Rankkasateiden ja hulevesien hallinnan taloudelliset näkökohdat Kööpenhaminassa – Cloudburst-hallintasuunnitelma

Kööpenhaminassa on tapahtunut neljä suurta sadetta viimeisten kuuden vuoden aikana. Vuonna 2011 suurimmat vahingot olivat yhteensä yli 6 miljardia Tanskan kruunua. Tähän eivät sisälly kunnallisen infrastruktuurin korjaamisesta aiheutuvat välittömät kustannukset eivätkä välilliset kustannukset, kuten ansionmenetykset, liiketoiminnan menetykset, vakuutusmaksujen nousu tai yritykset, jotka päättävät muuttaa pois Kööpenhaminan kaupungista.

Ilmastonmuutokseen sopeutumista koskevan Kööpenhaminan suunnitelman mukaan Kööpenhaminan ensisijaisena haasteena ilmastonmuutoksen valossa ovat yhä raskaammat rankkasateet tulevaisuudessa. Sateiden odotetaan lisääntyvän, mutta samalla sademäärät vähenevät, mikä johtaa rankempiin sateisiin ja niistä johtuviin tulviin. Tanskan ilmatieteen laitos ennustaa IPCC:n A2-skenaarion ennusteiden perusteella, että talvikuukausina 2100 sataa 25–55 prosenttia enemmän ja kesän tapahtumat vähenevät 0–40 prosenttia. Samaan aikaan rankkasateiden intensiteetti voi nousta 20-50 prosenttia. Sopeuttamissuunnitelmassa todetaan, että sateen intensiteetti 10 vuoden tuotolla kasvaa noin 30 prosenttia vuoteen 2100 mennessä, mikä ylittäisi olemassa olevat viemäri- ja valumavesijärjestelmät.

Jos nykyisen valuma- ja viemärijärjestelmän mukauttamiseksi ei tehdä mitään, Kööpenhaminalle aiheutuneiden vahinkojen kustannusten taloudellisen arvioinnin arvioidaan olevan noin 16 miljardia Tanskan kruunua 100 vuoden aikana. Tästä summasta jopa 9 miljardia Tanskan kruunua on jo käytetty viimeaikaisissa suurissa sadetapahtumissa.

MIKE URBANia, matemaattista valumamallia, käytettiin analysoimaan nykyisiä olosuhteita ja ennustamaan ilmastonmuutoksen vaikutuksia Kööpenhaminan tulviin. Useita skenaarioita arvioitiin käyttäen aikavälejä 2010 (perusskenaariona), 2060 ja 2110 ja tarkastelemalla tulevien tulvatapahtumien esiintymistiheyttä (10, 20, 100 vuotta) ja sitä, toteutetaanko ilmastonmuutokseen sopeutumista koskevia toimenpiteitä vai ei. Laskelmien tulokset esitetään haavoittuvuuskarttoina, jotka osoittavat veden syvyyden vaihtelun tulva-alueilla. Vuotta 2060 koskevien mallisimulaatioiden tulokset osoittavat, että 10-vuotiset sadetapahtumat tulvisivat suuremmalle alueelle kuin vuonna 2010 (58 hehtaaria vs. 48 hehtaaria), mutta uusien toimenpiteiden toteuttaminen minimoisi 100-vuotisista sadetapahtumista johtuvat tulvat. Vuoden 2110 skenaarion tuloksissa tarkasteltiin sadan vuoden sadetapahtumia ja eroja tulvissa, joihin liittyy tai ei liity ilmastonmuutokseen sopeutumista. Ilman sopeutumista 742 hehtaaria kaupunkia tulvisi, ja sopeutuminen vaikuttaisi vain 235 hehtaariin.

Cloudburst-hallintasuunnitelman tavoitteena on vähentää rankkasateista johtuvien tulvatulvien vaikutuksia, joiden odotetaan lisääntyvän ilmastonmuutoksen seurauksena. Suunnitelma perustuu yksityiskohtaiseen sosioekonomiseen arviointiin sen selvittämiseksi, voiko pilvipurkausten ja hulevesien hallinta hyödyttää koko yhteiskuntaa. Aiemmin viemäripäästöt päästettiin maanpinnalle kerran kymmenessä vuodessa. Uuden hoitosuunnitelman mukaan viemäripäästöt saavat edelleen saavuttaa maanpinnan tason vain kerran kymmenessä vuodessa, mutta keskimääräiset vedenpinnat saavat yksinäisesti ylittää maanpinnan tason 10 senttimetrillä kerran sadassa vuodessa (lukuun ottamatta tulvantorjuntaan tarkoitettuja alueita).

