Almacenamiento temporal de aguas inundables en zonas agrícolas de la cuenca hidrográfica del Tisza Medio — Hungría
La estrategia de gestión del riesgo de inundación del río Tisza se mejoró con la creación de embalses temporales de almacenamiento de agua de inundación. Demostró su eficacia, aunque el uso actual de la tierra prohíbe desbloquear todo su potencial. Un análisis de costo-beneficio actualizado puede informar a los planes futuros de un uso más recurrente de tales polders para hacer frente a los picos de inundación más frecuentes y proporcionar una gama más amplia de soluciones basadas en la naturaleza al mismo tiempo.
La creciente exposición observada a las inundaciones en la llanura de inundación del río Tisza es una consecuencia de la regulación del río y las obras de recuperación de tierras que históricamente dieron forma al paisaje de esta zona. Durante los últimos 150 años, se ha construido una extensa infraestructura de defensa contra inundaciones y gestión del agua. El cambio climático y de uso de la tierra en la cuenca está aumentando la frecuencia y magnitud de las inundaciones. El Gobierno húngaro ha estado aplicando una nueva estrategia de defensa contra las inundaciones para la cuenca del río Tisza, que incorpora el uso de embalses temporales (pobladores) donde se puede liberar el pico de agua de inundación. Se adoptó e implementó un plan para construir seis embalses, con la opción de construir cinco más. Los seis embalses demostraron ser eficaces para mitigar los riesgos de inundaciones durante los fenómenos meteorológicos extremos observados, protegiendo el territorio aguas abajo. Al mismo tiempo, dado que gran parte de la superficie de los embalses se encuentra en zonas agrícolas y no se aprobó ningún cambio en el uso de la tierra, el Gobierno aplicó un plan de compensación económica. Su objetivo era remunerar a los agricultores en caso de daños en el suelo agrícola y pérdidas de rendimiento durante las inundaciones. Se realizó un análisis costo-beneficio de la estrategia seleccionada. El análisis reveló que representa bien una compensación entre la eficiencia en la reducción del riesgo y los costos de inversión iniciales relativamente bajos. La participación en el proyecto EPI-WATER financiado por la UE destacó la importancia de una participación más activa de las partes interesadas en el diseño de las medidas y en el régimen de compensación.
Descripción de casos de estudio
Desafíos
Cerca del centro geográfico de Europa, el río Tisza drena una superficie de 157,218 km² con una población de aproximadamente 14,4 millones. En su ruta desde las montañas de los Cárpatos ucranianos al Danubio en Serbia, la Tisza fluye principalmente a través de la llanura de la Gran Panonia de Hungría. La topografía de la cuenca del río Tisza se caracteriza por cadenas altas y estrechas de montañas que rodean tierras bajas expansivas y planas. Con una longitud de 966 km y una descarga promedio de 794 m³/s, el Tisza es el afluente más largo y segundo más grande del Danubio. La mayoría de las descargas se generan directamente a partir de lluvias, pero hay una contribución tanto del agua derretida de nieve como del suelo subterráneo. Las inundaciones graves pueden originarse en las montañas cuando el agua de lluvia fluye rápidamente por las laderas y se acumula en las zonas bajas. Este problema se ha vuelto cada vez más grave con el tiempo a medida que la deforestación y el sellado del suelo habían progresado y los patrones de precipitación cambiaron debido al cambio climático.
El río y sus afluentes fueron regulados en la segunda mitad del siglo XIX. El objetivo principal de este Reglamento era aumentar la extensión de las tierras agrícolas, en lugar de humedales, pantanos y zonas en riesgo de inundaciones regulares (Borsos et al., 2018). La longitud del río se redujo en más de 400 km a medida que se cortaban las secciones serpenteantes, mientras que el tamaño del área de llanura de inundación disminuyó en más del 90 % a medida que se levantaron diques para proteger contra las inundaciones. El enderezamiento del río, combinado con otros factores (acumulación de sedimentos en algunas secciones fluviales, deforestación, cambio de uso de la tierra) ha causado el aumento continuo de los niveles máximos de agua de inundación. Teniendo en cuenta algunos eventos históricos de inundación registrados, el nivel máximo del agua fue de 753 cm en 1 876,909 cm en 1970 y de 1 040 cm en 2000 (Szlávik,2005).
