Tulvanhallintasuunnitelmien mukauttaminen

Euroopan ympäristökeskuksen mukaan tulva-, joki- ja rannikkotulvien seuraukset Euroopassa pahenevat yleisesti ilmastonmuutoksesta johtuvan tulvien intensiteetin ja esiintymistiheyden lisääntymisen vuoksi (EEA, 2016, 2020) Vuoteen 2050 mennessä nykykehitysskenaariossa Euroopan tulvista johtuvat vuotuiset taloudelliset menetykset voisivat lähes viisinkertaistua (SWD(2019) 439).

Tulvia voivat aiheuttaa i) rankkasateet tai sulamisvedet, kun maaperän imeytymiskyky ylittyy; ii) joet, kun päästöt ylittävät vesistöjen kapasiteetin ja tavanomaisten joenuomien vesiuloskäynnit, jotka leviävät maan halki, iii) tai rannikkotulvien aiheuttamat myrskyt. Ilmastonmuutoksen odotetaan lisäävän äärimmäisten sadetapahtumien esiintymistiheyttä ja laajuutta, nostavan keskimääräisiä ja äärimmäisiä lämpötiloja (jotka ovat tärkeitä jään ja lumen sulamisen kannalta), nostavan merenpintaa ja voimistavan myrskyisyyttä, millä on kielteisiä vaikutuksia merenpinnan äärimmäisiin tasoihin, mikä pahentaa entisestään tulvariskiä. Toisaalta maankäytön muutokset ja jokiin kohdistuvat antropologiset paineet vaikuttavat johdonmukaisesti niiden valuma-alueiden luonnolliseen pidätys- ja kuivatuskapasiteettiin. Tämä voisi johtaa pintavalunnan huomattavaan lisääntymiseen ja siten jokien huippupäästöjen lisääntymiseen, jonka odotetaan lisääntyvän Luoteis-Euroopan eri osissa (Blöschl et al., 2019). Matalilla rannikkoalueilla aavan merenpinnan ja runsaisiin valumiin johtavien sateiden yhteisesiintyminen voi aiheuttaa tulvia (Bevaqua et al., 2019).

Viime vuosina tulvien hallinta on siirtynyt pelkästä tulvilta suojautumisesta tulvariskien yhdennettyyn hallintaan. Euroopassa tämä muutos näkyy EU:n tulvadirektiivissä, joka pannaan täytäntöön koordinoidusti EU:n vesipuitedirektiivin kanssa. Tulvadirektiivissä edellytetään, että jäsenvaltiot laativat tulvariskien hallintasuunnitelmat johdonmukaisesti vesipolitiikan puitedirektiivin vesipiirin hoitosuunnitelmien kanssa. Tässä prosessissa maita kehotetaan arvioimaan tulvariskiä jokien valuma-alueella, laatimaan karttoja tulva-alttiista alueista ja tiedottamaan paikallisyhteisöille näistä riskeistä. Tulvariskikarttojen on katettava maantieteelliset alueet, jotka voivat tulvia, jos tapahtumien todennäköisyys on pieni (äärimmäisen tapahtuman skenaario), keskisuuri (esim. ne, joiden paluuaika on ≥ 100 vuotta) ja suuri. Kunkin tapahtuman osalta arvioinnissa olisi annettava tietoa tulvan alueellisesta laajuudesta, vedenkorkeudesta ja veden virtauksen nopeudesta. Tulvariskikartat ovat myös erittäin hyödyllisiä, kun sidosryhmille tiedotetaan tulva-alttiiden alueiden altistumisesta ja haavoittuvuudesta.

