Asociación público-privada para un nuevo distrito antiinundación en Bilbao
El distrito ‘Zorrotzaurre’ de Bilbao es actualmente una península industrial degradada y propensa a las inundaciones. Con el aumento de las precipitaciones extremas previstas en el País Vasco en el futuro debido al cambio climático y la necesidad de nuevas viviendas para dar cabida a los ciudadanos de Bilbao, se está llevando a cabo un importante proyecto de regeneración urbana para reconstruir el distrito de Zorrotzaurre en un nuevo barrio residencial a prueba de inundaciones. La protección contra inundaciones incluye cinco medidas clave: (1) abrir el canal Deusto (convertir la península en una isla), (2) proporcionar un muro de protección contra inundaciones, (3) elevar el nivel del suelo en 1,5 metros para nuevos edificios, (4) instalar tanques de agua pluvial y (5) proporcionar espacios verdes y públicos.
Para llevar a cabo este proyecto de regeneración urbana, se estableció una asociación público-privada para financiar y gestionar el plan. Los costes de las obras de remodelación correrán a cargo de la asociación público-privada, es decir, de los propietarios de los terrenos, en función de su parte de propiedad.
Descripción de casos de estudio
Desafíos
Bilbao está situado en el valle de Nerbioi a través del cual fluye el río Nerbioi, influenciado por las mareas oceánicas. Hoy en día, las inundaciones fluviales ya son la amenaza más común en el valle causada principalmente por el aumento de la escorrentía debido a los cambios en la cobertura del suelo relacionados con la gestión forestal inadecuada, la ganadería intensiva y las prácticas recreativas, así como por la expansión urbana de Bilbao. Los costes soportados por el área metropolitana de Bilbao asociados a las inundaciones fluviales se han estimado en 5,5 millones EUR para un evento pluvial de una vez en 10 años (T=10), 241 millones EUR para un evento de 100 años (T=100) y 444 millones EUR para un evento pluvial de una vez en 500 años (T=500) (menor rango de estimaciones).
Sobre la base de modelos climáticos regionales que predicen un aumento del 10 % de los fenómenos de precipitación extrema en toda la C.A. de Euskadi, es probable que la amenaza de inundaciones aumente en el futuro. También se estima que el caudal máximo del río Nerbioi en 2050 habrá aumentado en un 22 %, lo que a su vez podría significar que la zona en riesgo de inundación puede expandirse en un 3 %. Si bien esta cifra suena menor, puede tener efectos desastrosos en las casas, áreas industriales y tierras agrícolas en la zona en cuestión. Además, un aumento del nivel del mar acompañado de mareas más altas agravará el potencial de inundación a lo largo del estuario. En consecuencia, teniendo en cuenta el cambio climático, los costes de daños esperados ocasionados por el aumento del riesgo de inundación del área metropolitana de Bilbao pueden aumentar un 56,4 % en comparación con las estimaciones actuales enumeradas anteriormente.
En general, Bilbao es una ciudad con una economía próspera y un sector de servicios en expansión. Como consecuencia, la ciudad se enfrenta a una gran demanda de nuevas unidades de vivienda e infraestructuras relacionadas. Como Bilbao se encuentra en un valle, tiene poco espacio para expandirse y hay que encontrar soluciones dentro del entorno construido actual. Zorrotzaurre, una península industrial abandonada situada en el río Nerbioi, ofrece una oportunidad interesante y su plan de desarrollo incluye la construcción de 5.473 viviendas nuevas y 202,129 metros cuadrados de construcción para la actividad económica (25 % de la superficie total).
Objetivos
El objetivo del proyecto de reurbanización es convertir Zorrotzaurre de un sitio industrial a una zona residencial. Esto requiere, ante todo, una protección adecuada contra las inundaciones. Los objetivos relativos a las inundaciones se han definido como: las casas existentes en Zorrotzaurre deben estar bien protegidas para los eventos de lluvia T=100: los nuevos edificios/viviendas deben soportar eventos T=500.