Kööpenhaminan kaupungilla ei ole valmiuksia eikä taloudellisia resursseja toteuttaa kaikkia toimenpiteitä kerralla. Cloudburst-hallintasuunnitelma toimii vähintään 20 vuoden ajan, mikä edellyttää yksittäisten hankkeiden priorisointia Kööpenhaminan ilmastonmuutokseen sopeutumista koskevan suunnitelman mukaisesti.

Tulvariskiin puututaan mukautuvilla toimenpiteillä ylimääräisen veden varastoimiseksi tai tyhjentämiseksi maanpinnan tasolla, kuten avaamalla puroja uudelleen, rakentamalla uusia kanavia tai perustamalla järviä ja lisää viheralueita sekä käyttämällä korkeita reunakiviä sisältäviä teitä tulvaveden johtamiseksi niihin. Lisäksi Kööpenhaminan keskustan tiheimmin rakennetulla alueella vesi voidaan ohjata satamaan suurten putkien kautta. Cloudburst Management Plan koostuu neljästä pintaratkaisusta sekä putkipohjaisista ratkaisuista, mukaan lukien:

• hulevesitiet ja -putket, jotka kuljettavat vettä järviä ja satamaa kohti;
• pidätystiet vesien varastointia varten;
• Säilöönottoalueet erittäin suurten vesimäärien varastoimiseksi, esim. puistot, jotka voivat muuttua järviksi tulvan aikana;
• Vihreät tiet veden pidättämiseksi ja pidättämiseksi pienemmillä sivukaduilla.

Suunnitteilla on 300 hanketta, ja kaupunki päättää kerran vuodessa, mitkä hankkeet toteutetaan priorisointivalinnalla ottaen huomioon seuraavat seikat:

• Suuren riskin alueet: Kööpenhaminan ilmastosuunnitelman yhteydessä laadittiin riskianalyysi. Tulokset esitettiin riskikarttana, jossa kartoitettiin kaupunkialueet, joilla tulvariski on suurin (laskettuna Tanskan kruunuina) ja joilla sopeutumistoimilla olisi näin ollen suurin vaikutus.
• Alat, joilla toimenpiteet on helppo toteuttaa: Alueet, joilla tulvavedet voidaan suhteellisen yksinkertaisia toimenpiteitä soveltamalla valuttaa paikoille, joilla tulvavedet eivät vaikuta. Nämä olisivat sataman lähellä sijaitsevia alueita, kuten Ny Kongensgade ja Ved Stranden, joilla toteutettiin vuonna 2012 tulvatulvahankkeita alueiden suojelemiseksi tulvilta tekemällä laituriin aukkoja, jotka mahdollistavat sadeveden valumisen satamaan.
• Alueet, joilla on käynnissä kaupunkikehityshankkeita: Tulvahankkeiden kustannuksia voidaan usein vähentää huomattavasti, jos ne toteutetaan saneeraushankkeiden ja uusien kaupunkikehityshankkeiden (esim. teiden saneeraus) yhteydessä.
• Alat, joilla voidaan saada aikaan synergiavaikutuksia esimerkiksi yhdistämällä tulvariskialoitteet muiden kaupunkijärjestelmien, kuten paikallisviranomaisten vesidirektiivien, aloitteisiin.

