Asociación público-privada para un nuevo distrito a prueba de inundaciones en Bilbao, España

Bilbao está situado en el valle de Nerbioi a través del cual fluye el río Nerbioi, influenciado por las mareas oceánicas.

Hoy en día, las inundaciones fluviales ya son la amenaza más común en el valle causada principalmente por el aumento de la escorrentía debido a los cambios en la cubierta terrestre relacionados con una gestión forestal inadecuada, la ganadería intensiva y las prácticas recreativas, así como por la expansión urbana de Bilbao. Los costes incurridos por el área metropolitana de Bilbao asociados a las inundaciones fluviales se han estimado en 5,5 millones de euros para una precipitación de una vez cada diez años (T=10), 241 millones de euros para una precipitación de una vez cada cien años (T=100) y 444 millones de euros para una precipitación de una vez cada quinientos años (T=500) (intervalo inferior de estimaciones).

Bilbao es una ciudad con una economía próspera y un sector de servicios en expansión. La ciudad se enfrenta a una gran demanda de nuevas unidades de vivienda e infraestructuras relacionadas. Acostado en un valle, Bilbao tiene poco espacio para expandirse y las soluciones deben encontrarse dentro del entorno construido actual. Zorrotzaurre es una península industrial previamente abandonada situada en la Ría de Bilbao, la ría común o los ríos Nerbioi e Ibaizábal, en cuyas orillas se encuentra la ciudad de Bilbao. Por lo tanto, representa una oportunidad interesante para la reurbanización urbana, siempre que esté asegurada de los riesgos climáticos presentes y futuros.

Sobre la base de proyecciones climáticas regionales anteriores, una evaluación económica de los impactos del cambio climático en la ciudad concluyó que los costes de daños previstos derivados del mayor riesgo de inundación del área metropolitana de Bilbao pueden aumentar significativamente en comparación con las estimaciones actuales enumeradas anteriormente.

La evaluación de vulnerabilidad climática incluida en el Plan de Adaptación de Bilbao (2019) destaca que el riesgo de inundación para la ciudad resulta del efecto conjunto de tres peligros inducidos por el cambio climático: aumento del nivel del mar, inundaciones fluviales e inundaciones pluviales:

• El aumento del nivel del mar puede dar lugar a niveles de agua más altos en la Bahía de Vizcaya y, en consecuencia, a lo largo de la orilla de Bilbao Ría que fluye a través de la ciudad, con aumentos esperados que van desde 0,45 m (bajo RCP4.5) a 0,65 m (bajo RCP 8.5) para finales de siglo.
• Las inundaciones fluviales en la Ría pueden convertir los eventos actuales de T100 (nivel de retorno de 100 años) en eventos de T10 para fines de siglo.
• Esto se ve agravado por un aumento esperado del 21% en las precipitaciones para mediados de siglo y del 15% para finales de siglo, en un escenario RCP8.5.

Debido a su posición y conformación, Zorrotzaure está altamente expuesto a estos peligros de los árboles. Sin embargo, en octubre de 2018, la apertura del canal de Deusto y convertir la península en una isla ha reducido significativamente los riesgos de inundación para esta parte de la ciudad y otras áreas costeras de la ciudad a lo largo de la Ría.

El objetivo del proyecto de reurbanización es convertir Zorrotzaurre de un polígono industrial en su mayoría abandonado y contaminado en una zona residencial y un espacio animado para los residentes y visitantes de Bilbao. Su plan de desarrollo prevé la construcción de 5.473 viviendas nuevas y 202.129 metros cuadrados de construcción para la actividad económica (25% de la superficie total).

Esto, entre otras cosas, requiere una protección adecuada contra el mayor riesgo de inundaciones causadas por el cambio climático. Los objetivos con respecto a las inundaciones se han definido como:

• Las casas existentes en Zorrotzaurre deben estar bien protegidas para los eventos de lluvia T100 (es decir, eventos de inundación de una magnitud que históricamente se registra cada 100 años).
• Los nuevos edificios / viviendas deben soportar eventos T500 (incluso eventos menos frecuentes, más catastróficos, que se repiten cada 500 años).
• Estos objetivos son coherentes con el Plan Director de Ordenación Urbana de Bilbao, el Plan Director de Zorrotzaurre y el Plan de Adaptación de Bilbao (para más detalles, véase el apartado Aspectos Jurídicos).

