Adaptación de los planes de gestión de inundaciones

Según la Agencia Europea de Medio Ambiente, las consecuencias de las inundaciones pluviales, fluviales y costeras en Europa empeorarán en general como resultado del aumento de la intensidad y la frecuencia de las inundaciones debidas al cambio climático (AEMA, 2016, 2020). De aquí a 2050, en un escenario sin cambios, las pérdidas económicas anuales resultantes de las inundaciones en Europa podrían casi quintuplicarse [SWD(2019) 439].

Las inundaciones pueden ser causadas por: (i) fuertes lluvias o agua de deshielo, cuando se excede la capacidad de infiltración del suelo; (ii) ríos, cuando las descargas sobrepasan la capacidad de los cursos de agua y las salidas de agua de los lechos de los ríos habituales, extendiéndose a través de la tierra, (iii) o tormentas-inundaciones responsables de las inundaciones costeras. Se espera que el cambio climático aumente la frecuencia y la magnitud de las precipitaciones extremas, aumente las temperaturas medias y extremas (que son importantes para el hielo y el deshielo), aumente el nivel del mar e intensifique la tormenta con efectos negativos en los niveles extremos del mar, empeorando así aún más el riesgo de inundación. Por otro lado, el cambio de uso de la tierra y la presión antropológica sobre los ríos están afectando constantemente la retención natural y la capacidad de drenaje de sus cuencas hidrográficas. Esto podría traducirse en un aumento sustancial de la escorrentía superficial y, en consecuencia, en la descarga máxima de los ríos, que se espera que aumente en varias partes del noroeste de Europa (Blöschl et al., 2019). En las zonas costeras bajas, la coexistencia de un alto nivel del mar y precipitaciones que dan lugar a grandes escorrentías puede causar inundaciones compuestas (Bevaqua et al., 2019).

En los últimos años, la gestión de las inundaciones ha pasado de la protección pura contra las inundaciones a la gestión integrada de los riesgos de inundación. En Europa, este cambio se refleja en la Directiva sobre inundaciones de la UE, que se aplicará en coordinación con la Directiva marco sobre el agua (DMA) de la UE. La Directiva sobre inundaciones exige a los Estados miembros que elaboren planes de gestión del riesgo de inundación de manera coherente con los planes hidrológicos de cuenca de la DMA. En este proceso, los países están llamados a evaluar el riesgo de inundación a escala de cuenca fluvial, compilar mapas de áreas propensas a inundaciones e informar a las comunidades locales sobre estos riesgos. Los mapas de riesgo de inundación deben cubrir las zonas geográficas, que podrían inundarse en caso de eventos con baja (escenario de evento extremo), media (por ejemplo, aquellos con un período de retorno ≥ 100 años) y alta probabilidad. Para cada uno de estos eventos, la evaluación debe proporcionar información sobre la extensión espacial de la inundación, el nivel del agua y la velocidad del flujo de agua. Los mapas de riesgo de inundación también son muy útiles para comunicar a las partes interesadas la exposición y la vulnerabilidad de las zonas propensas a las inundaciones.

Se espera que los planes de gestión del riesgo de inundación aborden todos los aspectos pertinentes de la gestión de riesgos, centrándose en la prevención, la protección, la preparación y la planificación a medio y largo plazo, teniendo en cuenta las características de la cuenca hidrográfica o subcuenca de que se trate. Los planes de gestión del riesgo de inundación pueden considerar una combinación de medidas verdes y grises para mitigar los problemas relacionados con las inundaciones a escala de cuenca hidrográfica. Las soluciones tradicionales de protección contra inundaciones (grises) incluyen presas, diques, canales, defensas contra tormentas y barreras en general. Los planes de gestión del riesgo de inundación también pueden incluir la promoción de medidas ecológicas, entre ellas: prácticas sostenibles de uso de la tierra, retirada gestionada de zonas propensas a inundaciones, mejora de la retención de agua mediante la preservación y la recalificación de llanuras aluviales y humedales, así como inundaciones controladas de determinadas zonas en caso de inundación. Las soluciones importantes que pueden reducir la exposición de las personas y los activos a las inundaciones también incluyen la sensibilización, la alerta temprana y el uso de planes de seguros.

La aplicación de la Directiva de la UE sobre inundaciones requiere el establecimiento de mecanismos de participación pública para garantizar la participación de los ciudadanos en el ciclo de gestión de inundaciones. Todas las evaluaciones, mapas y planes elaborados de conformidad con las Directivas sobre inundaciones y DMA deben ponerse a disposición del público y cargarse en el repositorio digital común WISE, gestionado por la Agencia Europea de Medio Ambiente.

Los planes de gestión del riesgo de inundación requieren la contribución de diferentes niveles de instituciones (nacionales y regionales) y de un amplio conjunto de competencias. Se utilizaron diversos canales de consulta con el público y las partes interesadas y, en general, una amplia gama de partes interesadas participó en la preparación de los primeros planes de gestión del riesgo de inundación (previstos para 2015). Entre las partes interesadas pertinentes, la participación de sujetos privados también es muy importante, ya que muy a menudo las propiedades privadas se ven afectadas, directa o indirectamente, por la aplicación de las medidas previstas en los planes de gestión del riesgo de inundación.

