Un plan integrado que incorpore protección contra inundaciones: el Plan Sigma (Estuario de Escalda, Bélgica)

El Plan Sigma original concebido en 1977, fue diseñado para proteger las costas del Escalda y sus afluentes contra las inundaciones por marejadas ciclónicas. Sin embargo, a medida que avanzaba la ejecución del plan, surgieron nuevos requisitos, incluida la necesidad de una mayor adaptación al cambio climático. Cuando se actualizó el Plan Sigma en 2005, se entendió que el plan existente era insuficiente para proporcionar una protección adecuada tanto en las condiciones actuales como en las condiciones probables proyectadas por los modelos de cambio climático. La actualización de 2005 se refería a un rango proyectado de aumento del nivel del mar de 9 a 88 cm para 2100, teniendo en cuenta las diversas estimaciones de la expansión del agua de mar, el derretimiento de los casquetes polares y los glaciares y la sensibilidad climática; esto se basó en el tercer informe de evaluación de la CIPF, publicado en 2001. En particular, el Plan Sigma utilizó como referencia para sus medidas de protección un aumento del nivel del mar de hasta 25 cm para 2050 y 60 cm para 2100.

El plan se centra en la protección hasta 2050. Bélgica ha optado por aplicar niveles diferenciados de protección contra las inundaciones a lo largo del Escalda en función de la probabilidad de muertes y el alcance potencial de los daños económicos. El nivel mínimo de protección es un evento de inundación que ocurre una vez cada 1.000 años (de lo contrario, expresado como la probabilidad de ocurrencia del 0,1% en un año). Se preparan una serie de posibles medidas adicionales para el período posterior a 2050 en caso de que sean necesarias para hacer frente a un mayor aumento del nivel del mar. Estos se llevarán a cabo en función de las proyecciones avanzadas disponibles en ese momento.

También debe tenerse en cuenta que la amplitud media de las mareas del río ha aumentado significativamente durante el siglo pasado. Estos cambios se deben en gran medida a las intervenciones humanas que afectan el flujo de agua a través del Escalda. Los cambios incluyen el desvío de agua para alimentar los canales, la eliminación de los meandros del río al enderezar el río y aumentar la profundidad de los canales de navegación. Estos cambios exacerban los impactos del cambio climático.

Los principales objetivos del Plan Sigma son proteger las tierras que bordean el río Escalda y sus afluentes, como los ríos Rupel, Nete y Durme, de las mareas de tormenta y las inundaciones de los ríos. Otro objetivo es restaurar los ecosistemas del Escalda, ayudando a Bélgica a cumplir con sus obligaciones de la UE para la protección de la naturaleza y alcanzar los objetivos de conservación en el marco de Natura 2000. Además, el Plan Sigma tiene como objetivo hacer que el Escalda y sus afluentes sean más atractivos para los ciclistas, excursionistas y otros visitantes, mejorando los diferentes usos recreativos de la zona.

Si bien el objetivo principal del Plan Sigma es el control de las inundaciones, el plan se basa en una perspectiva integradora de la gestión fluvial que reconoce diversas funciones fluviales y su importancia para la sociedad. Estos incluyen: transporte marítimo, protección de la naturaleza, preservación de los valores del paisaje, funciones de limpieza, viveros de peces y más. El Plan Sigma fue concebido originalmente en 1977 con el control de inundaciones como su propósito principal. Desde entonces, las perspectivas sobre la gestión del agua han evolucionado. En 2005 se adoptó un Plan Sigma actualizado. Se basaba en tres pilares principales; protección contra inundaciones, acceso a los puertos del Escalda y un funcionamiento natural del sistema físico y ecológico.

El Plan Sigma original requería que se levantaran y fortalecieran diques de una longitud total de 512 kilómetros, el establecimiento de 13 áreas de inundación controladas que cubrían un total de aproximadamente 1.100 hectáreas, así como la construcción de una barrera contra marejadas ciclónicas. Los planes para la barrera de marejada ciclónica se suspendieron más tarde después de que el análisis mostró que los beneficios no superaban los costos. La consideración de que la barrera de marejada ciclónica era prohibitivamente cara, junto con una mayor demanda de un ecosistema fluvial más saludable, dio lugar a una mayor aplicación de un concepto denominado «espacio para el río». La revisión de 2005 también tuvo en cuenta los efectos previstos del cambio climático.

