Almacenamiento temporal de agua de inundación en zonas agrícolas de la cuenca del río Tisza Medio - Hungría

Cerca del centro geográfico de Europa, el río Tisza drena un área de 157.218 km2 con una población de aproximadamente 14,4 millones. En su ruta desde los Cárpatos ucranianos hasta el Danubio en Serbia, el Tisza fluye principalmente a través de la Gran Panonia húngara. La topografía de la cuenca del río Tisza se caracteriza por cadenas altas y estrechas de montañas que rodean extensas y planas tierras bajas. Con una longitud de 966 km y una descarga media de 794 m3/s, el Tisza es el afluente más largo y el segundo más grande del Danubio. La mayoría de las descargas se generan directamente de las lluvias, pero hay una contribución tanto del deshielo como del agua del suelo subterráneo. Las inundaciones graves pueden originarse en las montañas cuando el agua de lluvia fluye rápidamente por las laderas y se acumula en las zonas bajas. Este problema se ha vuelto cada vez más grave con el tiempo, ya que la deforestación y el sellado del suelo habían progresado y los patrones de precipitación habían cambiado debido al cambio climático.

El río y sus afluentes fueron regulados en la segunda mitad del siglo XIX. El objetivo principal de este Reglamento era aumentar la extensión de las tierras agrícolas, en lugar de los humedales, las marismas y las zonas en riesgo de inundaciones periódicas (Borsos et al., 2018). La longitud del río se redujo en más de 400 km a medida que se cortaban las secciones serpenteantes, mientras que el tamaño del área de la llanura aluvial disminuyó en más del 90% a medida que los diques se elevaban para protegerse contra las inundaciones. El enderezamiento de los ríos, combinado con otros factores (acumulación de sedimentos en algunas secciones de los ríos, deforestación, cambio de uso de la tierra) ha causado el aumento continuo de los niveles máximos de agua de las inundaciones.  Teniendo en cuenta algunas inundaciones históricas registradas, el nivel máximo del agua fue de 753 cm en 1876, 909 cm en 1970 y 1040 cm en 2000 (Szlávik,2005).

Hoy en día, la longitud de los diques de defensa contra inundaciones a lo largo del Tisza y sus afluentes en Hungría es de 2850 km. El tamaño del territorio protegido contra las inundaciones es de 16 000 km2, de un total de 47 000 km2 de la cuenca hidrográfica del Tisza en Hungría. A medida que el nivel máximo de inundaciones continuó aumentando durante el último siglo y medio, también lo hizo la altura de los diques. Se prevé un nuevo aumento de los niveles máximos de inundación para el siglo XXI como consecuencia del cambio climático, y el nivel actual de diques de inundación no será suficiente para proporcionar una protección adecuada. Se estima que la defensa contra las inundaciones basada exclusivamente en la ampliación y el fortalecimiento de los terraplenes es excesivamente costosa. En 1999, un proyecto de investigación financiado por el Banco Mundial estimó que el coste de las obras de mejora restantes habría sido de 175 000 millones HUF, lo que equivale a 700 millones EUR al tipo de cambio de 1999 (Szlávik,2005).

En el período 1998-2001 se produjeron cuatro graves inundaciones en el río Tisza, cuyos niveles máximos de agua superaron todos los valores históricos. Uno de los eventos (2001) incluyó la ruptura de un dique y la inundación de áreas que se suponía estaban protegidas. Este evento dejó en claro que ni la altura de los diques, ni su fuerza eran adecuados. Posteriormente, se lanzó un proyecto de 4 años de duración para investigar la validez de las proyecciones de riesgo de inundación utilizadas en ese momento (estudios del VITUKI Environmental and Water Management Research Institute, 2006). El proyecto aplicó nuevos métodos de procesos de simulación de series temporales y utilizó una base de datos hidrológica histórica revisada. Consideró el impacto de varios cambios (en la cubierta forestal, los embalses y los diques de inundación) en las diferentes secciones de los ríos que atraviesan Hungría, incluido también el cambio climático (Haaseet al., 2006). La conclusión clave del proyecto fue que, en comparación con las proyecciones anteriores, hay una mayor incertidumbre y mayores niveles de agua esperados durante las inundaciones. Se espera que los niveles de agua sigan aumentando como consecuencia del cambio climático. En este sentido, se observa un cambio en el patrón de eventos de lluvia en Europa Central. Incluso sin un cambio sustancial en la precipitación media, se esperan eventos de precipitación más concentrados con mayores volúmenes de vertidos (Ungvári,2022).