Con el fin de crear un desarrollo urbano equilibrado del área de Zorrotzaurre, el 50% de las nuevas unidades de vivienda se asignan a viviendas sociales y se venden por separado bajo un sistema de mercado protegido. El plan prevé un nuevo vecindario bien conectado con el resto de la ciudad, equipado con viviendas asequibles y áreas para actividades económicas respetuosas con el medio ambiente. Dos tercios del área de Zorrotzaurre están reservados para usos públicos, incluyendo áreas verdes abiertas para ser disfrutadas por la comunidad local y los visitantes por igual e instalaciones públicas para usos educativos, de salud, deportivos y culturales. Esta combinación de actividades residenciales (vivienda), públicas y económicas tiene por objeto reducir las necesidades de movilidad de los habitantes de la isla y estimular el espacio para la innovación artística y creativa. Por lo tanto, Zorrotzaurre pretende convertirse en una «isla creativa». Para proteger el nuevo barrio residencial de Zorrotzaurre de las inundaciones, se están tomando varias medidas:

• Apertura del canal de Deusto entre el continente y la península de Zorrotzaurre (octubre de 2018). La apertura del canal reduce el potencial de inundación al crear una mayor capacidad de agua y, por lo tanto, disminuir la altura de la superficie del agua. Los estudios muestran que la apertura del canal reduce en gran medida el riesgo de inundaciones en Zorrotzaurre, así como en otras áreas urbanas (por ejemplo, Botika Vieja, Euskalduna, Abandoibarra y Campo Volantín), incluido el centro histórico de Bilbao aguas arriba. Con esta medida de adaptación en su lugar, se puede lograr una disminución del nivel de inundación entre 1 y 0,5 metros. Del mismo modo, el Centro de Investigación del Cambio Climático, BC3, ha llevado a cabo un estudio en el que concluye que la apertura del canal generaría una reducción considerable de los daños económicos esperados por las inundaciones en Bilbao (Martínez-Juárez,2020). La apertura del canal convierte la península en una isla, conectada al continente por medio de nuevos puentes.
• Elevación del nivel del suelo. Durante la primera fase del proyecto, la superficie en el este y oeste de la península / isla de Zorrotzaurre se ha elevado en 1,5 metros para que se puedan construir nuevos edificios en un nivel más alto. Esto debería proteger los nuevos edificios de eventos de lluvia T = 500.
• Construcción de un muro de protección contra inundaciones (comenzó en agosto de 2023). Para proteger los 47 edificios existentes (incluidos 352 apartamentos) en la península, en su mayoría ubicados junto al río, se está construyendo una barrera de protección contra inundaciones de 1 metro de altura. Esta barrera debe garantizar que los edificios existentes estén protegidos de las inundaciones de T = 100 eventos de lluvia.
• Espacios verdes y abiertos. La orilla del río de 7,5 km de largo se convertirá en su mayoría (95%) en un espacio público de 20 metros de ancho para peatones y ciclistas, en parte en el nivel actual y en parte en el nivel elevado. Parte de esta área se puede utilizar como un área de desbordamiento para el río. Los espacios verdes abiertos se concentran en ambos bordes de la isla. En el lado del canal, hay pasarelas principales en ambas orillas del canal, así como un parque lineal de 40.000 metros cuadrados en el área central de la isla. Los jardines de Botica Vieja en el lado opuesto del canal se ampliarán y aumentarán de tamaño y se conectarán por los nuevos puentes a los espacios abiertos en la isla de Zorrotzaurre. La red se complementa con «dedos verdes» de más de 5 000 metros cuadrados que se extienden por toda la isla desde el canal hasta el camino situado a orillas del río.
• Suministro de tanques de aguas pluviales. Además de las medidas anteriores, en octubre de 2022 se puso en marcha la construcción de tres tanques de aguas pluviales para almacenar el exceso de agua, uno en San Ignacio (620 metros cúbicos) y dos en Ribera de Duesto (2.100 metros cúbicos cada uno) (dos barrios al otro lado del canal).

Se han creado instituciones de gobernanza específicas para dirigir el proceso de ejecución de este complejo proyecto. Los propietarios privados de Zorrotzaurre se sientan junto con las autoridades públicas en la Comisión Gestora de Zorrotzaurre, la Comisión de Gestión de Zorrotzaurre.

El sector privado inició la asociación y, debido a la importancia del proyecto y a la cantidad de terrenos propiedad de las autoridades públicas (puerto, ciudad y provincia), el sector público se unió a la Comisión Gestora.

Además de esta comisión, también se creó la Juntade Concertación, una organizacióndefinida en la ley vasca de urbanismo, para desarrollar la primera fase del proyecto.

Ambas organizaciones (la Comisión Gestora y la Junta de Concertación) no tienen ánimo de lucro, ya que el objetivo final es equilibrar los costes con las inversiones realizadas por los propietarios.

