Optimización de la combinación de financiación privada y pública para llevar a cabo medidas de adaptación al cambio climático en Malmö

Malmö está experimentando efectos negativos del cambio climático debido al aumento de las temperaturas y las lluvias excesivas. En consecuencia, la ciudad ha tenido que lidiar con varios problemas relacionados con las inundaciones desde principios de la década de 1990. El problema más problemático ha sido el frecuente desbordamiento de los sistemas de alcantarillado, que se abordó, por ejemplo, a través de un diseño sostenible para el trimestre de Augustenborg, con la participación de las partes interesadas. A finales de la década de 1990, Malmö se enfrentó a un gran cambio económico. Tradicionalmente, la economía de la ciudad dependía en gran medida de sus astilleros e industrias pesadas. El cierre del astillero debido a una crisis financiera presentó una oportunidad para transformar la economía local. Por lo tanto, la ciudad se propuso hacer el cambio de una ciudad industrial a una ciudad sostenible y basada en el conocimiento. Malmö ha sido reconocido en varias ocasiones como líder en la transición climática y ha sido considerado el municipio más sostenible de Suecia en cinco ocasiones desde 2010. Aún así, la ciudad continúa mejorando al enfrentar sus mayores desafíos en la actualidad; adaptación al estallido de nubes, desigualdad social y déficit de vivienda.

El cambio económico dio lugar a grandes obras internas en el municipio en la década de 1990 y la ambición de realizar 3 inversiones importantes; el puente de Øresund que conecta Malmö con Copenhague en 2001, la creación de la Universidad de Malmö en 1998 y la remodelación de Western Harbour desde 2001. El distrito de Western Harbour debía desarrollarse como ejemplo de desarrollo urbano sostenible. Con respecto a la adaptación al clima, esto incluyó la ambición de crear un distrito que sea resistente a los estallidos de nubes. Sin embargo, la ciudad se dio cuenta de que la construcción real del distrito estaba en manos de los desarrolladores. Por lo tanto, la ciudad se propuso desarrollar un proceso de asociación con las partes interesadas a través del cual pudieran aportar las ambiciones sostenibles de la ciudad, sin financiar realmente la construcción del desarrollo. Permite a la ciudad identificar las medidas para las que se necesita financiación pública adicional y, por lo tanto, la combinación óptima de financiación pública y privada para lograr un desarrollo urbano sostenible.

La ciudad de Malmö ha optado por realizar sus ambiciones de sostenibilidad (incluida la adaptación al cambio climático) centrándose en la creación conjunta con desarrolladores privados a través de la organización de los llamados «procesos de asociación con las partes interesadas». Esto permite una combinación eficaz de financiación privada y pública. El enfoque implica el inicio de diálogos con desarrolladores privados desde el inicio de un proceso de desarrollo urbano. A través del diálogo se crea un modelo de desarrollo urbano sostenible para un sitio específico. De esta manera, la ciudad se asegura de que las ambiciones de sostenibilidad previstas tomen forma en la construcción del desarrollo urbano sin tener la responsabilidad financiera de su ejecución. Además, la ciudad puede identificar a través del diálogo si se necesita obtener financiación (pública) adicional para lograr un mayor nivel de estándares ambientales. Un ejemplo es la realización de techos verdes en Western Harbour para los que Malmö obtuvo financiación nacional. El diálogo proporciona a la ciudad un buen sentido de las ambiciones ambientales de los desarrolladores. Cuando la ciudad considere que es necesario alcanzar un mayor nivel de ambición, puede decidir incluir en el diálogo la opción de solicitar financiación.

Las asociaciones de partes interesadas han formado parte de grandes proyectos de desarrollo urbano en Malmö desde principios de la década de 1990. Un proceso de asociación con las partes interesadas generalmente consiste en una serie de reuniones y talleres. El proceso comienza con un viaje de estudio común. Luego sigue una serie de talleres para los cuales la ciudad proporciona los temas dependiendo de los objetivos de sostenibilidad previstos. En general, la ciudad toma la iniciativa para iniciar el proceso de asociación. Esta participación disminuye con el tiempo a medida que las partes interesadas toman la iniciativa para las reuniones. El proceso de asociación termina oficialmente una vez que se completa el desarrollo urbano. Sin embargo, en algunos casos las partes interesadas privadas continuaron sus asociaciones por iniciativa propia una vez finalizado el acuerdo formal.