El objetivo general de la estrategia de protección contra las inundaciones para la cuenca media del río Tisza es adoptar medidas rentables. Las medidas propuestas tenían por objeto garantizar un nivel adecuado de protección contra las inundaciones capaz de hacer frente a las condiciones cambiantes de la cuenca hidrográfica y a las consecuencias del aumento de los caudales máximos. La estrategia fue diseñada para responder a los cambios en la variabilidad climática local y las características específicas del sistema hidrológico.

Como primera reacción a las inundaciones de 1998-2000, el gobierno decidió acelerar el proceso en curso de fortalecimiento de los diques: el primer plan (Decreto del Gobierno n.o 2005/2000) se centró en el refuerzo de 740 km de diques durante un período de diez años. En la segunda etapa, la estrategia gubernamental tenía la intención de intensificar aún más el proceso mediante el fortalecimiento de 550 km adicionales de diques, pero en un período más corto de 5 años. Las obras comenzaron, pero de repente el programa se detuvo.

En 2004 se elaboró una nueva ley con objetivos más amplios: aumentar la seguridad contra las inundaciones mediante la reactivación de los antiguos territorios de llanuras aluviales y la gestión de los excedentes de agua, el desarrollo de las regiones más desfavorecidas y la mejora de las condiciones de vida en estas regiones.

El nuevo plan para la seguridad contra inundaciones incluía: el refuerzo de los puntos débiles existentes del sistema de diques, la restauración de la capacidad de escorrentía del canal de inundación (la sección transversal entre los diques) y la finalización de embalses temporales de inundación (también conocidos como pólderes) para reducir el pico de las mayores olas de inundación con una capacidad total de 721 millones de m3 a largo plazo. La intención era dar espacio al río utilizando áreas agrícolas como depósitos de almacenamiento temporal para contener el flujo máximo durante eventos extremos. Según este plan, la superficie utilizada para fines agrícolas en condiciones normales puede inundarse (intencionalmente y en condiciones controladas) y utilizarse para la retención temporal de aguas inundables en caso de emergencia. Este sistema está diseñado para complementar los diques para hacer frente a las inundaciones con un período de retorno de 100 años o más. Permite amortiguar los eventos de precipitación extrema y reducir la propagación de las olas de inundación, con implicaciones beneficiosas consistentes para la mitigación del riesgo de inundación. Se estableció un mecanismo de compensación económica para los agricultores que participan en la construcción de reservorios de retención de agua. La compensación se compone de dos elementos: una compensación inicial de una suma por todas las molestias y pérdidas de valor asociadas al régimen y una compensación por daños basada en hechos, para compensar las posibles pérdidas económicas debidas a las inundaciones de la superficie agrícola. El sistema de mitigación del riesgo de inundación, basado en el almacenamiento temporal de agua de inundación en áreas agrícolas, demostró ser extremadamente eficaz a los efectos de la reducción del riesgo de desastres. También reveló compensaciones para la producción agrícola de las zonas afectadas, que no pueden recuperarse por completo con el régimen de compensación.

El primer pólder se inauguró en 2009, mientras que los otros cinco embalses temporales previstos se completaron en los años siguientes (2010-2015) con apoyo financiero, tanto de fondos nacionales como de la UE. Uno de estos pólderes se utilizó con éxito en un evento de inundación de 2010. Los resultados de la modelización hidrológica (Ungváriy Kis, 2022)muestran que el uso de más de un pólder al mismo tiempo para grandes inundaciones mitiga aún más los riesgos en comparación con el uso de un solo pólder. El mismo estudio sugiere que agregar más pólderes al sistema actual puede ser efectivo para reducir los riesgos con un rango de costos de inversión aceptable.

El objetivo inicial del plan era incluir una participación amplia, multidisciplinaria y multisectorial en el proceso de planificación de la estrategia. Esto no se ha logrado plenamente en la fase de ejecución (Sendzimiry Magnuszewski, 2008). El proyecto de mitigación de inundaciones fue diseñado con un enfoque dirigido a minimizar la cantidad de superficie de tierra agrícola a ser involucrada. De esta manera, los responsables políticos trataron de minimizar los posibles conflictos con los agricultores y terratenientes que podrían representar un obstáculo para el desarrollo del proyecto. El diseño y la implementación del plan y las reglas para operar los embalses fueron realizados por el gobierno central (a nivel nacional). El Gobierno también identificó los sitios más adecuados para la construcción de los embalses de almacenamiento de agua de inundación. Se pidió a los agricultores y propietarios de tierras, que no participaban adecuadamente en el diseño de la estrategia, que aceptaran la decisión del Gobierno (recibir una compensación económica por las posibles pérdidas) o que fueran objeto de la expropiación de sus tierras para uso público. En este segundo caso, según los propietarios entrevistados, la suma pagada por el gobierno se consideró consistente con el valor de mercado.