Las principales partes interesadas del proyecto de reurbanización son los propietarios de tierras de Zorrotzaurre. Forman parte activa de la asociación público-privada, la Comisión Gestora de Zorrotzaurre (Ver Soluciones). Los miembros actuales de esta Comisión de Gestión poseen el 65% de la tierra en Zorrotzaurre. Estos son: el Gobierno Vasco (a través de la Consejería de Ordenación del Territorio, Vivienda y Transportes y de la sociedad pública Visesa), el Ayuntamiento de Bilbao, la Autoridad Portuaria de Bilbao y las entidades privadas “Sociedad Promotora Inmobiliaria Margen Derecha S.A.” y “Vicinay Cadenas S.A.”. La Comisión Gestora de Zorrotzaurre supervisa el plan de reurbanización de Zorrotzaurre (en lo sucesivo, «Plan Maestro Zorrotzaurre»).

Los residentes de Zorrotzaurre están excluidos de la membresía ya que se supone que no deben pagar los costos del proyecto. Sin embargo, junto con la asociación de vecinos, han participado en el diseño y desarrollo de los planes a través de diversas interacciones con los gerentes de proyecto. Entre los resultados de estos debates, la «Sociedad para la Restauración Municipal» o Surbisa ha establecido un programa con un presupuesto limitado (donado en un 50 % por los promotores del proyecto general y en un 50 % por el municipio) para apoyar y ayudar a los propietarios e inquilinos existentes a restaurar sus edificios con especial atención a la mejora de la accesibilidad y el ahorro energético. Surbisa es una empresa municipal, propiedad al 100% del Ayuntamiento.

Además, el plan de reurbanización ha tenido dos períodos de consulta pública en los que se recibieron 38 y 10 reclamaciones, respectivamente, de ciudadanos de Bilbao. Como resultado de las reclamaciones, se introdujeron una serie de modificaciones en el enfoque de planificación inicial, algunas de carácter menor y otras más fundamentales. Por ejemplo, el antiguo edificio industrial conocido como la «Papelera», situado en la ribera del río Deusto, se mantuvo en su lugar, ya que los ciudadanos querían expresamente mantener este edificio histórico ahora convertido en una universidad.

La reurbanización de Zorrotzaurre es un proyecto lento y complejo que también se vio afectado por la crisis económica general de 2007-2008. Por lo tanto, en lugar de llevar a cabo todo el proyecto a la vez, se decidió dividir el plan para la península / isla en dos áreas y estos dos planes espaciales se han dividido en desarrollos graduales. Varios factores conforman la complejidad del proyecto y retrasan su ejecución:

• El gran número de partes interesadas implicadas, incluidos el municipio, los propietarios de tierras y los residentes.
• Contaminación delsuelo: Debido a las actividades industriales anteriores, el suelo en algunas áreas está contaminado y necesita ser descontaminado antes de que puedan comenzar los trabajos de construcción. La recuperación del suelo para dos tercios de la zona (correspondiente a la primera unidad de desarrollo) se completó en 2021. La recuperación está siendo pagada por las empresas que la causaron, o por los actuales propietarios de tierras si los primeros ya no existen.
• Industrias móviles: El plan también implica la demolición de varios edificios y el traslado de 30 empresas a otros lugares fuera de Zorrotzaurre. Para ello, se ha creado un plan especial y un subproyecto, el denominado «proyecto de reasignación», que también consistió en recaudar fondos dentro de la Comisión Gestora de Zorrotzaurre para compensar a las partes implicadas. La compensación y el amplio tiempo de preparación para la reubicación significaron que al final se han encontrado muy pocos problemas con las partes interesadas.

Por otro lado, uno de los mayores activos del proyecto es el vehículo de inversión que se ha concluido: el gran número de propietarios de tierras de todos los tamaños reunidos en la asociación público-privada («Comisión Gestora de Zorrotzaurre»). La asociación incluye un Consejo de Coordinación y un Consejo de Administración, que supervisa la ejecución de las obras y facilita la coordinación y el funcionamiento del proyecto.

Los costes finales de la apertura del Deusto fueron de unos 21 millones de euros, casi el doble de la estimación inicial (12,1 euros). El Ayuntamiento retoma este gasto al llegar a un acuerdo con el Gobierno Vasco de que el País Vasco financiará a su vez los costes de uno de los nuevos puentes. El municipio también pagará la barrera de protección contra inundaciones (1,68 millones de euros) y los tanques de aguas pluviales (con un presupuesto de 5,7 millones de euros), según lo acordado entre el municipio y la Comisión Gestora de Zorrotzaurre. Los costes de la elevación del nivel del suelo y de los espacios públicos y verdes (así como los demás costes de reurbanización) corren a cargo de la Comisión Gestora de Zorrotzaurre, la asociación público-privada que se ha creado para la reurbanización de Zorrotzaurre. Los miembros de la Comisión pagan todos los gastos del proyecto y contribuyen financieramente en relación con la parte de la tierra que poseen (51% público, 49% privado).