Hoy en día, la longitud de los diques de defensa contra inundaciones a lo largo del Tisza y sus afluentes en Hungría es de 2 850 km. El tamaño del territorio protegido contra inundaciones es de 16,000 km2, de la cuenca total de Tisza en Hungría de 47,000 km2. A medida que el nivel máximo de inundaciones continuó aumentando durante el último siglo y medio, también lo hizo la altura de los diques. Se prevé un nuevo aumento de los niveles máximos de inundación para el siglo XXI como consecuencia del cambio climático, y el nivel actual de terraplenes de inundación no será suficiente para proporcionar una protección adecuada. Se estima que la defensa contra las inundaciones basada exclusivamente en la ampliación y el fortalecimiento de los terraplenes es excesivamente costosa. En 1999, un proyecto de investigación financiado por el Banco Mundial estimó que el costo de las obras de mejora restantes habría sido de 175 000 millones de HUF, lo que equivale a 700 millones de euros a un tipo de cambio de 1999 (Szlávik, 2005).
En el período 1998-2001 se produjeron cuatro graves inundaciones en el río Tisza con niveles máximos de agua superiores a todos los valores históricos. Uno de los eventos (2001) incluyó la ruptura de un dique y la inundación de áreas que supuestamente estaban protegidas. Este evento dejó claro que ni la altura de los diques, ni su fuerza eran adecuadas. Posteriormente, se puso en marcha un proyecto de 4 años de duración para investigar la validez de las proyecciones de riesgo de inundación utilizadas en ese momento (estudios del Instituto de Investigación de Gestión Ambiental y del Agua VITUKI, 2006). El proyecto aplicó métodos novedosos de procesos de simulación de series temporales y utilizó una base de datos hidrológica histórica revisada. Consideró el impacto de varios cambios (en la cubierta forestal, los embalses y los terraplenes de inundación) dentro de las diferentes secciones de los ríos que pasan por Hungría, incluido el cambio climático(Haase et al., 2006). La conclusión clave del proyecto fue que, en comparación con las proyecciones anteriores, hay una mayor incertidumbre y mayores niveles de agua esperados durante las inundaciones. Se espera que los niveles de agua aumenten aún más como consecuencia del cambio climático. En este sentido, se observa un cambio en el patrón de los eventos de lluvia en Europa Central. Incluso sin un cambio sustancial en la precipitación promedio, se esperan eventos de precipitación más concentrados con mayores volúmenes de descargas(Ungvári, 2022).
Objetivos
El objetivo general de la estrategia de protección contra inundaciones para la cuenca del río Tisza central es adoptar medidas rentables. Las medidas propuestas tienen por objeto garantizar un nivel adecuado de protección contra las inundaciones capaz de hacer frente a las cambiantes condiciones de la cuenca hidrográfica y a las consecuencias del aumento de los caudales máximos. La estrategia fue diseñada para responder a los cambios en la variabilidad climática local y las características específicas del sistema hidrológico.
Opciones de adaptación implementadas en este caso
Soluciones
Como primera reacción a las inundaciones de 1998-2000, el gobierno decidió acelerar el proceso en curso de fortalecimiento de los diques: el primer plan (Decreto gubernamental n.2005/2000) se centró en el refuerzo de 740 km de diques durante un período de diez años. En la segunda etapa, la estrategia gubernamental tenía la intención de intensificar aún más el proceso mediante el fortalecimiento de 550 km adicionales de diques, pero en un período más corto de 5 años. Las obras comenzaron, pero de repente el programa se detuvo.
En 2004 se diseñó una nueva ley con objetivos más amplios: aumentar la seguridad de las inundaciones mediante la reactivación de antiguos territorios de llanura aluvial y la gestión de los excedentes de agua, el desarrollo de las regiones con más desventajas y la mejora de las condiciones de vida en estas regiones.
