La economía de la gestión de las lluvias torrenciales y las aguas pluviales en Copenhague: el plan de gestión de Cloudburst

Copenhague ha experimentado cuatro grandes eventos de lluvia en los últimos seis años. El más grande, en 2011, causó daños por un total de más de 6 mil millones DKK. Esto no incluye los costes directos de reparación de la infraestructura municipal o los costes indirectos, como la pérdida de ingresos, la pérdida de operaciones comerciales, el aumento de las primas de seguros o las empresas que optan por alejarse de la ciudad de Copenhague.

Según el Plan de Adaptación al Clima de Copenhague, un desafío principal para Copenhague a la luz del cambio climático son los aguaceros cada vez más fuertes en el futuro. Se espera que las precipitaciones aumenten, mientras que al mismo tiempo los eventos de lluvia disminuirán, lo que resultará en eventos de lluvia más intensos y las inundaciones posteriores. Utilizando las proyecciones del IPCC bajo el escenario A2, el Instituto Meteorológico Danés proyecta que habrá un 25-55% más de precipitación en los meses de invierno en 2100, con eventos decrecientes en el verano en un 0-40%. Al mismo tiempo, la intensidad de las fuertes lluvias podría aumentar en un 20-50%. El Plan de Adaptación señala que la intensidad de la lluvia con un retorno de 10 años aumentará alrededor del 30% para 2100, un cambio que abrumaría los sistemas de alcantarillado y escorrentía existentes.

Una evaluación económica de los costes de los daños a Copenhague si no se hace nada para adaptar el actual sistema de escorrentía y alcantarillado se estima en alrededor de 16 000 millones DKK a lo largo de 100 años. Hasta 9 000 millones DKK de esta suma ya se han «utilizado» en los recientes grandes eventos de lluvia.

MIKE URBAN, un modelo matemático de escorrentía, se utilizó para analizar las condiciones existentes y proyectar el impacto del cambio climático en las inundaciones en Copenhague. Se evaluaron múltiples escenarios utilizando los plazos de 2010 (como base de referencia), 2060 y 2110 y analizando la frecuencia de las futuras inundaciones (10, 20, 100 años) y si se aplican o no medidas de adaptación al cambio climático. Los resultados de los cálculos se presentan como mapas de vulnerabilidad que muestran la variación en la profundidad del agua para las áreas inundadas. Los resultados de las simulaciones del modelo para 2060 muestran que los eventos de lluvia de 10 años inundarían un área mayor que en 2010 (58 frente a 48 hectáreas), pero que la implementación de nuevas medidas minimizaría las inundaciones que ocurren debido a eventos de lluvia de 100 años. Los resultados del escenario en 2110 analizaron los eventos de lluvia de 100 años y las diferencias en las inundaciones con o sin adaptación al clima. Sin adaptación, 742 hectáreas de la ciudad se inundarían, con adaptación solo 235 hectáreas se verían afectadas.

El objetivo del Plan de Gestión de Cloudburst es reducir los impactos de las inundaciones pluviales debido a las fuertes lluvias, que se espera que aumenten en frecuencia como resultado del cambio climático. El plan se basa en una evaluación socioeconómica detallada para determinar si el estallido de nubes y la gestión de las aguas pluviales pueden dar frutos para la sociedad en su conjunto. Anteriormente, se permitía la descarga de alcantarillado al nivel del suelo una vez cada 10 años. Con el nuevo plan de gestión, la descarga de alcantarillado solo podrá alcanzar el nivel del suelo una vez cada 10 años, pero se permitirá que los niveles promedio de agua superen el nivel del suelo en 10 cm una vez cada 100 años (excepto las áreas designadas para el control de inundaciones).

La ciudad de Copenhague no tiene ni la capacidad ni los recursos económicos para implementar todas las medidas a la vez. El Plan de Gestión de Cloudburst opera con un plazo mínimo de 20 años, lo que requiere una priorización de proyectos individuales en línea con el Plan de Adaptación al Clima de Copenhague.

