Integroitu suunnitelma, johon sisältyy tulvantorjunta: Sigma-suunnitelma (Scheldtin suistoalue, Belgia)

Alkuperäinen, vuonna 1977 laadittu Sigma-suunnitelma suunniteltiin suojelemaan Scheldtin rannikkoa ja sen sivujokia myrskytulvilta. Suunnitelman täytäntöönpanon edetessä nousi kuitenkin esiin uusia vaatimuksia, kuten tarve sopeutua edelleen ilmastonmuutokseen. Kun Sigma-suunnitelmaa päivitettiin vuonna 2005, todettiin, että nykyinen suunnitelma ei riittänyt tarjoamaan riittävää suojaa nykyisissä olosuhteissa eikä ilmastonmuutosmallien ennakoimissa todennäköisissä olosuhteissa. Vuoden 2005 tarkistuksessa viitattiin merenpinnan nousun ennustettuun vaihteluväliin, joka on 9–88 senttimetriä vuoteen 2100 mennessä, ottaen huomioon vaihtelevat arviot meriveden laajenemisesta, jäätiköiden ja jäätiköiden sulamisesta sekä ilmaston herkkyydestä; Tämä perustui vuonna 2001 julkaistuun IPPC:n kolmanteen arviointiraporttiin. Erityisesti Sigma-suunnitelmassa käytettiin sen suojelutoimenpiteiden perustasona merenpinnan nousua jopa 25 senttimetriin vuoteen 2050 mennessä ja 60 senttimetriin vuoteen 2100 mennessä.

Suunnitelmassa keskitytään suojeluun vuoteen 2050 asti. Belgia on päättänyt soveltaa eriytettyjä tulvasuojelutasoja Scheldtillä kuolonuhrien todennäköisyyden ja mahdollisten taloudellisten vahinkojen laajuuden perusteella. Suojan vähimmäistaso on tulva, joka sattuu kerran tuhannessa vuodessa (muutoin se ilmaistaan tapahtuman todennäköisyytenä 0,1 prosenttia vuodessa). Vuoden 2050 jälkeistä aikaa varten valmistellaan useita mahdollisia lisätoimenpiteitä, jos niitä tarvitaan merenpinnan nousun hillitsemiseksi. Ne toteutetaan käytettävissä olevien edistyneiden ennusteiden perusteella.

On myös huomattava, että joen keskimääräinen vuorovesi amplitudi on kasvanut merkittävästi viime vuosisadan aikana. Nämä muutokset johtuvat suurelta osin ihmisen toimista, jotka vaikuttavat veden virtaukseen Scheldtin läpi. Muutoksia ovat veden ohjaaminen kanaviin, joen mutkittelijoiden poistaminen jokea suoristamalla ja laivaväylien syvyyden lisääminen. Nämä muutokset pahentavat ilmastonmuutoksen vaikutuksia.

Sigma-suunnitelman päätavoitteena on suojella Scheldt-joen ja sen sivujokien, kuten Rupelin, Neten ja Durme-joen, rajanaapureita myrskynpurkauksilta ja jokien tulvilta. Tavoitteena on myös ennallistaa Scheldtin ekosysteemejä ja auttaa Belgiaa täyttämään luonnonsuojelua koskevat EU:n velvoitteensa ja saavuttamaan suojelutavoitteet Natura 2000 -verkoston puitteissa. Lisäksi Sigma-suunnitelman tavoitteena on tehdä Scheldtistä ja sen sivujoista houkuttelevampia pyöräilijöille, retkeilijöille ja muille vierailijoille, mikä lisää alueen virkistyskäyttöä.