Arvioiden mukaan seuraavien 20-30 vuoden aikana toteutetaan noin 15 hanketta vuodessa. Sen lisäksi, että hankkeet asetettiin tärkeysjärjestykseen tulvien ehkäisyn kannalta, tehtiin sosioekonominen arviointi. Arviointi koostuu seuraavista osista:

• Arvio tulvariskistä sateen ja rankkasateiden lisääntyessä sekä niiden vahinkojen kustannuksista, joita tulva voi aiheuttaa seuraavien 100 vuoden aikana, jos mitään ei tehdä (”business as usual”).
• Laskelma rakennus- ja käyttökustannuksista perinteisessä ratkaisussa (viemärit) ja yhdistetyssä vaihtoehtoisessa ratkaisussa.
• Kustannus-hyötyanalyysi, jossa vertaillaan näiden kahden ratkaisun kustannuksia ja kaupungin vahinkojen vähentämisestä saatavia hyötyjä verrattuna tilanteeseen, jossa toiminta jatkuu entisellään. Tämä laskelma antaa vastauksen kysymykseen siitä, ovatko ratkaisut edullisia tekemättä jättämisen kannalta (”business as usual”).
• Perinteisen ratkaisun ja vaihtoehtoisen ratkaisun vertailu suhteessa asetettuihin palvelutavoitteisiin (kustannusvaikuttavuusanalyysi), joka antaa vastauksen kysymykseen siitä, mikä ratkaisu on edullisin, jos halutaan saavuttaa kunnan palvelutavoitteet.

Arvioinnissa otettiin huomioon 17 prosentin nettomaksukerroin ja 20 prosentin verovääristymän aiheuttama tappio arvioiduista rakennuskustannuksista. Koska ratkaisut toteutetaan vaiheittain 20 vuoden aikana, pintaratkaisujen käyttökustannuksiin lisätään 1 % vuodessa ja muiden ratkaisujen käyttökustannuksiin 5 % vuodessa.

Arvioinnissa todettiin, että vaikka sekä perinteinen viemäriratkaisu että vaihtoehtoinen ratkaisu täyttävät kunnan hulevesi- ja pilvipurkaustavoitteet, vaihtoehtoinen ratkaisu tuottaa suurempia nettohyötyjä. Perinteisen viemäriratkaisun on arvioitu maksavan 20 miljardia Tanskan kruunua verrattuna vaihtoehtoisen ratkaisun 13 miljardiin Tanskan kruunuun. Molemmat ratkaisut vähentäisivät vahinkojen kustannuksia 16 miljardilla Tanskan kruunulla. Näin ollen vaihtoehtoisen ratkaisun nettovoitto on 3 miljardia Tanskan kruunua verrattuna perinteisen ratkaisun 4 miljardin Tanskan kruunun nettotappioon.

Taloudellisen arvioinnin epävarmuuksien havainnollistamiseksi vaihtoehtoisesta laskelmasta tehtiin lisälaskelma valtiovarainministeriön vuonna 2013 antaman sosioekonomista diskonttausta koskevan ohjeen perusteella. Laskelmasta käy ilmi, että kokonaisvahinko nousee 16 miljardista Tanskan kruunusta 18 miljardiin Tanskan kruunuun 100 vuoden aikana ja että myös nettovoitto nousee 3 miljardista Tanskan kruunusta 5 miljardiin Tanskan kruunuun. Tämä johtuu erityisesti siitä, että valtiovarainministeriö on laskenut vahinkojen vähentämisen painoarvon suuremmaksi tulevaisuudessa.

Kööpenhaminan kaupungin kehittämää Cloudburst-hallintasuunnitelmaa koordinoitiin Frederiksbergin kaupungin Køben-havns Energin (Kööpenhaminan energialaitos) ja Frederiksberg Forsyningin (Frederiksbergin vesilaitos) kanssa, koska kaikki Frederiksbergiin rankkasateiden aikana putoava sadevesi johtaa joko jätevedenpuhdistamoon tai mereen Kööpenhaminan kaupungin kautta. Lisäksi aloitettiin yhteistyö naapurikuntien kanssa, jotka johtavat pinta- ja jätevedet kaupungin läpi yhteisiin jätevedenpuhdistamoihin tai yhteisiin vesistöihin ja järviin.

Cloudburst-hallintasuunnitelmaan sisältyvien hankkeiden täytäntöönpanossa on havaittu useita haasteita:

• Hankkeet on toteutettava yksityisteillä. Suunnitelmaan on sisällytetty 132 km yksityisteitä (noin 30 %), ja tienomistajat voivat päättää, toteutetaanko hankkeet. Hallinnon kannalta ratkaisevan tärkeiksi katsottuja teitä voi olla tarpeen ostaa (tällä hetkellä on yksilöity 9 km teitä).
• Suunnitelma voi vaikuttaa suojelutavoitteisiin. Suunnitelman ympäristövaikutuksista on tehty alustava analyysi, ja muutamalla alueella on mahdollista saada poikkeuksia suojelulautakunnalta.
• Hankkeiden priorisoinnissa korostuvat laajamittaiset hankkeet, jotka edellyttävät yhteistyötä kuntien ja myös yksityisten maanomistajien välillä.
• Hulevesiä on käsiteltävä asianmukaisen vedenlaadun varmistamiseksi. Ratkaisuja testataan.

