Partenariats public-privé (PPP) pour l'adaptation et l'entretien des infrastructures et des services

Les changements climatiques posent des défis croissants aux infrastructures. Elle touchera tous les types d'infrastructures, y compris l'énergie, les transports et l'eau. Les digues, par exemple, pourraient ne pas résister à l'augmentation des niveaux d'eau; les ports qui pourraient être inondés, les routes et les chemins de fer qui pourraient ne plus être accessibles, les services de transport qui pourraient être reprogrammés. Cela se produit à la fois en raison d'événements lents et d'événements extrêmes soudains, et pourrait entraîner des coûts plus élevés. Selon l’analyse de l’OCDE, de la Banque mondiale et des Nations unies pour l’environnement (Infrastructures pour un avenir résilient au changement climatique, 2024), un investissement annuel de 6,9 billions de dollars (environ 6,6 billions d’euros) dans les infrastructures sera nécessaire d’ici à 2030 pour garantir la compatibilité des investissements dans les infrastructures avec les objectifs de développement durable et l’accord de Paris.

Étant donné que le financement public de l'adaptation au changement climatique est limité, l'investissement et l'expertise privés, y compris le financement par le biais de modèles de partenariats public-privé (PPP), sont essentiels pour adapter les infrastructures au changement climatique. Les gouvernements peuvent également passer des contrats avec des entreprises privées pour fournir certains services publics afin de maintenir à long terme des infrastructures résilientes au changement climatique. En outre, les investisseurs privés peuvent soutenir des solutions fondées sur la nature dont le financement constitue un obstacle à leur mise en œuvre généralisée.

L’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) définit les PPP comme des «accords contractuels à long terme entre l’État et un partenaire privé en vertu desquels ce dernier fournit et finance des services publics au moyen d’un capital, en partageant les risques associés».

La principale différence entre les PPP et les modèles de financement traditionnels réside dans le partage des risques entre le partenaire public et le partenaire privé. En principe, les risques d’un projet de PPP devraient être attribués à la partie la mieux à même de les gérer, dans le but d’atteindre l’équilibre optimal entre le transfert des risques et la compensation pour la partie qui les supporte. Le partenaire privé est souvent responsable des risques liés à la conception, à la construction, au financement, à l'exploitation et à l'entretien de l'infrastructure, tandis que le partenaire public assume généralement des risques réglementaires et politiques. En règle générale, le PPP consiste également à tirer des recettes des contribuables et/ou des utilisateurs à des fins lucratives au cours du contrat de PPP.

Les PPP sont un point d’entrée essentiel pour mobiliser des financements du secteur privé afin de combler un déficit de financement dans les actions d’adaptation. Ils doivent être résilients au changement climatique et travailler à renforcer la résilience des communautés qu'ils desservent. La participation du secteur privé peut conduire, au-delà de la capacité d'investissement et du financement, à une réflexion novatrice et à de nouvelles compétences.

Les PPP pour l'adaptation au changement climatique peuvent toutefois être un défi, en raison de conditions futures très incertaines. Cela peut entraver la création de SPA, car ils nécessitent un certain degré de prévisibilité pour attirer les investissements et les financements. Les PPS entre les entreprises et les gouvernements locaux peuvent être divulgués dans le cadre de la responsabilité sociale des entreprises (RSE) des entreprises, afin de prendre des actions conjointes pour l'adaptation des villes au changement climatique. Le projet LIFE CITYAdaP3 qui visait à associer le secteur privé de l'UE au financement de l'adaptation urbaine a donné des exemples de réussite. Le centre de ressources pour les partenariats public-privé de la Banque mondiale fournit un inventaire des ressources pour la conception et la mise en œuvre de PPP résilients au changement climatique.

À l’heure actuelle, la mesure dans laquelle les parties prenantes sont impliquées dans les PPP contractuels est un aspect peu étudié (Nederhand et Klijn, 2019) de la réussite de ces projets. D'une manière générale, il est nécessaire de distinguer le rôle des parties prenantes dans le projet lui-même (par exemple, le développement des infrastructures) et leur rôle dans la mise en place du PPP. Les parties prenantes comprennent celles qui sont des membres formels du PPP et qui contrôlent directement les ressources et celles qui, bien qu’étant «externes» au projet, sont directement affectées par celui-ci et ont un intérêt dans son succès (Selim& Amr Soliman ElGohary, 2020).