Vaikka Sigma-suunnitelman päätarkoitus on tulvantorjunta, suunnitelma perustuu jokien hoitoa koskevaan integroivaan näkökulmaan, jossa otetaan huomioon jokien erilaiset toiminnot ja niiden merkitys yhteiskunnalle. Näitä ovat muun muassa seuraavat: merenkulku, luonnonsuojelu, maisema-arvojen säilyttäminen, puhdistustoiminnot, kalataimitarhat ja paljon muuta. Sigma-suunnitelma laadittiin alun perin vuonna 1977, ja sen päätarkoituksena oli tulvien hallinta. Sittemmin vesienhoidon näkymät ovat kehittyneet. Päivitetty Sigma-suunnitelma hyväksyttiin vuonna 2005. Se perustui kolmeen pääpilariin: tulvasuojelu, pääsy Scheldtin satamiin sekä fyysisen ja ekologisen järjestelmän luonnollinen toiminta.

Alkuperäisessä Sigma-suunnitelmassa kehotettiin nostamaan ja vahvistamaan yhteensä 512 kilometrin pituisia patoja, perustamaan 13 valvottua tulva-aluetta, jotka kattavat yhteensä noin 1 100 hehtaaria, sekä rakentamaan myrskyn nousueste. Myrskyaaltoesteen suunnitelmat keskeytettiin myöhemmin, kun analyysi osoitti, että hyödyt eivät olleet kustannuksia suuremmat. Se, että myrskyn nousueste oli kohtuuttoman kallis, sekä terveemmän jokiekosysteemin kysynnän kasvu johtivat ”joen tilan” käsitteen laajempaan soveltamiseen. Vuoden 2005 tarkistuksessa otettiin huomioon myös ilmastonmuutoksen ennustetut vaikutukset.

Vuoden 2005 suunnitelmassa annetaan suurempi rooli valvotuille tulva-alueille ja depolderoiduille alueille, jotka torjuvat myrskyjen nousua varastoimalla tilapäisesti ylimääräistä vettä. Hallituilla tulva-alueilla on matalat padot, joita kutsutaan ylivuotopadoiksi, joen varrella ja korkeammat padot sisämaassa tulvasuojelun ylläpitämiseksi. Ylivuotopadot mahdollistavat veden tulvimisen myrskyjen aikana. Kun korkeat vedenpinnat ovat laskeneet, vedenpoistoaukot mahdollistavat veden poistumisen. CFA-alueet auttavat lieventämään tulvien vaikutuksia lisäämällä joen valuma-aluetta ja alentamalla siten yläjuoksun vedenkorkeuksia. Monien CFA-alueiden tilavuus kasvaa, koska niiden maanpinta on keskimääräistä vedenpintaa alhaisempi maaperän historiallisen tiivistymisen ja luonnollisten sedimentaatioprosessien häviämisen vuoksi. Nämä matalat maanpinnan tasot merkitsevät kuitenkin sitä, että tarvitaan ylivuotopatoja ja keinotekoista vedensäätelyä. Valtaosa CFA-alueiden maa-alueista on ollut luonnonsuojelualueita, jotka edistävät suojelutavoitteiden saavuttamista ja veden laadun parantamista. EU:n luontolainsäädännössä – erityisesti Antwerpenin sataman laajentamisesta aiheutuneiden luonnonalueiden menetysten korvaamista koskevissa vaatimuksissa – tulva-alueiksi kesannoitua kokonaispinta-alaa lisättiin luonnon kehittämistä varten: Vuoteen 2030 mennessä on tarkoitus luoda yhteensä noin 2 450 hehtaaria. Lisäksi 650 hehtaaria on ilmoitettu mahdollisiksi tuleviksi tulva-alueiksi, jotka rakennetaan tarvittaessa vuoden 2030 jälkeen tulvaturvallisuuden takaamiseksi vuoden 2050 jälkeen.

Joihinkin CFA-alueisiin kuuluu myös valvottuja vuorovesialueita, joissa säännöllinen, alentunut vuorovesi tuotetaan säädettävän patojärjestelmän kautta ylivuotopadossa. Korkean vuoroveden aikana Scheldtin vesi virtaa alueelle padon läpi ja laskuveden aikana se virtaa matalan padon läpi. Valvotut vuorovesialueet mahdollistavat vuorovesielinympäristöjen luomisen siten, että CFA:n toiminnot säilyvät.