En algunos casos, la aplicación de la Directiva sobre alimentos ha sido beneficiosa para mejorar y reforzar la falta de coordinación y colaboración entre los diferentes sectores (por ejemplo, protección contra inundaciones, planificación de emergencias, protección civil, ordenación del territorio, seguros, restauración de ríos), los responsables de la toma de decisiones y las partes interesadas que operan a diferentes escalas espaciales. A pesar de este importante esfuerzo, la falta de coordinación entre diferentes temas y, específicamente, entre los planes de gestión del riesgo de inundación y las estrategias o planes nacionales de adaptación sigue siendo una importante laguna en la gestión compartida del riesgo de inundación.

Como resultado del proceso de cartografía de inundaciones, se cartografió y evaluó la vulnerabilidad de un gran número de cursos de agua y zonas costeras europeas, proporcionando así conocimientos muy útiles para gestionar las zonas propensas a inundaciones. Sin embargo, en el primer ciclo de los planes de gestión del riesgo de inundación pluvial (debido a que las fuertes lluvias superaban la capacidad de infiltración del suelo) no se consideró igualmente pertinente y su evaluación fue menos detallada en comparación con la evaluación del riesgo ribereño y costero.

La disponibilidad de datos y los recursos humanos y financieros necesarios para aplicar el proceso de cartografía y evaluación de inundaciones, teniendo también en cuenta las proyecciones sobre el cambio climático, son algunas de las principales limitaciones a la hora de abordar los planes de gestión del riesgo de inundación.

La Directiva sobre inundaciones adopta la escala de cuencas fluviales como unidad de gestión y adopta un enfoque multinivel para el establecimiento de objetivos y normas, que es un atributo positivo para la gobernanza adaptativa, específicamente a la luz de los cambios climáticos. Sin embargo, la falta de instrumentos adecuados integrados formalmente en el sistema jurídico que apoyen el mecanismo de cooperación podría limitar la cooperación transfronteriza. Además, las diferencias en los marcos jurídicos, los puntos de vista políticos sobre la gestión del riesgo de inundación y los entornos económicos, sociales y físicos pueden obstaculizar la coordinación y la cooperación adecuadas entre las escalas.

La preparación de un Plan de Gestión del Riesgo de Inundaciones normalmente sigue un ciclo de planificación de 6 años, que requiere la participación de una amplia variedad de expertos, incluidos planificadores de tierras y costas, hidrólogos, modeladores, científicos ambientales, ingenieros, etc. Los esfuerzos de recursos y tiempo que se dedicarán a la elaboración del plan dependen de la escala de análisis, los objetivos estratégicos y las metas del plan y la disponibilidad de datos y herramientas para su análisis. Dada su importancia, también deben dedicarse recursos específicos a la participación y consulta de las partes interesadas.

La Directiva de la UE sobre inundaciones exige a los Estados miembros que evalúen si las zonas cercanas a los cursos de agua y las costas están en riesgo de inundación, que cartografíen la extensión de las inundaciones, los activos y las personas en riesgo en estas zonas, y que adopten medidas adecuadas y coordinadas para reducir este riesgo de inundación. La Directiva también exige a los Estados miembros que tengan en cuenta los efectos del cambio climático en la magnitud, la frecuencia y la ubicación de las inundaciones y, por lo tanto, que integren dichos efectos en la evaluación del riesgo de inundación, la protección, la prevención y la preparación.

Además de en los propios planes de gestión del riesgo de inundación, los efectos del cambio climático y la evolución a largo plazo en la ocurrencia de inundaciones son las etapas anteriores de la parte 2 del proceso de planificación y de los requisitos de notificación: tanto la evaluación preliminar del riesgo de inundación como los mapas de riesgo y riesgo de inundación deben dejar claro cómo se incluye (o no) el cambio climático en los escenarios mapeados.

La Directiva sobre inundaciones se llevará a cabo en coordinación con la Directiva marco sobre el agua, en particular mediante la coordinación de los planes de gestión del riesgo de inundación y los planes hidrológicos de cuenca, y mediante la coordinación de los procedimientos de participación pública en la preparación de dichos planes. Ambas directivas refuerzan los derechos del público a acceder a esta información y a tener voz en el proceso de planificación. Para apoyar esta coordinación, se elaboró un documento de orientación independiente titulado «Gestión de las cuencas hidrográficas en un clima cambiante».

La preparación de un plan de gestión del riesgo de inundación se basa en tres pasos principales que duran dos años cada uno: i) la evaluación preliminar del riesgo de inundación (PFRA); ii) el peligro de inundación y la cartografía del riesgo de inundación; iii) la elaboración de los planes de gestión del riesgo de inundación (FRMP). El tiempo de ejecución del plan depende en gran medida de los objetivos y metas establecidos y de las medidas correspondientes identificadas.

Los planes de gestión del riesgo de inundación deben revisarse cada seis años de conformidad con la Directiva sobre inundaciones. Por lo que se refiere a la aplicación, la duración de las medidas específicas incluidas en los planes depende de la tipología de las medidas, que varía de meses a décadas.