El nuevo plan para la seguridad contra inundaciones incluyó: el fortalecimiento de los puntos débiles existentes del sistema de diques, el restablecimiento de la capacidad de escorrentía del canal de inundación (la sección transversal entre los diques) y la finalización de los embalses temporales de inundación (también conocidos como «polderes») para reducir el pico de las mayores olas de inundación con una capacidad total de 721 millones de m3 a largo plazo. La intención era dar espacio al río utilizando áreas agrícolas como reservorios de almacenamiento temporal para contener el flujo máximo durante eventos extremos. De acuerdo con este plan, la superficie utilizada para fines agrícolas en condiciones normales, puede ser eventualmente inundada (intencionalmente y bajo condiciones controladas) y utilizada para la retención temporal de las aguas de inundación en caso de emergencia. Este sistema está diseñado para complementar los diques para hacer frente a las inundaciones con un período de retorno de 100 años o más. Permite amortiguar durante los eventos de precipitación extrema y reducir la propagación de las ondas de inundación, con implicaciones beneficiosas consistentes para la mitigación del riesgo de inundación. Se estableció un mecanismo de compensación económica para los agricultores que participan en la construcción de depósitos de retención de agua. La indemnización se compone de dos elementos: una indemnización inicial de una suma por todas las molestias y pérdidas de valor asociadas con el régimen y una indemnización por daños por hechos, para compensar las posibles pérdidas económicas debidas a las inundaciones de la superficie agrícola. El sistema de mitigación del riesgo de inundación, basado en el almacenamiento temporal de agua de inundación en las zonas agrícolas, demostró ser extremadamente eficaz a efectos de la reducción del riesgo de desastres. También reveló compensaciones para la producción agrícola de las zonas afectadas, que no pueden recuperarse completamente con el régimen de compensación.
El primer polder se inauguró en 2009, mientras que los otros cinco embalses temporales previstos se completaron en los años siguientes (2010-2015) con apoyo financiero, tanto de fondos nacionales como de la UE. Uno de estos polders fue utilizado con éxito en un evento de inundación de 2010. Los resultados de la modelización hidrológica (Ungvári y Kis, 2022) muestran que el uso de más de un polder al mismo tiempo para grandes inundaciones mitiga aún más los riesgos en comparación con el uso de un solo polder. El mismo estudio sugiere que agregar más polders al sistema actual puede ser efectivo para reducir los riesgos con un rango de costos de inversión aceptable.
Relevancia
Caso desarrollado, implementado y parcialmente financiado como medida de Adaptación al Cambio Climático.
Información adicional
Participación de partes interesadas
El objetivo inicial del plan era incluir una participación amplia, multidisciplinaria y multisectorial en el proceso de planificación de la estrategia. Esto no se ha logrado plenamente en la fase de aplicación (Sendzimir y Magnuszewski, 2008). El proyecto de mitigación de inundaciones se diseñó con un enfoque destinado a minimizar la cantidad de superficie de tierra agrícola a participar. De esta manera, los responsables políticos intentaron minimizar los posibles conflictos con agricultores y terratenientes que podrían representar un obstáculo para el desarrollo del proyecto. El diseño y la implementación del plan y las reglas para operar los embalses fueron realizados por el gobierno central (a nivel nacional). El Gobierno también identificó los lugares más adecuados para la construcción de los embalses de almacenamiento de agua por inundación. Se pidió a los agricultores y terratenientes, que no estaban debidamente involucrados en el diseño de la estrategia, que aceptaran la decisión del gobierno (recibir una compensación económica por las pérdidas potenciales) o que estuvieran sujetos a la expropiación de sus tierras para uso público. En este segundo caso, según los terratenientes entrevistados, la suma pagada por el gobierno se consideró consistente con el valor de mercado.
Este caso se analizó en el contexto del proyecto EPI-Agua financiado por el 7.º PM de la UE, Evaluación de instrumentos de política económica para la gestión sostenible del agua en Europa. Dentro de este proyecto, se diseñó un plan de compensación capaz de satisfacer mejor las solicitudes del sector agrícola y las necesidades del gobierno.