Depolderointialueet ovat vyöhykkeitä, joilla patojen suojaus siirretään sisämaahan, jolloin entinen polderi (vedestä talteen otettu maa) altistuu jälleen vuorovesivaikutuksille. Pilaantuneet alueet tarjoavat tilaa jokivedelle korkeiden vesitasojen aikana. Siten ne, kuten CFA: t, vaimentavat myrskyn nousua. Ne tarjoavat myös tilaa suistoalueiden elinympäristöille.

Sigma-suunnitelmaan sisältyy myös hankkeita, joilla pyritään nostamaan ja vahvistamaan yhteensä 645 kilometrin pituisia jokisuistoja. Scheldt-joen leveiden vaadittu paksuus ja korkeus on laskettu leveiden vedenpaineen perusteella simuloimalla myrskyvettä tietokonemalleilla. Leveät nostetaan 8 metriin TAW (Tweede Algemene Waterpassing, viitekorkeus vedenkorkeuden mittaamiseksi Belgiassa) Scheldt-joen yläjuoksulla sijaitsevilla alueilla. Vuoret nostetaan 11 metriin TAW Antwerpenin ja läntisen Scheldtin välisellä osuudella.

Sigma-suunnitelma on jo osoittautunut tehokkaaksi viime vuosina, kun vuosien 2013 ja 2018 välillä tapahtui useita myrskyjä, jotka onnistuivat hillitsemään liiallista vettä ja ehkäisemään vaarallisia tulvia. Erityisesti 3.^{tammikuuta 2018 tapahtuneen voimakkaan myrskyn} aikana Scheldtin ja sen sivujokien vedenpinta oli erittäin korkea. Jo valmistuneista kuudestatoista tulvantorjunta-alueesta viisitoista aloitti toimintansa ja puskuroi ylimääräisen veden.

Flanderin alue on noudattanut avoimen viestinnän strategiaa toteuttaakseen Sigma-suunnitelman tavalla, joka maksimoi yleisön hyväksynnän ja tuen. Viestintästrategiaa koordinoi Waterwegen en Zeekanaal NV (W&Z) (Waterways and Sea Channels), joka on aluehallinnon osasto ja jota kuullaan ministeritasolla ohjausryhmän valvonnassa. Ohjausryhmään kuuluu edustajia useista julkisista instituutioista, kuten vesi- ja meriväyläosastosta, luonto- ja metsävirastosta, maankäytön suunnittelusta vastaavasta osastosta, asuntopolitiikasta ja kulttuuriperintörakennuksista vastaavasta osastosta, ympäristö-, luonto- ja energiaosastosta, maatalous- ja kalastusosastosta, Flanderin maavirastosta, Flanderin ja Alankomaiden Scheldt-komission toimeenpanevasta sihteeristöstä ja OS2010-työryhmästä.

Viestinnässä käytetään erilaisia välineitä, kuten esitteitä, uutiskirjeitä ja lapsille tarkoitettua koulutusmateriaalia sekä kokouksia, joissa levitetään tietoa ja keskustellaan keskeisistä kysymyksistä sidosryhmien kanssa. Suunnitteluun on osallistunut aktiivisesti tietyntyyppisiä sidosryhmiä, kuten maatalousjärjestöjä, ympäristöalan kansalaisjärjestöjä, metsästäjiä, kalastajia sekä matkailu- ja majoitusalaa. Sigma-suunnitelmien kannalta tärkeitä sidosryhmiä ovat viljelijät, koska maataloudessa käytettäville alueille on suunniteltu useita hankkeita. Sigma-suunnitelman vaikutuksia maatiloihin on analysoitu Flanderin maaviraston kanssa, ja niistä on keskusteltu maanviljelijöiden kanssa, minkä perusteella on tehty maatalouden vaikutuksia koskeva tutkimus ja määritelty toimenpiteet maan menetyksen lieventämiseksi tai korvaamiseksi.