Western Harbour es un ejemplo de un proyecto de desarrollo urbano en Malmö en el que se utilizaron asociaciones de partes interesadas. Esta antigua zona industrial abandonada se transformó en una «ciudad ecológica» sostenible. El desarrollo incluye medidas tanto de adaptación como de mitigación del cambio climático. Ejemplos de medidas de adaptación son la aplicación de techos verdes, zonas verdes y medidas de gestión de aguas pluviales. Se pidió a cada desarrollador vinculado al área de desarrollo como propietario o comprador de tierras que participara en la asociación con las partes interesadas. Además, la ciudad invitó a otras partes interesadas relevantes para los objetivos de sostenibilidad del proyecto; la empresa energética E.on (anteriormente Sydkraft), la Agencia Sueca de Energía y la Universidad de Lund.

La forma en que toman forma los procesos de participación de las partes interesadas varía según el proyecto. Cada proyecto consta de múltiples fases. Uno de los primeros proyectos en Western Harbour consistente en el desarrollo de viviendas incluyó las siguientes fases:

• Fase 1: Esta fase incluyó el diseño de un Programa de Calidad, que consistió en un conjunto de estrictas pautas de sostenibilidad. Las directrices se desarrollaron junto con una selección de desarrolladores.
• Fase 2: Esta fase giró en torno al diálogo con las partes interesadas. Involucró a todos los promotores privados adscritos a la zona como comprador o propietario de terrenos. A través del diálogo, la asociación de partes interesadas desarrolló de 5 a 6 objetivos de sostenibilidad para el área.
• Fase 3: Una vez que se construye un desarrollo, se realiza una evaluación para verificar si los desarrolladores han cumplido con sus promesas de las dos fases anteriores.

El Programa de Calidad es un documento desarrollado específicamente para el caso Western Harbour. El documento incluía un terreno común para los desarrolladores, un nivel mínimo de calidad y estándares de requisitos para la arquitectura, el paisaje, la energía, el agua, la gestión de residuos y la biodiversidad. Esbozó un conjunto de directrices que se desarrollaron junto con todas las partes interesadas para garantizar que se mantuvieran altos estándares ambientales. El programa se desarrolló a través de una serie de reuniones denominadas «Diálogo Creativo» para destacar su carácter abierto. El Programa de Calidad sirvió como una base estricta para las fases consecutivas del proyecto.

El proceso de asociación con las partes interesadas es iniciado por el departamento de planificación urbana. El tamaño de la asociación varía según el proyecto. Un grupo de 30 personas se considera una pequeña asociación. Tal grupo podría consistir en 8-10 desarrolladores, que cada uno trae 2 representantes en promedio. Otros participantes suelen ser especialistas de la empresa de energía, la empresa de residuos municipales u otras agencias (municipales) relevantes. La composición de los expertos varía según la reunión en función del tema que se trate. Los socios privados también pueden traer expertos específicos adicionales, como arquitectos o consultores. Hasta ahora, las asociaciones no han incluido ONG ni ciudadanos, aunque esto también sería una posibilidad. El enfoque de la composición de las asociaciones permanece en los desarrolladores, ya que la ciudad tiene la intención de impactar a los actores que eventualmente darán forma al sitio y lo financiarán. Por lo tanto, una discusión con ellos será la más efectiva.