Para el proyecto EPI-Agua, la participación de las partes interesadas se ha considerado crucial. Los terratenientes y agricultores que operan en las zonas inundables y los representantes de la Dirección Regional del Agua participaron en el desarrollo de un plan de compensación que habría podido compensar de manera más justa las pérdidas para el sector agrícola. El análisis realizado dentro del Proyecto EPI-Agua propuso a los agricultores y al gobierno un Instrumento de Política Económica basado en una tasa fija pagada a los agricultores más compensación en caso de inundación. De acuerdo con los resultados del proyecto, este esquema, que no está realmente implementado, tendría varios beneficios:
- Mejora de la compensación financiera de los agricultores con un régimen que podría percibirse como más transparente y justo, lo que aumenta la aceptación pública de la estrategia de gestión de inundaciones;
- Incentivo para que los agricultores reduzcan la cantidad de valor expuesto a las inundaciones. Esto podría lograrse mediante un uso diferente de las áreas inundables, reduciendo el valor del cultivo en riesgo dentro del embalse. Esto haría que todo el sistema fuera más barato a largo plazo;
Las consultas a las partes interesadas realizadas durante el proyecto de investigación revelaron que las partes interesadas tenían intereses diferentes: los representantes del Gobierno estaban a favor de las modificaciones destinadas a mejorar el régimen, mientras que los agricultores tenían opiniones contradictorias impulsadas por sus condiciones económicas específicas. Sin embargo, aunque por diferentes razones, ambas partes expresaron escepticismo sobre la viabilidad y aplicabilidad de los acuerdos a largo plazo.
Factores de éxito y limitantes
La estrategia adoptada por el gobierno ha demostrado ser extremadamente eficaz en términos de mitigación del riesgo de inundación, siendo escalable y lo suficientemente flexible como para hacer frente a la incertidumbre de las futuras proyecciones del cambio climático. La retención de las aguas inundadas en los embalses temporales identificados es crucial para la reducción de la frecuencia y magnitud de las inundaciones en las zonas aguas abajo, con considerables beneficios para las ciudades situadas a lo largo del río. Lamentablemente, como ocurre con frecuencia en estos casos, no todas las partes interesadas están entusiasmadas con la solución adoptada. Los agricultores afirman una consideración inadecuada de sus puntos de vista y perspectivas en el proceso que llevó al gobierno a utilizar sus tierras para el almacenamiento temporal de agua de inundación. Los propietarios de tierras están llamados a usar su propiedad para proporcionar un servicio importante, pero no han estado involucrados en el diseño de la estrategia de gestión de inundaciones y las reglas de operación asociadas. Este hecho limitó la aceptación de la medida por parte de varias partes interesadas, lo que impidió el éxito de la iniciativa.
De hecho, el esquema actual reveló la existencia de múltiples problemas, lo que encareció el uso de los embalses para el gobierno y, al mismo tiempo, dejó insatisfechos a los agricultores y terratenientes. Entre los factores limitantes figuraban las siguientes cuestiones no resueltas sobre el régimen de compensación:
- La indemnización no es adecuada en comparación con el importe real de los daños. Compensa las pérdidas de rendimiento, pero no tiene en cuenta la rehabilitación del suelo y las consecuencias financieras debido a la interrupción del ciclo de producción estacional. Estos costos adicionales son particularmente significativos para los cultivos de alto valor.
- Largo tiempo de procesamiento, hasta un año en algunos casos, para que se complete el proceso de compensación.
- Elevada imprevisibilidad de los costes del régimen de compensación a lo largo del tiempo, con posibles repercusiones elevadas en el presupuesto financiero nacional.
Se espera que una frecuencia creciente de inundaciones futuras, proyectadas por los modelos hidrológicos, aumente la cantidad de daños al sector agrícola. Esto podría exacerbar el ya delicado debate entre los agricultores locales y el gobierno y aumentar la oposición a la construcción de nuevas áreas de retención.