Viestintästrategiassa keskitytään kolmeen Sigma-suunnitelman lopputulokseen. Ensimmäinen ja ensisijainen pilari on tulvaturvallisuuden parantaminen. Kaksi muuta pilaria ovat virkistys ja luonnonsuojelu. Kustakin hankkeen osasta tiedotetaan laajasti yleisölle, ja kohderyhmiä järjestetään sekä alue- että paikallistasolla. Belgiassa Kruibeke-hanke oli ainoa hanke, jota vastustettiin merkittävästi, mikä viivästytti hankkeen lopullista valmistumista. Alankomaissa sijaitsevan Hedwige Polderin depolderointiin liittyvä rajat ylittävä hanke on myös johtanut sidosryhmien ja yleisön vastustukseen.

Tärkeimpiä menestystekijöitä ovat:

• Sopivien alueiden koordinoitu määrittäminen valvottujen tulvavyöhykkeiden kehittämiseksi, mikä lisää turvallisuutta ja vähentää maataloudelle, maankäytölle ja taloudelle aiheutuvia vahinkoja.
• Ilmastonmuutosta ja merenpinnan nousua koskevien ennusteiden huomioon ottaminen.
• Satamien laajentamisen ja Scheldtin ruoppauksen vuoksi menetetyistä alueista maksettavien korvausten sisällyttäminen suunnitelman yleisiin tavoitteisiin, mikä vahvistaa sen profiilia paikallishallintojen ja sidosryhmien kanssa käytävissä neuvotteluissa.
• Scheldtin suiston infrastruktuuritöiden vuoksi menetettyjen luontotyyppien korvaamiseen tarkoitettujen alueiden saatavuus.
• Kyky pakkolunastaa valvottujen tulva-alueiden tarvitsemat maa-alueet. Maanomistajille korvataan maan nykyinen hinta lisättynä 20 prosentilla. Lunastus voidaan mahdollisuuksien mukaan lykätä siihen ajankohtaan, jolloin viljelijä siirtyy eläkkeelle tai on lähellä eläkkeelle siirtymistä.
• Suunnitelmapäälliköiden jatkuva yhteydenpito sidosryhmiin kunkin hankkeen vaiheissa ja yleisessä päätöksentekoprosessissa – tämä on puuttunut alkuperäiseen vastustukseen (ks. rajoittavat tekijät). 
• Kustannus-hyötyanalyysin (CBA) ja ympäristövaikutusten arvioinnin (YVA) soveltaminen suunnitelmien ja hankkeiden suunnittelun vahvistamiseksi.

Rajoittavia tekijöitä ovat muun muassa seuraavat:

• Sidosryhmien vastustus on koskenut Kruibeke CFA:n rakentamista ja myös Alankomaissa Hedwige Polder -hanketta.
• Budjettirajoitukset ovat hidastaneet suunnitelman täytäntöönpanoa, mikä saattaa viedä sen päätökseen suunniteltua vuotta 2030 pidemmälle.

Vuonna 2005 päivitetyn Sigma-suunnitelman toteuttamisen kokonaiskustannuksiksi arvioitiin 882 miljoonaa euroa: 830 miljoonaa euroa rakennustöihin ja 52 miljoonaa euroa liitännäistoimenpiteisiin. Vuonna 2010 päivitetyt arviot johtivat 994 miljoonan euron kustannusarvioon töiden osalta ja 62 miljoonan euron kustannusarvioon liitännäistoimenpiteiden osalta, mikä johtui pääasiassa hintojen yleisestä noususta.