Hay varios aspectos que son esenciales en la realización de una asociación exitosa. Uno de los factores más esenciales es la confianza entre los socios. La confianza no era evidente al inicio de los primeros procesos de asociación de partes interesadas para el desarrollo urbano de Augustenborg. En algunos casos, se encontró que los desarrolladores tenían dificultades para confiar entre sí, ya que generalmente son competidores. A veces se descubre que las nuevas partes interesadas desconfían de la ciudad. Por lo tanto, un proceso de participación de las partes interesadas siempre debe comenzar con una visita al sitio para involucrar a todos en el lugar. Es importante no comenzar el proceso con una reunión regular, ya que esto tiende a hacer que los participantes se encierren rápidamente en sus posiciones familiares. La visita sobre el terreno va seguida de una serie de seminarios y debates en los que las partes interesadas se dividen en subgrupos. Estos seminarios y discusiones son iniciados por la ciudad y se centran en una trama o tema específico. Como la confianza debe construirse con el tiempo, hace que el proceso de asociación con las partes interesadas sea menos adecuado como solución a los problemas (políticos) a corto plazo. Sin embargo, una vez que se gana la confianza, es una herramienta muy poderosa para lograr desarrollos más sostenibles con una inversión financiera pública limitada.

También existen factores externos fuera del control de la ciudad que pueden influir en el éxito de un proceso de asociación con las partes interesadas. La conciencia ambiental entre las partes interesadas es importante para el éxito de una asociación de partes interesadas. Al comienzo del proceso para Augustenborg se encontró que esta conciencia era muy limitada. Otros factores que pueden influir en el éxito de una asociación son la evolución de la legislación nacional. Hasta 2016, el proceso de participación de las partes interesadas se complementaba con el «Código de la Edificación Medioambiental». Este programa municipal incluye requisitos técnicos adicionales de construcción, como normas energéticas y requisitos de compensación de la naturaleza. El Green Space Factor, una herramienta aplicada en el caso Western Harbour, se ha integrado en el programa. Estuvo en uso durante casi 10 años, pero una legislación nacional recientemente aprobada ha hecho imposible imponer una legislación técnica más estricta a nivel municipal. Todavía no se sabe cómo afectará a su impacto la aplicación del proceso de asociación con las partes interesadas sin el «Código de la Construcción Medioambiental».

Un proceso de asociación con las partes interesadas puede ser un instrumento de política útil cuando una ciudad no es financieramente responsable de la implementación de un desarrollo urbano, pero desea ejercer la máxima orientación posible hacia objetivos de sostenibilidad específicos para el área. Sin embargo, el proceso de participación de las partes interesadas requiere una inversión de tiempo por parte del municipio sin una garantía de éxito. También requiere un interés de partes privadas en el desarrollo del sitio. En el caso de Malmö, el desarrollo de estos sitios urbanos por parte de desarrolladores privados ha sido tradicionalmente una práctica estándar. Por lo tanto, el proceso funciona especialmente bien para proyectos de desarrollo urbano. Aparte de la inversión de tiempo y el uso de instalaciones municipales, el proceso de participación de las partes interesadas no implica ninguna inversión financiera adicional. Por lo tanto, puede ser una herramienta exitosa para implementar medidas de adaptación al clima cuando una ciudad está preparada para invertir tiempo suficiente y tener paciencia para ver resultados visibles a largo plazo.

La financiación nacional y europea puede proporcionar a las partes interesadas en un proceso de asociación una fuente complementaria de financiación para llevar a cabo medidas medioambientales. Sin embargo, no es una condición para el éxito. En el caso de Western Harbour, se obtuvieron fondos públicos para realizar las primeras 3 fases del desarrollo. La cuarta fase, aunque generalmente se considera la parte más sostenible de Western Harbour, no implicó ninguna financiación pública. Esta diferencia puede explicarse por el aumento general de la conciencia ambiental de la sociedad en el momento en que se implementó la cuarta fase. A través del proceso de participación de las partes interesadas, la ciudad tiene una buena idea de las intenciones y los medios de los promotores para hacer realidad la visión medioambiental de la ciudad. Por lo tanto, el proceso de participación de las partes interesadas permite a la ciudad identificar más específicamente el tipo y la cantidad de fondos públicos necesarios, lo que en consecuencia aumenta las posibilidades de éxito de la realización del desarrollo sostenible tal como se prevé.