Según el estudio BC3 sobre los costes y beneficios de la apertura del canal de Deusto, se ha estimado que las soluciones globales de protección contra inundaciones son capaces de: (i) eliminar los costos de daños asociados con eventos de lluvia T = 10; y ii) reducir los costes de daño de los eventos T=100 y T=500 en aproximadamente un 67 % y un 30 %, respectivamente. Además de los beneficios directos en términos de reducción de la exposición a las inundaciones, la recalificación de la isla también genera cobeneficios en términos de reducción de la presión de la demanda de vivienda, disminución de la congestión del tráfico y aumento de las áreas verdes y los espacios culturales disponibles en Bilbao.

La base jurídica para la ejecución de las acciones de adaptación en el Zorrotzaurre es el Plan Director de Ordenación Urbana de Bilbao» (aprobado en 1995 y revisado en 2016) y el Plan Director del Zorrotzaurre (preparado en 2004 y revisado en 2007). El primer documento proporcionó la base legal para el cambio de uso de la tierra de Zorrotzaurre de industrial a residencial. El segundo documento define el diseño de reurbanización del distrito. Fue diseñado por la prestigiosa arquitecta Zaha Hadid y aprobado oficialmente por el Ayuntamiento de Bilbao en 2012.

La Comisión Gestora de Zorrotzaurre tiene un papel de liderazgo para avanzar en el trabajo y alcanzar los objetivos del plan, así como para resolver los problemas que puedan surgir durante la ejecución. Las decisiones ejecutivas son adoptadas por los miembros del Consejo de Administración de la organización, que son representantes, al más alto nivel, de los propietarios. La Junta de Coordinación, por otra parte, es responsable de las operaciones diarias e informa periódicamente al Consejo de Administración.

Los objetivos de adaptación del «Plan Maestro Zorrotzaurre» están respaldados por las estrategias de adaptación nacionales y regionales. El Ministerio de Medio Ambiente del Gobierno de España publicó una «EstrategiaEspañola de Cambio Climático y Energías Limpias» de 2007 en la que presentaba sus planes hasta 2020. La C.A. de Euskadi ha seguido y en 2015 adoptó la “EstrategiaVasca de Cambio Climático 2050”. Si bien las implicaciones de este último para los municipios vascos aún no se han visto, ambas estrategias proporcionan un incentivo para hacer más a nivel local para prevenir los impactos del cambio climático.

En 2019 se emitió el Plan de Adaptación para la ciudad de Bilbao. Este plan plantea las líneas de actuación a corto y medio plazo para dar una respuesta integral a las vulnerabilidades climáticas de la ciudad, teniendo en cuenta las directrices de la Adaptación Nacional Española 2014 y la Estrategia de Cambio Climático hasta 2050 del País Vasco. La restauración del Zorrotzaurre tal y como se describe en la Estrategia de Desarrollo Urbano Sostenible de la ciudad de Bilbao es uno de los pilares del Plan y la principal línea de actuación para hacer frente al riesgo de inundaciones. 

Las obras comenzaron en 2016 con la construcción del puente Frank Gehry sobre el canal, inaugurado en 2018. Se ha completado la descontaminación del suelo de la sección residencial más grande. Varias partes del proyecto se encuentran actualmente en la fase de construcción, y se espera que la remodelación urbana completa de la isla tarde más de 30 años en completarse.

También se requiere un tiempo significativo para la creación de las Juntas de Concertación, que son los órganos de gobierno encargados de la ejecución del proyecto. Mientras que las secciones norte y sur de la isla se pusieron en marcha en 2013, se espera que la parte central de la isla se establezca diez años después, en noviembre de 2023.

La asociación público-privada y la Comisión Gestora de Zorrotzaurre se mantendrán durante toda la duración del proyecto.

Se espera que las medidas de protección contra inundaciones duren toda la vida útil de los edificios. Se espera que todo el plan de reurbanización de la zona dure por tiempo indefinido.

Juan Carlos Sinde
Comisión Gestora de Zorrotzaurre
Phone: +34 944230642
Email :jc.sinde@zorrotzaurre.com

Generic e-mail: info@zorrotzaurre.com

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