El plan de 2005 otorga un papel más importante a las áreas de inundación controlada (CFA) y las áreas despolderadas que contrarrestan las mareas de tormenta almacenando temporalmente el exceso de agua. Las áreas de inundación controladas tienen diques bajos, llamados diques de desbordamiento, a lo largo del río, y diques más altos en el lado interior para mantener la protección contra las inundaciones. Los diques de desbordamiento permiten que el agua se inunde durante las mareas de tormenta. Después de que los altos niveles de agua han retrocedido, las salidas de drenaje permiten que el agua salga. Los CFA ayudan a atenuar los impactos de los eventos de inundación al aumentar la zona de captación del río, reduciendo así los niveles de agua aguas arriba. El volumen de muchos CFA se incrementa ya que sus niveles de suelo están por debajo del nivel promedio del agua debido a la compactación histórica del suelo y la pérdida de procesos naturales de sedimentación. Sin embargo, estos bajos niveles del suelo significan que se necesitan diques de desbordamiento y una regulación artificial del agua. El uso predominante de la tierra dentro de los AFC ha sido como áreas naturales que contribuyen al logro de los objetivos de conservación y la mejora de la calidad del agua. Con arreglo a la legislación de la UE en materia de protección de la naturaleza —en particular, los requisitos para compensar la pérdida de espacios naturales provocada por la ampliación del puerto de Amberes—, la superficie total reservada como zonas inundables se incrementó con fines de desarrollo de la naturaleza: de aquí a 2030, se creará un total de unas 2.450 hectáreas. Se han indicado otras 650 hectáreas como posibles zonas de inundación futuras que se construirán después de 2030 si es necesario para garantizar la seguridad contra inundaciones más allá de 2050.

Algunos CFA también incluyen áreas de marea controladas, donde se produce una marea regular y reducida a través de un sistema de presa ajustable en el dique de desbordamiento. Durante la marea alta, el agua del Escalda fluye hacia el área a través de un vertedero y durante la marea baja fluye a través de un vertedero bajo. Las zonas de marea controladas permiten la creación de hábitats de marea, manteniendo al mismo tiempo las funciones del CFA.

Las áreas de despolderización son zonas donde la protección de diques se mueve hacia el interior exponiendo a un antiguo pólder (tierra recuperada del agua) una vez más a las influencias de las mareas. Las áreas despolderadas proporcionan espacio para el agua del río durante los niveles altos de agua. Por lo tanto, al igual que los CFA, atenúan los niveles de marejadas ciclónicas. También proporcionan espacio para hábitats de estuarios.

El Plan Sigma también incluye proyectos destinados a levantar y reforzar diques fluviales para una longitud total de 645 km. El espesor y la altura requeridos de los diques del río Escalda se han calculado teniendo en cuenta la presión del agua en los diques, a través de simulaciones de mareas de tormenta con modelos informáticos. Las levas se elevan a 8 metros TAW (Tweede Algemene Waterpassing, la altura de referencia para medir los niveles de agua en Bélgica) en aquellas áreas que están más aguas arriba a lo largo del río Escalda. Las levas se elevan a 11 metros TAW en el tramo entre Amberes y el Escalda Occidental.

El Plan Sigma ya ha demostrado su eficacia en los últimos años durante varias oleadas de tormentas ocurridas entre 2013 y 2018, conteniendo con éxito el exceso de agua y evitando inundaciones peligrosas. En particular, durante el evento del 3 de^{enero de} 2018, una fuerte marea de tormenta causó niveles de agua muy altos en el Escalda y sus afluentes. Quince Áreas de Control de Inundaciones, del total de dieciséis ya completadas, entraron en funcionamiento, amortiguando el exceso de agua.

La región de Flandes ha seguido una estrategia de comunicación abierta con el fin de implementar el Plan Sigma de una manera que maximice la aceptación y el apoyo del público. La estrategia de comunicación está coordinada por Waterwegen en Zeekanaal NV (W&Z) (Waterways and Sea Channels), un departamento del gobierno regional, con consultas a nivel ministerial y bajo la supervisión de un grupo directivo. El grupo directivo está integrado por representantes de diversas instituciones públicas, entre ellas el Departamento de Vías Navegables y Canales Marítimos, la Agencia para la Naturaleza y los Bosques, el Departamento de Ordenación del Territorio, el Departamento de Política de Vivienda y Edificios del Patrimonio, el Departamento de Medio Ambiente, Naturaleza y Energía, el Departamento de Agricultura y Pesca, la Agencia Flamenca de Tierras, la Secretaría Ejecutiva de la Comisión Flamenca-Holandesa del Escalda y el grupo de trabajo OS2010.

La comunicación se lleva a cabo utilizando diversos instrumentos, como folletos, boletines informativos y material educativo para los niños, así como reuniones para difundir información y debatir cuestiones clave con las partes interesadas. Tipos específicos de partes interesadas han participado activamente en la planificación, incluidas las organizaciones agrícolas, las ONG medioambientales, los cazadores, los pescadores y el sector del turismo y la hostelería. Las partes interesadas importantes para los Planes Sigma son los agricultores, ya que se han planificado varios proyectos en áreas utilizadas para la agricultura. Los efectos del Plan Sigma en las explotaciones han sido analizados con la Agencia Flamenca de Tierras y discutidos con los agricultores, dando lugar a un estudio de impacto agrícola y a la definición de medidas para mitigar o compensar la pérdida de tierras.