Este caso se analizó en el contexto del proyecto EPI-Agua financiado por el 7PM de la UE, Evaluating Economic Policy Instruments for Sustainable Water Management in Europe (Evaluación de los instrumentos de política económica para la gestión sostenible del agua en Europa). Dentro de este proyecto, se diseñó un esquema de compensación capaz de satisfacer mejor las solicitudes del sector agrícola y las necesidades del gobierno.

Para el proyecto EPI-Agua, la participación de las partes interesadas se ha considerado crucial. Los propietarios de tierras y los agricultores que operan en las zonas inundables y los representantes de la Dirección Regional del Agua participaron en el desarrollo de un plan de compensación que habría podido compensar de manera más justa las pérdidas para el sector agrícola. El análisis realizado dentro del Proyecto EPI-Agua propuso a los agricultores y al gobierno un Instrumento de Política Económica basado en una tarifa fija pagada a los agricultores más una compensación en caso de inundación. De acuerdo con los resultados del proyecto, este esquema, no implementado realmente, tendría varios beneficios:

• mejora de la compensación financiera de los agricultores con un régimen que podría percibirse como más transparente y justo, aumentando la aceptación pública de la estrategia de gestión de inundaciones;
• Incentivo para que los agricultores reduzcan la cantidad de valor expuesta a eventos de inundación. Esto podría lograrse mediante un uso diferente de las áreas inundables, reduciendo el valor del cultivo en riesgo dentro del embalse. Esto haría que todo el sistema fuera más barato a largo plazo;

Las consultas con las partes interesadas realizadas durante el proyecto de investigación revelaron que las partes implicadas tenían intereses diferentes: los representantes del Gobierno estaban a favor de las modificaciones destinadas a mejorar el régimen, mientras que los agricultores tenían opiniones encontradas impulsadas por sus condiciones económicas específicas. Sin embargo, aunque por diferentes razones, ambas partes expresaron su escepticismo sobre la viabilidad y aplicabilidad de los acuerdos a largo plazo.

La estrategia adoptada por el gobierno ha demostrado ser extremadamente efectiva en términos de mitigación del riesgo de inundación, siendo lo suficientemente escalable y flexible como para hacer frente a la incertidumbre de las proyecciones futuras del cambio climático. La retención de las aguas de inundación en los embalses temporales identificados es crucial para la reducción de la frecuencia y magnitud de las inundaciones en las áreas aguas abajo, con beneficios considerables para las ciudades ubicadas a lo largo del río. Desafortunadamente, como sucede con frecuencia en estos casos, no todas las partes interesadas están entusiasmadas con la solución adoptada. Los agricultores reclaman una consideración inadecuada de sus puntos de vista y perspectivas en el proceso que llevó al gobierno a usar sus tierras para el almacenamiento temporal de agua de inundación. Los propietarios están llamados a utilizar su propiedad para proporcionar un servicio importante, pero no han participado en el diseño de la estrategia de gestión de inundaciones y las reglas de operación asociadas. Este hecho limitó la aceptación de la medida por parte de varias partes interesadas, lo que obstaculizó el éxito de la iniciativa.

De hecho, el esquema actual reveló la existencia de múltiples problemas, lo que encareció el uso de los embalses para el gobierno y, al mismo tiempo, dejó insatisfechos a los agricultores y propietarios de tierras. Los factores limitantes incluyeron las siguientes cuestiones no resueltas sobre el sistema de compensación:

• La compensación no es adecuada en comparación con la cantidad real de daños. Compensa las pérdidas de rendimiento, pero no tiene en cuenta la rehabilitación del suelo y las consecuencias financieras debido a la interrupción del ciclo de producción estacional. Estos costes adicionales son particularmente significativos para los cultivos de alto valor.
• Largo tiempo de procesamiento, hasta un año en algunos casos, para que se complete el proceso de compensación.
• Alta imprevisibilidad del coste del régimen de compensación a lo largo del tiempo, con posibles repercusiones elevadas en el presupuesto financiero nacional.

Se espera que una frecuencia cada vez mayor de futuras inundaciones, proyectada por los modelos hidrológicos, aumente la cantidad de daños al sector agrícola. Esto podría exacerbar el ya delicado debate entre los agricultores locales y el gobierno y aumentar la oposición a la construcción de nuevas áreas de retención.