Kustannukset

Rakennustaloustiede lasketaan suhteessa siihen, mitä maksaisi pilvipurkauksen ja hulevesien hallintajärjestelmän perustaminen Kööpenhaminaan, jos se rakennettaisiin huomenna. Rakennuskustannusten kokonaisarvio eroaa näin ollen sosioekonomisista kustannuksista toimenpiteittäin, joissa kustannukset lasketaan nykyarvona pidemmällä aikavälillä ja niihin lisätään 37 prosenttia maksuja ja verovääristymiä. Rakentamisarvio sisältää 20 % hankesuunnitteluun ja 20 % ennakoimattomiin kustannuksiin. Arvio ei sisällä poistoja eikä toimintakustannuksia. Yhdistetyn ratkaisun rakentaminen maksaa 11 miljardia Tanskan kruunua vuoden 2015 hinnoin:

• Pintaratkaisujen kustannukset ovat arviolta 4,975 miljardia Tanskan kruunua. Kunnallisten ja yksityisten yhteisrahoitushankkeiden kustannukset korvataan vesimaksuilla.
• Cloudburst-putket maksavat arviolta 2,66 miljardia Tanskan kruunua, jotka katetaan vesimaksuilla (HOFOR).
• Verkkoyhteyden katkaiseminen ja liittäminen kiinteistörajan ulkopuolelle maksaa noin miljardi Tanskan kruunua, ja se katetaan vesimaksuilla (HOFOR).
• Maanomistajat rahoittavat noin 2,4 miljardia Tanskan kruunua sellaisten asuntojen suojaamista, joissa on tulvia estävät takavesiventtiilit ja jotka on irrotettu kiinteistörajan sisäpuolelta.

Kaupunkialueiden tilanparannusvaihtoehto maksaa noin miljardi Tanskan kruunua, ja sen rahoittaa Kööpenhaminan kaupunki.

Arvio kattaa Kööpenhaminan kaupungille, Capital Area Supply Companylle (HOFOR) ja yksityisille maanomistajille aiheutuneet kokonaiskustannukset. Frederiksberg Forsyning ja Nordvand ovat osa Kööpenhaminan ratkaisua, koska pilvipurskehallinta näissä kunnissa on riippuvainen Kööpenhaminan ratkaisusta ja päinvastoin. Jos näiden yleishyödyllisten laitosten osuus on 900 miljoonaa Tanskan kruunua, yhdistetyn ratkaisun rakennuskustannusten arvioidaan olevan 12 miljardia Tanskan kruunua.

Yhdistetyn ratkaisun osa, joka koskee yksinomaan veden hallintaa (hydraulinen toiminto), voidaan rahoittaa vesimaksuilla. Vesimaksut nousevat näiden kustannusten kattamiseksi. On arvioitu, että 110 kuutiometriä vettä vuosittain kuluttavan kotitalouden vesimaksu nousisi keskimäärin 890 Tanskan kruunua vuodessa.

Yhdistetty ratkaisu edellyttää lisäksi yksityishenkilöiltä investointeja tulvanestoventtiileihin jne. ja hulevesien paikalliseen tyhjennykseen. Jos pilvistymis- ja hulevesien hallintaa koordinoidaan kaupungin muiden rakennushankkeiden kanssa, voidaan säästää jopa miljardi Tanskan kruunua koko täytäntöönpanokauden aikana.