Tulvariskien hallintasuunnitelmien odotetaan käsittelevän kaikkia asiaankuuluvia riskinhallintaan liittyviä näkökohtia keskittyen ennaltaehkäisyyn, suojeluun, varautumiseen sekä keskipitkän ja pitkän aikavälin suunnitteluun ottaen huomioon kyseessä olevan vesistöalueen tai vesistöalueen osan ominaispiirteet. Tulvariskien hallintasuunnitelmissa voidaan harkita vihreiden ja harmaiden toimenpiteiden yhdistelmää tulviin liittyvien ongelmien lieventämiseksi vesistöalueen mittakaavassa. Perinteiset (harmaat) tulvantorjuntaratkaisut sisältävät patoja, patoja, kanavia, myrskyntorjuntaa ja esteitä yleensä. Tulvariskien hallintasuunnitelmiin voi sisältyä myös vihreiden toimenpiteiden edistäminen, mukaan lukien kestävät maankäyttökäytännöt, hallittu vetäytyminen tulva-alttiilta alueilta, vedenpidätyksen parantaminen tulvatasanteiden ja kosteikkojen säilyttämisen ja uudelleenmäärittelyn avulla sekä tiettyjen alueiden hallittu tulviminen tulvatilanteessa. Tärkeitä ratkaisuja, joilla voidaan vähentää ihmisten ja omaisuuden altistumista tulville, ovat myös tietoisuuden lisääminen, varhaisvaroitus ja vakuutusjärjestelmien käyttö.

EU:n tulvadirektiivin täytäntöönpano edellyttää, että perustetaan yleisön osallistumismekanismeja, joilla varmistetaan kansalaisten osallistuminen tulvien hallintasykliin. Kaikki tulva- ja vesipuitedirektiivien mukaisesti laaditut arvioinnit, kartat ja suunnitelmat on asetettava yleisön saataville ja ladattava yhteiseen digitaaliseen WISE-tietokantaan, jota hallinnoi Euroopan ympäristökeskus.

Tulvariskien hallintasuunnitelmissa pyydetään palautetta eri tasoilla toimivilta (kansallisilta ja alueellisilta) instituutioilta ja laajalta joukolta toimivaltuuksia. Ensimmäisten tulvariskien hallintasuunnitelmien (jotka on määrä laatia vuoteen 2015 mennessä) valmistelussa käytettiin erilaisia yleisön ja sidosryhmien kuulemiskanavia, ja kaiken kaikkiaan mukana oli laaja joukko sidosryhmiä. Asianomaisten sidosryhmien keskuudessa myös yksityisten henkilöiden osallistuminen on erittäin tärkeää, koska tulvariskien hallintasuunnitelmissa kaavailtujen toimenpiteiden täytäntöönpano vaikuttaa hyvin usein suoraan tai välillisesti yksityisiin kiinteistöihin.

Joissakin tapauksissa elintarvikedirektiivin täytäntöönpano on parantanut ja vahvistanut koordinoinnin ja yhteistyön puutetta eri alojen (esim. tulvasuojelu, hätäsuunnittelu, pelastuspalvelu, aluesuunnittelu, vakuutukset, jokien ennallistaminen), päätöksentekijöiden ja eri alueellisissa mittakaavoissa toimivien sidosryhmien välillä. Näistä merkittävistä ponnisteluista huolimatta koordinoinnin puute eri aiheiden välillä ja erityisesti tulvariskien hallintasuunnitelmien ja kansallisten sopeutumisstrategioiden tai -suunnitelmien välillä on edelleen merkittävä puute tulvariskin yhteisessä hallinnassa.

Tulvien kartoitusprosessin tuloksena kartoitettiin ja arvioitiin monien Euroopan vesistöjen ja rannikkoalueiden haavoittuvuutta, mikä antoi erittäin hyödyllistä tietoa tulva-alttiiden alueiden hallintaa varten. Tulvariskien hallintasuunnitelmien ensimmäisellä kierroksella tulvariskiä (joka johtui maaperän imeytymiskapasiteetin ylittävistä rankkasateista) ei kuitenkaan pidetty yhtä merkityksellisenä, ja sen arviointi oli vähemmän yksityiskohtainen verrattuna joki- ja rannikkoalueiden riskien arviointiin.

Tulvien kartoitus- ja arviointiprosessin toteuttamiseen tarvittavien tietojen saatavuus sekä henkilö- ja taloudelliset resurssit, myös ilmastonmuutosennusteet huomioon ottaen, ovat tärkeimpiä rajoitteita tulvariskien hallintasuunnitelmien käsittelyssä.