Vuoden 2005 Sigma-suunnitelmaan sisältyi yksityiskohtainen kustannus-hyötyanalyysi optimaalisen suunnitelman määrittämiseksi. Valvotuiksi tulva-alueiksi harkittiin yhteensä 180 potentiaalista aluetta, joiden kokonaispinta-ala on 15 000 hehtaaria. Kustannus-hyötyanalyysissä otettiin huomioon keskimääräinen vuotuinen tulvariski hankkeen 100-vuotisen elinkaaren aikana, mikä mahdollisti merenpinnan nousun 60 cm: llä ja otti huomioon ilmastonmuutoksen. Taloudellinen riski vain alkuperäisen (1997) Sigma-suunnitelman töiden osalta ilman myrskyn ylijännitesuojaa arvioitiin 942 miljoonaksi euroksi. Kustannus-hyötyanalyysin perusteella todettiin, että optimaalinen skenaario sisälsi patojen nostamisen ja CFA-yhdisteiden käytön. Optimaalisen skenaarion turvallisuushyötyjen arvioitiin olevan 736 miljoonaa euroa.

Ekosysteemin hyödyistä tehtiin myös kustannus-hyötyanalyysi. Analyysissä käytettiin erilaisia saatavilla olevia markkinahintoja tavaroille, kuten puuntuotannolle, ruo'ontuotannolle, hiilidioksidin talteenotolle, kalantuotannolle (katkarapu) ja jokien eroosion ehkäisemiselle, joka johtaa ruoppaustoiminnan vähenemiseen. Se käytti myös tutkimuksia hinnoitellakseen tavaroita ja palveluja, joiden markkina-arvoa ei ollut saatavilla. Tavaroita ja palveluita, joista ei ollut saatavilla hintatietoa, tutkittiin ehdollisilla arvostusmenetelmillä ja hedonistisella hinnoittelulla, esimerkiksi tarkastelemalla, miten asuntojen hinnat hankealueiden lähellä voisivat muuttua. Hedonistinen hinnanmuutos arvioitiin muista tutkimuksista saaduilla tiedoilla, kun taas ehdollista arvonmääritystä koskevaan tutkimukseen kerättiin yhteensä 1 704 kyselylomaketta. Ekosysteemien hyötyjen määrittämiseksi tehdyn laajan kustannus-hyötyanalyysin päätelmissä todettiin, että hyödyt ovat 143–984 miljoonaa euroa ja että suurin hyöty saavutetaan maksimoimalla valvottujen vuorovesialueiden käyttö. Käyttämättömyysarvo, jonka ihmiset määrittivät, oli suurin mitattu hyöty, mutta myös kiistanalaisin. Kustannus-hyötyanalyysin perusteella pääteltiin, että hyödyt ovat kustannuksia suuremmat.

Ympäristönäkökulmasta voidaan tunnistaa useita hyötyjä ja menetyksiä. Etuja ovat muun muassa:

• suistoprosessien ennallistaminen ja siihen liittyvä veden laadun paraneminen;
• sellaisten vankempien ja korkealaatuisten luontoalueiden kehittäminen, joita suojellaan Euroopan tasolla;
• toivottavat muutokset sedimentaatiojärjestelmässä, kun sedimentaatio lisääntyy tulvavyöhykkeillä, mikä vähentää joen sameutta;
• Vuorovesienergian vähentäminen.

Tappiot sisältävät:

• entisten kulttuurimaisemien (lähinnä maatalousmaisemien) häviäminen
• Vaikutukset maatalouteen ja muihin maankäyttötoimintoihin tulva-alueilla (maanviljelijöille maksettiin rahallista korvausta ja joissakin tapauksissa korvausta vaihtoehtoisen maatalousmaan muodossa)
• Vaikutukset arvokkaisiin pohjavettä kohottaviin luontovyöhykkeisiin ja laaksojen ekotyyppeihin;
• Sedimentaatio vaikuttaa tulva-alueiden maaperän laatuun.

Joitakin Sigma-suunnitelman täytäntöönpanon etuja on jo koettu, ja alueen suojelu on yleisesti parantunut myrskyjen aikana, kuten ratkaisuja koskevassa osiossa todetaan.