Hyödyt

Pilvipurskeen hallintasuunnitelma lisää osaltaan kiinteistöjen arvoa ja työllisyyttä. On arvioitu, että virkistysarvoiset kaupunkitilojen parannukset nostavat Kööpenhaminan kiinteistöjen hintoja vajaalla 1,4 miljardilla Tanskan kruunulla. Kaupunkialueiden kunnostaminen voi myös lisätä kiinteistöverosta saatavia tuloja puistojen läheisyydessä sijaitsevien kiinteistöjen arvon merkittävän nousun vuoksi. Yli sadan vuoden aikana näiden lisätulojen arvo nykyhintoina on miljardi Tanskan kruunua. Tällä hetkellä tasoitusjärjestelmä on kuitenkin rakenteeltaan sellainen, että 66 prosenttia Kööpenhaminan kiinteistöverotuloista sisältyy tasoitukseen ja menee näin ollen muille kunnille.

Rakennusvaiheessa voidaan luoda yhteensä yli 13 000 kokoaikavastaavaa työpaikkaa, joiden verotulot ovat 1,6 miljardia Tanskan kruunua. Rakennusalan lisätyöllisyydestä syntyvät verotulot kertyvät aina sille kunnalle, jossa työntekijä asuu. Näin ollen vaikutusta ei ole voitu laskea pelkästään Kööpenhaminan kaupungin osalta. Jos mukaan lasketaan myös kaupunkitilan parantamiseen tarkoitettujen tilojen rakentaminen, uusien kokoaikavastaavien määrä nousee yli 15 000:een ja verotulot noin 2 miljardiin Tanskan kruunuun.

Arviointi osoittaa, että nykyisissä olosuhteissa Kööpenhaminan yhdistetystä ratkaisusta voidaan odottaa saatavan 5 miljardin Tanskan kruunun kokonaishyöty verrattuna tilanteeseen, jossa kaupunki ei tee mitään. Yhdistetyn ratkaisun sosioekonominen hyöty perinteiseen viemäriratkaisuun verrattuna on noin 9 miljardia Tanskan kruunua. Sosioekonomisessa arvioinnissa verrataan kaupunkien vahinkojen vähentämisestä aiheutuvien kahden ratkaisun kustannuksia ja hyötyjä tavanomaiseen lähestymistapaan verrattuna sekä analysoidaan kustannustehokkuutta hulevesiin liittyvien ongelmien ratkaisemisessa.

Ympäristöä ja jätevesiä koskevassa nykyisessä lainsäädännössä ei säädetä riittävästi siitä, miten ympäristön ja rahoituksen näkökulmasta yhä suurempia tulvavesimääriä voitaisiin käsitellä parhaalla mahdollisella tavalla. Kööpenhaminan kaupunki on näin ollen esittänyt useita muutosehdotuksia, jotka Tanskan ympäristöministeriön on määrä käsitellä. Kööpenhaminan kaupungin muutosehdotukset koskevat pääasiassa muutoksia, jotka koskevat jätevesiin liittyviä maksusääntöjä ja Tanskan kaavoituslakia. Voimassa oleva lainsäädäntö estää sellaisten toimenpiteiden toteuttamisen, joissa olemassa olevia teitä käytetään tulvavesien tulvaväylinä. Tämä johtuu siitä, että yleishyödylliset laitokset saavat rahoittaa ainoastaan suoraan jäteveden käsittelyyn liittyviä hankkeita. Tulvariskiratkaisua, jossa esimerkiksi teitä käytettäisiin tulvavesien tyhjentämiseen, ei voida nykyisellä lainsäädännöllä rahoittaa maksuista saatavilla tuloilla. Jos Københavns Energi (Kööpenhamina) ja Frederiksberg Forsyning (yleishyödyllinen yritys) aikovat toteuttaa nämä toimenpiteet, tiet on nimettävä osittain jätevesilaitoksiksi. Tämä ei kuitenkaan ole toteutettavissa nykyisillä maksulailla, tielailla ja ympäristönsuojelulailla.

Vuosina 2013–2014 hoitosuunnitelma oli yksityiskohtainen, ja siinä ehdotettiin ratkaisuja kullekin seitsemästä valuma-alueesta. Ehdotetut ratkaisut on jaettu 300 hankkeeseen, joita aletaan toteuttaa vasta nyt vuosittain.

noin 100 vuotta viemärijärjestelmän osalta; Loputtomasti luotuja puistoja varten.

Jan Rasmussen
The City of Copenhagen
Technical and Environmental Administration
PO box 457
DK - 1505 København V
E-mail: jrasmu@tmf.kk.dk

Generic e-mail contact

Kööpenhaminan kaupunki