Tulvadirektiivissä otetaan hoitoyksiköksi vesistöalueiden asteikko ja omaksutaan monitasoinen lähestymistapa tavoitteiden ja normien asettamiseen, mikä on myönteinen ominaisuus mukautuvalle hallinnolle erityisesti ilmastonmuutoksen valossa. Yhteistyömekanismia tukevien, oikeusjärjestelmään virallisesti sisällytettyjen asianmukaisten välineiden puuttuminen saattaa kuitenkin rajoittaa valtioiden rajat ylittävää yhteistyötä. Lisäksi erot oikeudellisissa kehyksissä, tulvariskien hallintaa koskevissa poliittisissa näkemyksissä sekä taloudellisissa, sosiaalisissa ja fyysisissä ympäristöissä voivat haitata asianmukaista koordinointia ja yhteistyötä asteikkojen välillä.

Tulvariskien hallintasuunnitelman laatimisessa noudatetaan yleensä kuuden vuoden suunnittelujaksoa, joka edellyttää monenlaisten asiantuntijoiden osallistumista, mukaan lukien maa- ja rannikkoalueiden suunnittelijat, hydrologit, mallintajat, ympäristötieteilijät, insinöörit jne. Suunnitelman laatimiseen käytettävät resurssit ja aika riippuvat analyysin laajuudesta, suunnitelman strategisista tavoitteista ja päämääristä sekä tietojen ja välineiden saatavuudesta niiden analysointia varten. Sidosryhmien osallistamiseen ja kuulemiseen on sen tärkeyden vuoksi osoitettava myös erityisiä resursseja.

EU:n tulvadirektiivissä edellytetään, että jäsenvaltiot arvioivat, ovatko vesistöjen ja rannikoiden lähellä sijaitsevat alueet alttiita tulville, kartoittavat tulvien laajuuden, voimavarat ja vaarassa olevat ihmiset näillä alueilla ja toteuttavat asianmukaisia ja koordinoituja toimenpiteitä tämän tulvariskin vähentämiseksi. Direktiivissä edellytetään myös, että jäsenvaltiot ottavat huomioon ilmastonmuutoksen vaikutukset tulvien laajuuteen, esiintymistiheyteen ja sijaintiin ja sisällyttävät näin ollen tällaiset vaikutukset tulvariskien arviointiin, suojeluun, ehkäisyyn ja varautumiseen.

Varsinaisten tulvariskien hallintasuunnitelmien lisäksi ilmastonmuutoksen ja pitkän aikavälin kehityksen vaikutukset tulvien esiintymiseen ovat osa 2, joka edeltää suunnitteluprosessin vaiheita ja raportointivaatimuksia: sekä alustavassa tulvariskien arvioinnissa että tulvavaara- ja riskikartoissa olisi tehtävä selväksi, miten ilmastonmuutos sisällytetään (tai ei sisällytetä) kartoitettuihin skenaarioihin.

Tulvadirektiivi on toteutettava koordinoidusti vesipolitiikan puitedirektiivin kanssa erityisesti koordinoimalla tulvariskien hallintasuunnitelmia ja vesipiirin hoitosuunnitelmia sekä koordinoimalla yleisön osallistumismenettelyjä näiden suunnitelmien valmistelussa. Molemmilla direktiiveillä vahvistetaan kansalaisten oikeuksia saada näitä tietoja ja osallistua suunnitteluprosessiin. Koordinoinnin tueksi laadittiin erillinen ohjeasiakirja ”Vesialueiden hoito muuttuvassa ilmastossa”.

Tulvariskien hallintasuunnitelman laatiminen perustuu kolmeen keskeiseen vaiheeseen, joista kukin kestää kaksi vuotta: i) tulvariskien alustava arviointi (PFRA), ii) tulvariskien ja tulvariskien kartoitus ja iii) tulvariskien hallintasuunnitelmien laatiminen. Suunnitelman täytäntöönpanoaika riippuu suuresti asetetuista päämääristä ja tavoitteista sekä niihin liittyvistä yksilöidyistä toimenpiteistä.

Tulvariskien hallintasuunnitelmia on tarkistettava kuuden vuoden välein tulvadirektiivin mukaisesti. Täytäntöönpanon osalta suunnitelmiin sisältyvien erityistoimenpiteiden elinkaari riippuu toimenpideluokituksesta, joka vaihtelee kuukausista vuosikymmeniin.