La estrategia de comunicación se centra en tres resultados del Plan Sigma. El primer y principal pilar es el aumento de la seguridad contra las inundaciones; los otros dos pilares son la recreación y la protección de la naturaleza. Cada parte del proyecto del plan se comunica ampliamente al público y se organizan grupos focales tanto a nivel regional como local. En Bélgica, el proyecto Kruibeke fue el único que vio una oposición significativa, retrasando la finalización final del proyecto. Un proyecto transfronterizo de despolderización del Hedwige Polder, situado en los Países Bajos, también ha dado lugar a la oposición de las partes interesadas y de la opinión pública.

Los principales factores de éxito incluyen:

• La identificación coordinada de áreas adecuadas para el desarrollo de zonas de inundación controladas, proporcionando una mayor seguridad con daños limitados causados a la agricultura, el uso de la tierra y la economía.
• La integración de las proyecciones sobre el cambio climático y el aumento del nivel del mar.
• La integración de la compensación por las zonas perdidas por la expansión portuaria y el dragado del Escalda en los objetivos generales del plan, reforzando su perfil en las negociaciones con los gobiernos locales y las partes interesadas.
• La disponibilidad de áreas para la compensación de hábitats naturales perdidos debido a obras de infraestructura en el estuario del Escalda.
• La capacidad de expropiar la tierra necesaria para las áreas de inundación controladas. Los terratenientes son compensados por el precio existente de la tierra más el 20%. Cuando sea factible, la expropiación puede retrasarse hasta el momento en que un agricultor se jubile o esté cerca de jubilarse.
• El compromiso continuo de los gestores de planes con las partes interesadas durante las fases de cada proyecto y en el proceso general de toma de decisiones, lo que ha abordado la oposición inicial (véanse los factores limitantes). 
• Aplicación de análisis de costo-beneficio (CBA) y evaluación de impacto ambiental (EIA) para fortalecer el diseño de planes y proyectos.

Los factores limitantes incluyen:

• La oposición de las partes interesadas ha sido un problema para la construcción del Kruibeke CFA y también en los Países Bajos para el proyecto Hedwige Polder.
• Las restricciones presupuestarias han ralentizado la implementación del plan, lo que podría retrasar su finalización más allá de la fecha prevista de 2030.

En 2005, los costes totales para la realización del Plan Sigma actualizado se estimaron en 882 millones de euros: 830 millones para obras de construcción y 52 millones de euros para medidas de acompañamiento. En 2010, una actualización de las estimaciones dio lugar a una estimación de costes de 994 millones de euros para las obras y 62 millones de euros para las medidas de acompañamiento, debido principalmente a los aumentos globales de precios.

El Plan Sigma 2005 incluyó un análisis detallado de costo-beneficio (CBA) para ayudar a determinar el plan óptimo. En total, se consideraron 180 áreas potenciales para su uso como áreas de inundación controlada, con una superficie total de 15,000 ha. El ACB tuvo en cuenta el riesgo medio anual de inundación durante los 100 años de vida del proyecto, lo que permitió un aumento del nivel del mar de 60 cm y tuvo en cuenta el cambio climático. El riesgo económico con solo las obras del Plan Sigma original (1997) sin la barrera de marejada ciclónica terminada se estimó en 942 millones de euros. A partir del análisis de costo-beneficio, se encontró que el escenario óptimo incluía el levantamiento de diques y el uso de CFA. Los beneficios de seguridad del escenario óptimo se estimaron en 736 millones de euros.

También se realizó un análisis de costo-beneficio de los beneficios del ecosistema. Este análisis utilizó varios precios de mercado disponibles para bienes tales como la producción de madera, la producción de cañas, la captura de dióxido de carbono, la producción de peces (camarón) y la prevención de la erosión del lecho de los ríos que conduce a una reducción de las actividades de dragado. También utilizó estudios para fijar el precio de los bienes y servicios sin valores de mercado disponibles. Los bienes y servicios sin información de precios disponibles se estudiaron utilizando métodos de valoración contingente y precios hedonistas, por ejemplo, viendo cómo podrían cambiar los precios de la vivienda cerca de las áreas del proyecto. El cambio de precio hedonista se estimó utilizando datos de otros estudios, mientras que para el estudio de valoración contingente se recogieron un total de 1.704 cuestionarios. La conclusión del extenso ACB para determinar los beneficios del ecosistema encontró que los beneficios oscilan entre 143 y 984 millones de euros, con el nivel más alto de beneficios obtenidos por la maximización del uso de áreas de marea controladas. El valor de no uso que las personas atribuyeron fue el mayor beneficio medido pero también el más polémico. Del análisis coste-beneficio se concluyó que los beneficios superan a los costes.