Costes y beneficios
El uso de sistemas de polder ofrece muchos beneficios en términos de mitigación del riesgo de inundación. La solución es fácilmente escalable y flexible (activación de un solo polder o combinación diferente de dos o más polders), capaz de hacer frente a la amplia gama de incertidumbre que presenta proyecciones futuras de eventos extremos de inundación.
La solución adoptada dio lugar a un coste total de alrededor de 260 millones de euros. La estrategia se ha aplicado con la contribución del Fondo Europeo de Desarrollo Regional y del Fondo de Cohesión.
Se han realizado varios análisis para evaluar los costos y beneficios de la estrategia de mitigación de inundaciones elegida. Los resultados de un análisis exhaustivo ex post coste-beneficio (Koncsos2006)mostraron que el escenario implementado, con 6 depósitos y ninguna modificación del sistema de dique existente, reduce sustancialmente el riesgo en comparación con la base de referencia (sin intervención). Representa una compensación entre la eficiencia en la reducción del riesgo y los costos de inversión iniciales relativamente bajos. El análisis de escenarios también puso de relieve que otras inversiones en infraestructuras de defensa contra inundaciones están justificadas desde el punto de vista económico.
Un análisis de coste-beneficio actualizado realizado en 2022 (Ungváriy Kis, 2022) mostró que el uso de la mayoría de los embalses está justificado económicamente incluso para inundaciones con un período de retorno de 20-30 años. Por lo tanto, la mayoría de los embalses serían ventajosos incluso si se usaran con una frecuencia más alta que la prevista originalmente (eventos de 100 años). Sin embargo, plantea la cuestión de mantener el uso actual de la tierra (con especial referencia a la agricultura) o adaptarlo a largo plazo (hacia una zona boscosa) para dar cabida a un nuevo y más frecuente uso de pólderes como embalses de inundación.
Aspectos legales
Las estrategias de protección contra inundaciones diseñadas se planificaron para integrarse en un proceso más amplio de desarrollo regional. Preveía un paisaje a gran escala y esfuerzos de rehabilitación social. Estas medidas deben combinarse con la restauración del ecosistema natural de la región caracterizada por un complejo sistema de humedales.
La solución de establecer las zonas de retención temporal de agua de inundación está en consonancia con los requisitos de las Directivas marco de la UE sobre el agua y sobre inundaciones. La intervención adopta una estrategia de mitigación de inundaciones respetuosa con los ecosistemas naturales y la hidrodinámica natural. Sin embargo, dado que una gran parte de la cuenca del río Tisza se dedica a la agricultura, las restricciones adicionales se derivan de la aplicación de la Política Agrícola Común y su sistema de descensos que influyen en las decisiones de los propietarios de tierras.
Los regímenes de compensación para los agricultores se establecen mediante un acto jurídico. Sin embargo, su aplicación dejó una considerable incertidumbre con respecto al proceso de producción agrícola, elevando los costes directos y los costes de oportunidad para los agricultores.
Tiempo de implementación
La estrategia de protección contra inundaciones con la realización de seis áreas de retención de agua se implementó durante el período 2009-2015. En 2022 se creó un área adicional de retención de agua a lo largo del río Tisza.
Tiempo de vida
Las áreas de retención de agua están previstas para durar más de 100 años.
Informacion de referencia
Contacto
Gábor Ungvári
Corvinus University of Budapest
Regional Centre for Energy Policy Research
Tel.: +36 1 4827073
E-mail: gabor.ungvari@uni-corvinus.hu
András Kis
Corvinus University of Budapest
Regional Centre for Energy Policy Research.
Tel.: +36 1 4827073
E-mail: andras.kis2@uni-corvinus.hu
Attila Lovas
Middle Tisza District Water Directorate
H-5000 Szolnok, Boldog Sándor I. krt. 4.
Tel.: +36 30 2797727
E-mail: lovas.attila@kotivizig.hu
Generic e-mail: tiszaoffice@kotivizig.hu
Sitios web
Referencia
Publicado en Climate-ADAPT Nov 22 2022 - Última modificación en Climate-ADAPT Apr 18 2024
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