Opciones de adaptación implementadas en este caso
Soluciones
Con el fin de crear un desarrollo urbano equilibrado, el 50 % de las nuevas viviendas se asignarán como viviendas sociales y se venderán en una etapa posterior. El nuevo barrio estará bien conectado con el resto de la ciudad, equipado con viviendas asequibles, áreas para la industria respetuosa con el medio ambiente y dos tercios de Zorrotzaurre se reservarán para usos públicos, incluidas áreas verdes abiertas para ser disfrutadas por la comunidad local y visitantes por igual e instalaciones públicas para usos educativos, sanitarios, deportivos y culturales. La formación de esta «mezcla» de actividades residenciales (viviendas), públicas y económicas tiene como objetivo reducir las necesidades de movilidad de los habitantes del barrio y estimular el espacio para la innovación artística y creativa. Por lo tanto, Zorrotzaurre pretende convertirse en una «isla creativa». Para proteger al Zorrotzaurre de las inundaciones, se están tomando varias medidas:
- Abriendo el canal Deusto. La apertura del canal reduce el potencial de inundación al crear una mayor capacidad de agua y, por lo tanto, disminuir la altura de la superficie del agua. Los estudios demuestran que la apertura del canal reduce en gran medida el riesgo de inundaciones en Zorrotzaurre y en otras zonas urbanas (por ejemplo, Botika Vieja, Euskalduna, Abandoibarra y Campo Volantín), incluido el centro histórico de Bilbao más arriba. Con esta medida de adaptación en su lugar, se pueden lograr disminuciones de los niveles de inundación entre 1 y 0,5 metros. Del mismo modo, el Centro de Investigación para el Cambio Climático, BC3, ha realizado un estudio concluyendo que la apertura del canal generaría una reducción considerable de los daños económicos esperados por las inundaciones en Bilbao (ver ‘costes y beneficios’). También cabe señalar que la apertura del canal convertirá la península en una isla.
- Elevación del nivel del suelo. Durante la primera fase del proyecto, la superficie en el este y el oeste de la península/isla de Zorrotzaurre se elevará en 1,5 metros para que se puedan construir nuevos edificios en un nivel superior. Esto debería proteger a los nuevos edificios de los eventos de lluvia T=500.
- Construcción de un muro de protección contra inundaciones. Para proteger los 47 edificios existentes (incluidos 352 apartamentos) en la península, en su mayoría locat-ed al lado del río, se construirá una barrera de protección contra inundaciones de 1 metro de altura. Esta barrera debe garantizar que los edificios existentes estén protegidos de las inundaciones de los eventos de lluvia T=100.
- Espacios verdes y abiertos. La orilla del río de 7,5 km de largo será mayoritariamente (95 %) un espacio público de 20 metros de ancho para peatones y ciclistas, en parte en el nivel actual y en parte en el nivel elevado. Parte de esta área se puede utilizar como un área de desbordamiento para el río. Los espacios verdes abiertos se concentran en ambos bordes de la isla y en el lado del canal, con grandes pasarelas en ambas orillas del canal, así como un parque lineal de 40.000 metros cuadrados en la zona central de la isla. Los jardines de Botica Vieja en el lado opuesto del canal se ampliarán y aumentarán de tamaño y se conectarán por los nuevos puentes a los espacios abiertos de la isla Zorrotzaurre. La red se complementa con «dedos verdes» de más de 5.000 metros cuadrados que se extienden a través de la isla desde el canal hasta el camino ubicado en la orilla del río.
- Suministro de tanques de agua pluvial. Además de las medidas anteriores, se proporcionarán 3 tanques de agua pluvial para almacenar el exceso de agua, uno en San Ignacio (620 metros cúbicos) y dos en Ribera de Duesto (2.100 metros cúbicos cada uno) (dos barrios al otro lado del canal).
Relevancia
Caso desarrollado, implementado y parcialmente financiado como medida de Adaptación al Cambio Climático.
Información adicional
Participación de partes interesadas
Los principales actores del proyecto de reurbanización, los propietarios de tierras de Zorrotzaurre, crearon la asociación público-privada, la «Comisión Gestora de Zorrotzaurre» (Comisión Gestora de Zorrotzaurre) como elemento necesario para avanzar en el proyecto. El sector privado inició la asociación y, debido a la importancia del proyecto y la cantidad de terrenos propiedad de las autoridades públicas (Puerto, Ciudad y Provincia), el sector público se unió a la Comisión Gestora. La Comisión Gestora es una unión de propietarios sin estatus legal especial. La «Junta de Concertación», la organización creada para desarrollar la primera fase del proyecto, es una organización definida en el derecho vasco para el urbanismo. Ambos son sin ánimo de lucro, ya que el objetivo final es equilibrar los costos con las inversiones realizadas por los propietarios.