El riesgo de inundación pluvial se abordará mediante medidas de adaptación para almacenar o drenar el exceso de agua a nivel del suelo, como la reapertura de arroyos, la construcción de nuevos canales o el establecimiento de lagos y más espacios verdes, y el uso de carreteras con bordillos altos para conducir el agua de la inundación pluvial hacia estos. Además, en la zona más densamente construida del centro de Copenhague, el agua puede ser desviada al puerto a través de grandes tuberías. En particular, el plan de gestión de Cloudburst consta de cuatro soluciones de superficie, así como soluciones basadas en tuberías, que incluyen:

• Caminos y tuberías de aguas pluviales que transportan agua hacia los lagos y el puerto;
• Caminos de detención para almacenar aguas;
• Áreas de detención para almacenar un gran volumen de aguas, por ejemplo, parques que podrían convertirse en lagos durante eventos de inundación;
• Caminos verdes para detener y retener el agua en calles laterales más pequeñas.

Se planifican 300 proyectos y el Ayuntamiento decidirá una vez al año qué proyectos se llevarán a cabo mediante una selección de priorización, teniendo en cuenta:

• Zonas de alto riesgo: En relación con el Plan de Adaptación al Clima de Copenhague, se preparó un análisis de riesgos. Los resultados se presentaron como un mapa de riesgos que identifica las áreas de la ciudad con mayor riesgo de inundación (expresado en DKK) y, en consecuencia, donde las medidas de adaptación tendrían el mayor efecto.
• Ámbitos en los que las medidas son fáciles de aplicar: Zonas en las que, mediante la aplicación de medidas relativamente sencillas, el agua de las inundaciones pluviales puede drenarse a localidades en las que no afectará. Estas serían áreas cercanas al puerto, como Ny Kongensgade y Ved Stranden, donde se llevaron a cabo proyectos de inundación pluvial en 2012 para proteger las áreas contra las inundaciones haciendo aberturas en el muelle, permitiendo así que el agua de lluvia drenara hacia el puerto.
• Áreas con proyectos de desarrollo urbano en curso: Los costes de los proyectos de inundación pluvial a menudo pueden reducirse considerablemente si se ejecutan conjuntamente con proyectos de renovación y nuevos proyectos de desarrollo urbano (por ejemplo, renovación de carreteras).
• Áreas en las que se pueden obtener efectos sinérgicos, por ejemplo combinando iniciativas de riesgo de inundación con las de otros planes urbanos, como las directivas sobre el agua de las autoridades locales.

Se estima que alrededor de 15 proyectos al año se llevarán a cabo en los próximos 20-30 años. Además de la priorización de los proyectos en términos de importancia para la prevención de inundaciones, se llevó a cabo una evaluación socioeconómica. La evaluación consiste en:

• Una evaluación del riesgo de inundación en caso de más lluvias y aguaceros torrenciales, así como de los costes de los daños que puede causar en los próximos 100 años si no hacemos nada («negocios como siempre»).
• Un cálculo de los costos de construcción y operación en la solución tradicional (alcantarillas) y la solución alternativa combinada.
• Una comparación de los costes de las dos soluciones y los beneficios en la reducción de los daños en la ciudad en relación con el statu quo (análisis coste-beneficio). Este cálculo proporciona una respuesta a la pregunta de si las soluciones son ventajosas en relación con no hacer nada («business as usual»).
• Una comparación de la solución tradicional y la solución alternativa en relación con los objetivos de servicio especificados (análisis de rentabilidad), que proporciona una respuesta a la pregunta de qué solución es más ventajosa si existe un deseo de cumplir los objetivos de servicio del municipio.

La evaluación tuvo en cuenta un factor de carga neta del 17 % y una pérdida por distorsión fiscal del 20 % dentro de los costes de construcción estimados. Dado que las soluciones se implementan gradualmente a lo largo de 20 años, se agrega un 1% por año en costos operativos para las soluciones de superficie y un .5% por año para otras soluciones.

La evaluación concluyó que, si bien tanto la solución de alcantarillado tradicional como la solución alternativa cumplen los objetivos del municipio en relación con las aguas pluviales y los estallidos de nubes, la solución alternativa da lugar a mayores beneficios netos. Se ha estimado que la solución de alcantarillado tradicional cuesta 20 000 millones DKK en comparación con los 13 000 millones DKK de la solución alternativa. Ambas soluciones reducirían los costes de los daños en 16 000 millones DKK; por lo tanto, la ganancia neta de la solución alternativa es de 3 000 millones DKK en comparación con la pérdida neta de la solución tradicional de 4 000 millones DKK.