Desde una perspectiva ambiental, se pueden identificar varios beneficios y pérdidas. Los beneficios incluyen:

• Restauración de los procesos de estuario con aumentos de la calidad del agua que lo acompañan;
• desarrollo de zonas naturales más sólidas y de alta calidad protegidas a escala europea;
• Cambios deseables en el régimen de sedimentación, con un aumento de la sedimentación en las zonas de inundación que conduce a una menor turbidez en el río;
• Reducción de la energía de las mareas.

Las pérdidas incluyen:

• Pérdida de antiguos paisajes culturales (principalmente paisajes agrícolas);
• Repercusiones en la agricultura y otras funciones de uso de la tierra en las zonas inundadas (se proporcionó a los agricultores una compensación monetaria y, en algunos casos, una compensación en forma de tierras agrícolas alternativas)
• Impactos en valiosas zonas naturales de afloramiento de aguas subterráneas y ecotipos de valles;
• Los impactos de la sedimentación en la calidad del suelo en las zonas de inundación.

Ya se han experimentado algunos beneficios de la implementación del Plan Sigma, con un aumento general de la protección del área durante las marejadas ciclónicas, como se informa en la sección sobre soluciones.

El Plan Sigma forma parte del Esquema de Desarrollo del Estuario del Escalda de 2010. Se trata de un paquete combinado de medidas y proyectos en Flandes y los Países Bajos destinados a crear un río Escalda más seguro, accesible y natural, con vistas a todas sus funciones.

La legislación clave de la UE pertinente para el plan ha incluido: las Directivas sobre aves y hábitats, la Directiva EIA y la Directiva EAE, la Directiva marco sobre el agua y la Directiva sobre inundaciones.

El aspecto de la protección de la naturaleza se añadió al Plan Sigma en gran parte debido a las obligaciones derivadas de las Directivas de la UE sobre aves y hábitats. La ampliación del puerto de Amberes, en particular la construcción del muelle de Deurganck, dio lugar a la necesidad de compensar las zonas naturales perdidas. En 2001, la construcción de la zona del muelle se interrumpió por orden judicial debido a sus repercusiones en las zonas de protección especial (ZPE) con arreglo a la Directiva sobre aves. Para continuar el proyecto, el Gobierno flamenco aprobó un decreto de emergencia que desbloqueó la construcción del muelle de Deurganck y pidió una compensación de la naturaleza dentro de la zona de inundación controlada por Kruibeke. Este acontecimiento, junto con la necesidad permanente de cumplir las obligaciones medioambientales de la UE, contribuyó a la decisión del Gobierno flamenco de hacer de la protección de la naturaleza el segundo pilar del Plan Sigma actualizado. El plan fue adoptado en 2005.

Los proyectos individuales del Plan Sigma siguen un plan gradual que sigue los procedimientos legales para obtener los permisos pertinentes. El primer paso es diseñar un plan de desarrollo que describa los usos de la zona, los contornos exactos del área de inundación controlada, los tipos de naturaleza que se desarrollarán y cómo las tierras agrícolas seguirán siendo accesibles. A continuación, debe llevarse a cabo un estudio de evaluación del impacto ambiental (EIA) que detalle los impactos en las personas circundantes, los efectos en el suelo y las vías fluviales y otros impactos. Tras el proceso de EIA, y cualquier cambio que requiera, es necesario adaptar el plan regional de uso del suelo. Por último, se necesitan permisos de planificación. Una vez obtenidos todos los permisos, se puede iniciar la construcción.

El Plan Sigma se inició en 1977 y se actualizó en 2005. Sigma Plans comprende diferentes proyectos que se lanzan cada cinco años. Las obras en el marco del plan de 2005 se completarán en 2030. Se prevén obras adicionales para el período posterior a 2030, en función de la magnitud del aumento del nivel del mar o del cambio climático.

El plan debe proporcionar protección al menos hasta 2100.

Wim Dauwe
Head of unit
Waterwegen en Zeekanaal NV – Department Sea Scheldt
Anna Bijnsgebouw - Lange Kievitstraat 111-113 bus 44 - 2018 Antwerp
E-mail: wim.dauwe@wenz.be 

Stefaan Nollet
Project Engineer
Waterwegen en Zeekanaal NV – Department Sea Scheldt
Anna Bijnsgebouw - Lange Kievitstraat 111-113 bus 44 - 2018 Antwerp
E-mail: Stefaan.nollet@wenz.bel 

General contact: https://www.sigmaplan.be/en/contact-us 

El Plan SIGMA