Los actuales miembros de la Comisión Gestora de Zorrotzaurre poseen el 65 % de los terrenos de Zorrotzaurre; estos son: El Gobierno Vasco (a través de la Consejería de Empleo y Asuntos Sociales y la empresa pública Visesa), el Ayuntamiento de Bilbao, la Autoridad Portuaria de Bilbao y entidades privadas «Sociedad Promotora Inmobiliaria Margen Derecha S.A.» y «Vicinay Cadenas S.A.». La ‘Comisión Gestora de Zorrotzaurre’ supervisa el plan de reurbanización de Zorrotzaurre (el «Plan Maestro Zorrotzaurre») y los miembros pagan todos los gastos del proyecto y contribuyen financieramente en relación con la parte de la tierra que poseen (51 % público, 49 % privado).
Los residentes de Zorrotzaurre están excluidos de la membresía, ya que se supone que no deben pagar ningún costo del proyecto. Sin embargo, junto con la asociación de vecinos, han participado en el diseño y desarrollo de los planes para los que han tenido lugar diversas interacciones con los gestores de proyectos. Entre los resultados de esta discusión se encuentra un programa establecido por la ‘Sociedad de Restauración Municipal’, o Surbisa, con un presupuesto ajustado (donado el 50 % por promotores del proyecto general y el 50 % por el municipio) para apoyar y ayudar a los propietarios e inquilinos existentes a restaurar sus edificios con especial atención a mejorar la accesibilidad y el ahorro energético. Surbisa es una empresa municipal, propiedad 100 % de la Ciudad. Las Juntas consisten en todos los partidos que tienen un miembro electo en la Ciudad.
Además, el plan de reurbanización ha tenido dos períodos de exposición pública en los que se recibieron 38 y 10 solicitudes, respectivamente, de ciudadanos de Bilbao. Como resultado de las reclamaciones, se introdujeron una serie de modificaciones en el enfoque de planificación inicial, algunas de carácter menor y otras más fundamentales, como la decisión de mantener el antiguo edificio industrial conocido como «Papelera», que se encuentra en la orilla del río Deusto. Los ciudadanos querían mantener este edificio histórico y ahora se convertirá en un centro cultural.
Factores de éxito y limitantes
La remodelación de Zorrotzaurre es un proyecto lento y complejo que también se vio afectado por la crisis económica que se desarrolló desde la publicación del plan revisado en 2007. Por lo tanto, en lugar de llevar a cabo todo el proyecto a la vez, se decidió dividir el plan para la península/isla en dos áreas y estos dos planes espaciales se han dividido aún más en desarrollo escalonado. Varios factores conforman la complejidad del proyecto y retrasan su ejecución:
- El gran número de actores involucrados, incluyendo el municipio, propietarios de tierras y residentes.
- Contaminación del suelo: debido a las actividades industriales anteriores, el suelo en algunas áreas está contaminado y tendrá que ser descontaminado antes de que puedan comenzar las obras de construcción (esto está siendo pagado por las empresas que lo causaron, o por los actuales propietarios de tierras si los primeros ya no existen).
- Industrias de mudanzas: el plan también implica la demolición de varios edificios y la reubicación de 30 empresas a otros lugares fuera de Zorrotzaurre. Para ello, se ha creado un plan especial y un subproyecto, el llamado ‘Proyecto Re-Allotment’, que también consistió en reunir fondos dentro de la Comisión Gestora de Zorrotzaurre para compensar a las partes involucradas. La compensación y el amplio tiempo de preparación para la reubicación significaron que al final se han encontrado muy pocos problemas con las partes interesadas.