Para ilustrar las incertidumbres en la evaluación económica, se realizó un cálculo suplementario de la alternativa sobre la base de las directrices del Ministerio de Hacienda de 2013 relativas al descuento socioeconómico. El cálculo muestra que el daño total aumenta de 16 000 millones DKK a 18 000 millones DKK a lo largo de 100 años y que el beneficio neto también aumenta de 3 000 millones DKK a 5 000 millones DKK. Este resultado se debe, en particular, al descuento del Ministerio de Hacienda que atribuye un mayor peso a la reducción de los daños en el futuro.

El plan de gestión de Cloudburst desarrollado por la ciudad de Copenhague se coordinó con Køben-havns Energi (Copenhague Energy), la ciudad de Frederiksberg y Frederiksberg Forsyning (empresa de servicios públicos Frederiksberg), ya que toda el agua de lluvia que cae en Frederiksberg durante un evento de lluvia extrema conduce a una planta de tratamiento de aguas residuales o al mar a través de la ciudad de Copenhague. Además, se inició la colaboración con las autoridades locales vecinas que conducen las aguas superficiales y las aguas residuales a través de la ciudad a las plantas de tratamiento de aguas residuales comunes o a cursos de agua y lagos comunes.

Se han identificado una serie de desafíos para la implementación de los proyectos en el Plan de Gestión de Cloudburst:

• Los proyectos deberán llevarse a cabo en carreteras privadas. 132 km de carreteras privadas (alrededor del 30%) se han incluido en el plan, y los propietarios de carreteras pueden decidir si se ejecutarán los proyectos. Puede ser necesario comprar carreteras consideradas cruciales para la gestión (actualmente se han identificado 9 km de carreteras).
• El plan puede afectar los objetivos de conservación. Se ha realizado un análisis inicial del impacto ambiental del plan y existe la posibilidad de obtener exenciones del Consejo de Conservación en un par de áreas.
• La priorización de los proyectos hace hincapié en los proyectos a gran escala, que requerirán la cooperación entre los municipios y también los propietarios privados de tierras.
• Las aguas pluviales deberán ser tratadas para garantizar una calidad adecuada del agua; se están probando soluciones.

Costes

La economía de la construcción se calcula en relación con lo que costaría establecer un sistema para la gestión de explosiones de nubes y aguas pluviales en Copenhague si se construyera mañana. Por consiguiente, la estimación total de los costes de construcción difiere de los costes socioeconómicos por medidas en las que los costes se calculan en términos de valor actual a lo largo de un período más largo, con un suplemento del 37 % en tasas y distorsión fiscal. La estimación de construcción contiene un 20% para la planificación del proyecto y un 20% para gastos imprevistos. La estimación no incluye la depreciación ni los costes de explotación. La construcción de la solución combinada costará 11 000 millones DKK a precios de 2015:

• Las soluciones de superficie costarán un estimado de 4.975 millones de coronas danesas. Los costes de los proyectos de cofinanciación municipal y privada se reembolsarán mediante tasas de agua.
• Las tuberías Cloudburst costarán un estimado de DKK 2,66 mil millones, cubiertos a través de cargos de agua (HOFOR).
• La desconexión y la conexión fuera de los límites de la propiedad costarán alrededor de mil millones de coronas danesas, cubiertos a través de cargos por agua (HOFOR).
• La protección de las viviendas con válvulas antiinundación y la desconexión dentro de los límites de la propiedad se estima en alrededor de 2.400 millones de coronas danesas, financiados por los propietarios.

La opción de mejoras del espacio urbano costará alrededor de 1.000 millones de coronas danesas y será financiada por la ciudad de Copenhague.

La estimación cubre los costos totales incurridos por la Ciudad de Copenhague, Capital Area Supply Company (HOFOR) y propietarios privados. Las empresas de servicios públicos Frederiksberg Forsyning y Nordvand son parte de la solución en Copenhague porque la gestión de cloudburst en estos municipios depende de la solución de Copenhague y viceversa. Si estos servicios públicos aportan 900 millones DKK, la estimación de construcción de la solución combinada asciende a 12 000 millones DKK.

La parte de la solución combinada que se refiere únicamente a la gestión del agua (función hidráulica) puede financiarse mediante los cánones del agua. Los cargos por agua aumentarán para cubrir estos costos. Se ha estimado que la carga de agua de un hogar que consume 110 metros cúbicos de agua al año aumentaría en un promedio de 890 DKK por año.