Los costos para que la ciudad implemente un proceso de asociación son limitados. Incluyen el tiempo dedicado por los oficiales de políticas a gestionar el proceso y la provisión de recursos para facilitar reuniones y talleres. Los promotores privados son responsables de todos los costes relacionados con el desarrollo de las parcelas. Incluso las carreteras, parques y calles en el sitio, que son desarrollados por la ciudad, están incluidos en el precio de las parcelas de construcción y, por lo tanto, son pagados indirectamente por los desarrolladores. Los costos del desarrollo de la parcela en sí están completamente cubiertos por los desarrolladores.

El proceso de asociación con las partes interesadas puede ofrecer una oportunidad a los socios privados para reducir los costos mediante la realización de estudios compartidos. En el caso de Western Harbour, el municipio y los promotores emplearon a un coordinador de sostenibilidad para realizar cálculos energéticos exhaustivos. Los costos involucrados en este alquiler se dividieron entre el municipio y los desarrolladores. Estos costos habrían sido mucho más altos en caso de que cada desarrollador hubiera tenido que pagar a un coordinador por separado. Los proyectos, incluidas las asociaciones de partes interesadas, también pueden optar a financiación adicional. En el caso de Western Harbour, el proyecto recibió financiación como proyecto europeo de I+D denominado SURE/RESECO dentro del Quinto Programa Marco de la UE.

En el caso de Western Harbour, la ciudad solicitó financiación de fuentes nacionales y europeas para mejorar la eficiencia energética, realizar techos verdes y organizar eventos para concienciar (es decir, estándares de mayor nivel). Un total de SEK 250.000.000 (aproximadamente € 26.300.000) en fondos nacionales (Fondo de Inversión Local) fue otorgado a la ciudad para la implementación de varios proyectos ambientales dentro de Western Harbour. Los proyectos abarcaron desde una exposición de sostenibilidad para apoyar a los desarrolladores en la realización de techos verdes. Las subvenciones también se utilizaron para construir edificios más eficientes desde el punto de vista energético. El sistema obtuvo con éxito una solicitud de financiación europea para financiar el sistema energético de Western Harbour. El sistema permite a Western Harbour producir energía localmente a través de una planta de energía eólica, generación de energía solar y calefacción geotérmica.

La participación del número y el tipo de partes interesadas en la solicitud de financiación varía caso por caso. La aplicación que implica fondos nacionales para adquirir materiales de eficiencia energética para el desarrollo de Western Harbour se creó en cooperación con el desarrollador. En el caso de la financiación para techos verdes, la ciudad gestionó completamente la aplicación y los desarrolladores solicitaron la financiación de la ciudad. Esta diferencia en el enfoque se debió principalmente al hecho de que la decisión de solicitar financiación llegó más tarde en el proceso de desarrollo. La aplicación de financiación europea para el sistema energético fue desarrollada por la ciudad en cooperación con la compañía energética. La selección de las partes interesadas para participar en la solicitud de financiación suele ser realizada por la ciudad sobre la base de las aportaciones del proceso de participación de las partes interesadas. Esto permite a la ciudad hacer propuestas de financiación más específicas. La ciudad siempre actúa como iniciadora y escritora principal de la solicitud de financiamiento.

La participación en un proceso de asociación con las partes interesadas no es completamente voluntaria. La ciudad puede incluir condiciones especiales con respecto a un compromiso con los requisitos de asociación y sostenibilidad en el contrato de venta de la parcela. Este enfoque se limita a situaciones en las que la ciudad es propietaria de la parcela que se va a desarrollar. Hasta ahora, la ciudad solo ha participado en una asociación con una parte interesada que ya era propietaria de la tierra que se iba a desarrollar. En este caso, el proceso de diálogo resultó ser más intenso y difícil. Finalmente se llegó a un acuerdo con el apoyo de los compradores de parcelas de construcción del propietario privado.

La primera asociación de partes interesadas se creó para Augustenborg a principios de la década de 1990. El desarrollo de Western Harbour comenzó en 2001 y todavía está en curso. El proyecto consta de múltiples fases para las que se crean diferentes asociaciones de partes interesadas.

El proceso de asociación con las partes interesadas comienza tan pronto como las parcelas se han vendido al desarrollador y termina una vez que se realiza el desarrollo urbano.

La ciudad de Malmö