Por otro lado, uno de los mayores activos del proyecto es el vehículo de inversión que se ha concluido: el gran número de terratenientes de todos los tamaños se reunió en la asociación público-privada (Comisión Gestora de Zorrotzaurre). La asociación incluye un Consejo de Coordinación y un Consejo de Administración, que supervisa la ejecución de las obras y facilita la coordinación y el funcionamiento del proyecto.
Costes y beneficios
Los costes de apertura del canal de Deusto se presupuestan en 20,9 millones de euros. El Ayuntamiento asume este gasto al llegar a un acuerdo con el Gobierno vasco de que el País Vasco a su vez financiará los costes de uno de los nuevos puentes. El municipio también pagará la barrera de protección contra inundaciones (5,1 millones de euros, incluida la rehabilitación estructural de la orilla del río) y los depósitos de agua pluvial (costes estimados en 4,74 millones de euros), según lo acordado entre el municipio y la Comisión Gestora de Zorrotzaurre. Los costos de la elevación del nivel del suelo y los espacios públicos y verdes (así como los otros costos de remodelación) son pagados por la ‘Comisión Gestora de Zorrotzaurre’, la asociación público-privada que se ha erigido para la reurbanización de Zorrotzaurre.
Se ha estimado que todas las soluciones de protección contra inundaciones juntas: (I) eliminar los costos de daños asociados con los eventos de lluvia T=10; y ii) reducir los costos de daños para los eventos T=100 y T=500 en aproximadamente un 67 % y un 30 %, respectivamente.
Aspectos legales
El ‘Plan Maestro de Urbanismo en Bilbao’, aprobado en 1995 (y actualizado en 2016), incluye el cambio de uso del suelo de Zorrotzaurre de industrial a residencial, con un 50 % de viviendas sociales y amplias instalaciones públicas (culturales, educativas, recreativas). El correspondiente «Plan Maestro de Zorrotzaurre» para el proyecto se elaboró en 2004, revisado en 2007, y diseñado por la prestigiosa arquitecta Zaha Hadid. El 29 de noviembre de 2012, el Ayuntamiento de Bilbao dio la aprobación definitiva al ‘Plan Maestro del Zorrotzaurre’. El Ayuntamiento de Bilbao es responsable de la implementación y mantenimiento de las medidas.
La Comisión Gestora de Zorrotzaurre es una organización privada en la que participan propietarios públicos y privados de los terrenos de Zorrotzaurre. La tarea de la Comisión Gestora de Zorrotzaurre es tomar las decisiones necesarias para avanzar en el trabajo y alcanzar los objetivos del plan, así como resolver los problemas que puedan surgir durante la implementación. Las decisiones ejecutivas son tomadas por los miembros del Consejo de Administración de la organización, que son representantes, al más alto nivel, de los propietarios. El Consejo de Coordinación, por otra parte, es responsable de las operaciones diarias e informa periódicamente al Consejo de Administración.
Los objetivos de adaptación del Plan Maestro Zorrotzaurre están respaldados por las estrategias de adaptación nacionales y regionales. El Ministerio de Medio Ambiente del Gobierno de España emitió una «Estrategia Española de Cambio Climático y Energía Limpia» 2007 en la que se exponen sus planes hasta 2020. La C.A. de Euskadi ha seguido y en 2015 adoptó la «Estrategia de Cambio Climático Vasco 2050». Si bien las implicaciones de este último para los municipios vascos aún no se han visto, ambas estrategias proporcionan un incentivo para hacer más a nivel local para evitar los impactos del cambio climático.
Tiempo de implementación
El puente sobre el canal se ha construido (2016) y se espera que los trabajos de apertura del canal se completen a finales de 2017. La remodelación urbana de la isla comenzará en 2017 y no se espera que termine dentro de 30 años.
Tiempo de vida
Se espera que las medidas de protección contra inundaciones duren toda la vida útil de los edificios.
Informacion de referencia
Contacto
Juan Carlos Sinde
Comisión Gestora de Zorrotzaurre
Phone: +34 944230642
Email :jc.sinde@zorrotzaurre.com
Generic e-mail: info@zorrotzaurre.com
Sitios web
Referencia
Master Plan Zorrotzaurre
Publicado en Climate-ADAPT Nov 22 2022 - Última modificación en Climate-ADAPT Apr 18 2024
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