El uso de sistemas de pólder ofrece muchos beneficios en términos de mitigación del riesgo de inundación. La solución es fácilmente escalable y flexible (activación de un solo pólder o combinación diferente de dos o más pólderes), capaz de enfrentar la amplia gama de incertidumbre que presenta proyecciones futuras de eventos extremos de inundación.

La solución adoptada resultó en un costo total de alrededor de 260 millones de euros. La estrategia se ha aplicado con la contribución del Fondo Europeo de Desarrollo Regional y del Fondo de Cohesión.

Se han realizado varios análisis para evaluar los costos y beneficios de la estrategia de mitigación de inundaciones elegida. Los resultados de un análisis exhaustivo de costes y beneficios ex post (Koncsos2006)mostraron que el escenario aplicado, con 6 embalses y sin modificación del sistema de diques existente, reduce sustancialmente el riesgo en comparación con la base de referencia (sin intervención). Representa una compensación entre la eficiencia en la reducción del riesgo y los costos de inversión inicial relativamente bajos. El análisis de escenarios también puso de relieve que las inversiones adicionales en infraestructuras de defensa contra inundaciones están económicamente justificadas.

Un análisis de costes y beneficios actualizado realizado en 2022 (Ungváriy Kis, 2022) mostró que el uso dela mayoría de los embalses está económicamente justificado incluso para inundaciones con un período de retorno de 20-30 años. Por lo tanto, la mayoría de los embalses serían ventajosos incluso si se usaran con una frecuencia más alta que la originalmente planificada (eventos de 100 años). Sin embargo, plantea la cuestión de mantener el uso actual de la tierra (con especial referencia a la agricultura) o adaptarlo a largo plazo (hacia una zona boscosa) para dar cabida a un uso nuevo y más frecuente de los pólderes como embalses de inundación.

Se planificó que las estrategias de protección contra inundaciones diseñadas se integraran en un proceso más amplio de desarrollo regional. Preveía un paisaje a gran escala y esfuerzos de rehabilitación social. Estas medidas deben combinarse con la restauración del ecosistema natural de la región caracterizado por un complejo sistema de humedales.

La solución de establecer las zonas temporales de retención de aguas de inundación está en consonancia con los requisitos del Marco de Aguas de la UE y las Directivas sobre inundaciones. La intervención adopta una estrategia de mitigación de inundaciones respetuosa con los ecosistemas naturales y la hidrodinámica natural. Sin embargo, dado que una gran parte de la cuenca del río Tisza está dedicada a la agricultura, la aplicación de la Política Agrícola Común y su sistema de subvenciones que influyen en las decisiones de los propietarios de tierras imponen otras restricciones.

Los regímenes de compensación para los agricultores se establecen mediante un acto jurídico. Sin embargo, su implementación dejó una considerable incertidumbre con respecto al proceso de producción agrícola, aumentando los costos directos y los costos de oportunidad para los agricultores.

La estrategia de protección contra inundaciones con la realización de seis áreas de retención de agua se implementó durante el período 2009-2015. En 2022 se creó una zona adicional de retención de agua a lo largo del río Tisza.

Se prevé que las zonas de retención de agua duren más de 100 años.

Gábor Ungvári
Corvinus University of Budapest
Regional Centre for Energy Policy Research
Tel.: +36 1 4827073
E-mail: gabor.ungvari@uni-corvinus.hu

András Kis
Corvinus University of Budapest
Regional Centre for Energy Policy Research.
Tel.: +36 1 4827073
E-mail: andras.kis2@uni-corvinus.hu

Attila Lovas
Middle Tisza District Water Directorate
H-5000 Szolnok, Boldog Sándor I. krt. 4.
Tel.: +36 30 2797727
E-mail: lovas.attila@kotivizig.hu
Generic e-mail: tiszaoffice@kotivizig.hu

Ungvári, G., Kis, A., 2022. Reducción del riesgo de inundación mediante el uso eficaz de pólderes de pico de inundación: Un estudio de caso del río Tisza

Ungvári, G, 2022. Combinación de la mitigación del riesgo de inundación y el secuestro de carbono para optimizar los esquemas de gestión sostenible de la tierra: Experiencias de la sección media del río Tisza de Hungría.

Prestación 4.2 de EPIWATER. WP4 EX-ANTE Casos de estudio Inundaciones y tala de agua en la cuenca del río Tisza (Hungría)