Sigma-suunnitelma on osa Scheldt Estuary Development Outline 2010 -suunnitelmaa. Kyseessä on Flanderissa ja Alankomaissa toteutettujen toimenpiteiden ja hankkeiden yhdistelmä, jonka tavoitteena on luoda turvallisempi, helpommin saavutettava ja luonnonmukainen Scheldt-joki ottaen huomioon kaikki sen toiminnot.

Suunnitelman kannalta keskeistä EU:n lainsäädäntöä ovat olleet muun muassa seuraavat: lintu- ja luontotyyppidirektiivit, YVA- ja SYA-direktiivit sekä vesipolitiikan puitedirektiivi ja tulvadirektiivi.

Luonnonsuojelunäkökohta lisättiin Sigma-suunnitelmaan suurelta osin EU:n lintu- ja luontotyyppidirektiivien velvoitteiden vuoksi. Antwerpenin sataman laajentaminen ja erityisesti Deurganckin telakan rakentaminen johtivat tarpeeseen korvata menetetyt luonnonalueet. Vuonna 2001 satama-alueen rakentaminen keskeytettiin tuomioistuimen päätöksellä, koska se vaikutti lintudirektiivin mukaisiin erityissuojelualueisiin. Hankkeen jatkamiseksi Flanderin hallitus hyväksyi hätätila-asetuksen, jolla vapautettiin Deurganckin telakan rakentaminen, ja vaati luontokorvausta Kruibeken hallitsemalla tulva-alueella. Tämä tapahtuma sekä jatkuva tarve noudattaa EU:n ympäristövelvoitteita vaikuttivat osaltaan Flanderin hallituksen päätökseen tehdä luonnonsuojelusta päivitetyn Sigma-suunnitelman toinen pilari. Suunnitelma hyväksyttiin vuonna 2005.

Yksittäiset Sigma Plan -hankkeet noudattavat vaiheittaista suunnitelmaa, joka noudattaa oikeudellisia menettelyjä asiaankuuluvien lupien saamiseksi. Ensimmäisessä vaiheessa laaditaan kehittämissuunnitelma, jossa hahmotellaan vyöhykkeen käyttötavat, valvotun tulva-alueen tarkat ääriviivat, kehitettävät luontotyypit ja se, miten maatalousmaata voidaan käyttää. Seuraavaksi on tehtävä ympäristövaikutusten arviointi (YVA), jossa esitetään yksityiskohtaisesti vaikutukset ympäröiviin ihmisiin, vaikutukset maaperään ja vesistöihin sekä muut vaikutukset. YVA-prosessin ja sen edellyttämien muutosten jälkeen alueellista maankäyttösuunnitelmaa on mukautettava. Lisäksi tarvitaan suunnittelulupia. Kun kaikki luvat on saatu, rakentaminen voidaan aloittaa.

Sigma-suunnitelma käynnistettiin vuonna 1977 ja sitä päivitettiin vuonna 2005. Sigma Plans koostuu eri projekteista, jotka käynnistetään viiden vuoden välein. Vuoden 2005 suunnitelman mukaiset työt saadaan päätökseen vuonna 2030. Vuoden 2030 jälkeiselle kaudelle on suunniteltu lisätöitä merenpinnan nousun ja/tai ilmastonmuutoksen laajuuden mukaan.

Suunnitelman tulisi tarjota suojaa ainakin vuoteen 2100 asti.

Wim Dauwe
Head of unit
Waterwegen en Zeekanaal NV – Department Sea Scheldt
Anna Bijnsgebouw - Lange Kievitstraat 111-113 bus 44 - 2018 Antwerp
E-mail: wim.dauwe@wenz.be 

Stefaan Nollet
Project Engineer
Waterwegen en Zeekanaal NV – Department Sea Scheldt
Anna Bijnsgebouw - Lange Kievitstraat 111-113 bus 44 - 2018 Antwerp
E-mail: Stefaan.nollet@wenz.bel 

General contact: https://www.sigmaplan.be/en/contact-us 

SIGMA-suunnitelma