acuerdos a largo plazo. Dependiendo del tipo de proyecto que se rija por la APP, la vida útil oscila entre 20 y 30 años, pero puede ser más larga o más corta dependiendo del proyecto específico. Las APP no solo cubren la fase de construcción a de una infraestructura. Cubre también su operación y mantenimiento, de los cuales logran retorno económico a través de tarifas de usuario o pagos gubernamentales.