La solución combinada también requiere que los particulares inviertan en válvulas de reflujo antiinundación, etc. y en el drenaje local de aguas pluviales. Si la implementación de la gestión de nubes y aguas pluviales se coordina con otros proyectos de construcción en la ciudad, se pueden ahorrar hasta mil millones DKK durante todo el período de implementación.

Beneficios

El plan de gestión de cloudburst contribuirá a aumentar el valor de las propiedades y el empleo. Se estima que las mejoras del espacio urbano con valor recreativo aumentarán los precios de las propiedades en Copenhague de poco menos de 1.400 millones de coronas danesas. La mejora de los espacios urbanos también puede aumentar los ingresos del impuesto a la propiedad debido a un aumento significativo en el valor de las propiedades adyacentes a los parques. A lo largo de 100 años, estos ingresos adicionales ascenderán a un valor en los precios actuales de 1.000 millones de coronas danesas. Sin embargo, el sistema de igualación en la actualidad está estructurado de tal manera que el 66% de los ingresos del impuesto sobre bienes inmuebles en Copenhague se incluye en la igualación y, por lo tanto, se destina a otros municipios.

En la fase de construcción se puede crear un empleo total de más de 13.000 equivalentes a tiempo completo con 1.600 millones de coronas danesas en ingresos fiscales. Los ingresos fiscales generados como resultado del empleo adicional en la industria de la construcción siempre recaen en el municipio en el que reside el empleado. Por lo tanto, no ha sido posible calcular el efecto únicamente en la ciudad de Copenhague. Si se incluye además la construcción de instalaciones para mejoras del espacio urbano, el número de nuevos equivalentes a tiempo completo aumentará a más de 15.000 y los ingresos fiscales a alrededor de 2.000 millones de coronas danesas.

La evaluación muestra que, en las circunstancias actuales, podemos esperar un beneficio global de 5.000 millones de coronas danesas de la solución combinada en Copenhague en comparación con una situación en la que la ciudad no hace nada. El beneficio socioeconómico al elegir la solución combinada en comparación con la solución de alcantarillado tradicional es de alrededor de 9 mil millones DKK. La evaluación socioeconómica hace una comparación de los costos de las dos soluciones y los beneficios que se obtendrán al reducir los daños en la ciudad en comparación con el enfoque habitual, así como analiza la rentabilidad para abordar los problemas de las aguas pluviales.

La legislación actual en materia de medio ambiente y aguas residuales no prevé suficientemente la manipulación óptima de cantidades cada vez mayores de aguas pluviales desde una perspectiva medioambiental y financiera. La ciudad de Copenhague, por lo tanto, ha presentado una serie de propuestas de enmiendas para ser consideradas por el Ministerio danés de Medio Ambiente. Las propuestas de enmienda de la ciudad de Copenhague se refieren principalmente a las enmiendas relativas a las normas de pago relativas a las aguas residuales y a la Ley de planificación de Dinamarca. La legislación vigente obstruye la aplicación de medidas en las que las carreteras existentes se utilizarán como vías de inundación para las aguas pluviales. Esto se debe a que las empresas de servicios públicos solo pueden financiar proyectos relacionados directamente con la manipulación de aguas residuales. Una solución de riesgo de inundación en la que las carreteras, por ejemplo, se utilizaran para drenar el agua de las inundaciones pluviales no puede, con la legislación actual, financiarse con los ingresos procedentes de las tasas. Si Københavns Energi (Copenhague Energy) y Frederiksberg Forsyning (empresa de servicios públicos) van a aplicar estas medidas, será necesario designar las carreteras, en parte, como plantas de aguas residuales. Esto, sin embargo, no es factible con la presente Ley de Pagos, la Ley de Carreteras y la Ley de Protección Ambiental.

De 2013 a 2014 se detalló el plan de gestión, incluyendo propuesta de soluciones en cada una de las 7 cuencas hidrográficas. Las soluciones propuestas se han desglosado en 300 proyectos, que solo están comenzando a implementarse anualmente.

Alrededor de 100 años para el sistema de alcantarillado; indefinidamente para los parques creados.

Jan Rasmussen
The City of Copenhagen
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