Certaines conclusions de l'étude indiquent qu'un PPP rend l'environnement des parties prenantes plus complexe à gérer, en raison de l'implication de multiples relations dans une structure d'approvisionnement en PPP. Cela peut créer d'éventuels conflits d'intérêts ou des attentes différentes de la part des parties prenantes impliquées dans les projets de PPP. La mauvaise gestion des relations avec les parties prenantes a été l’une des principales raisons de l’échec des projets de PPP dans un contexte mondial (Jayasuriya et al., 2020). Bien que l'on se soit plaint de l'absence d'études sur la gestion des parties prenantes dans les PPP, des aspects cruciaux pour la prévention des conflits dans les projets PPP sont déjà connus. Il s’agit, par exemple, de mener des consultations approfondies, de convenir d’objectifs convenus et de les définir clairement, ainsi que de définir les rôles et les responsabilités des acteurs publics et privés. Les éléments clés d’une gestion réussie des parties prenantes sont résumés dans l’outil de gestion des contrats de PPP de la plateforme mondiale pour les infrastructures et de la Banque mondiale (chapitre 3). L’outil comprend des orientations pour la gestion des relations avec l’entreprise privée du PPP, avec d’autres parties prenantes privées, avec les utilisateurs finaux, les entreprises et la communauté, ainsi qu’avec les agences gouvernementales.

Les PPP offrent un moyen potentiel de fournir des infrastructures et des services publics pour s’adapter efficacement au changement climatique. Leur succès dépend de plusieurs facteurs clés.

• La portée, les objectifs et les produits livrables du projet clairement définis constituent une base solide.
• La mise en œuvre de projets PPP fructueux nécessite une capacité administrative considérable. Cela ne peut être assuré que par des cadres institutionnels et juridiques appropriés et une longue expérience dans la mise en œuvre de projets PPP. En outre, des cadres de gouvernance efficaces avec des rôles, des responsabilités et des processus décisionnels clairs sont essentiels au succès des PPP.
• Une répartition efficace des risques, où les risques sont partagés équitablement entre les secteurs public et privé, est cruciale pour la viabilité des projets. Cela pourrait également être un facteur difficile, car le risque pourrait changer au fil du temps en raison du changement climatique.
• Il est essentiel de favoriser de solides relations de collaboration entre les partenaires pour réussir la mise en œuvre du projet et parler d'une seule voix aux parties prenantes touchées.
• Des structures financières solides, y compris des stratégies de gestion des risques appropriées, sont primordiales pour attirer les investissements privés.
• L'utilisation de procédures d'ERM peut permettre de suivre l'efficacité des mesures, d'ajuster les projets en cours et de tirer des enseignements pour les projets futurs. La gestion de la performance d'un partenaire privé dans un projet PPP est particulièrement importante: l'allocation de ressources adéquates et l'identification claire des indicateurs de performance clés devraient être assurées. Des orientations détaillées sur le suivi des performances sont fournies dans l’outil de gestion des contrats de PPP de la plateforme mondiale pour les infrastructures et de la Banque mondiale (chapitre 3).

Les défis liés aux PPP sont l'instabilité politique, les ralentissements économiques et les processus réglementaires complexes qui peuvent avoir une incidence significative sur la mise en œuvre des projets (par exemple, les délais, les coûts). Une compréhension insuffisante des règles et des caractéristiques du secteur public par les investisseurs privés et vice versa peut entraver le développement et la mise en œuvre des projets. En outre, la perception négative des parties prenantes/du public et la résistance à la privatisation peuvent créer des obstacles.

Les projets traditionnels peuvent être divisés en lots afin d'attirer plus de soumissionnaires. Les projets de PPP nécessitent une taille minimale pour justifier le coût des achats et faciliter les économies d'échelle qui sont nécessaires pour améliorer l'efficacité de l'exploitation et de l'entretien. Cependant, la très grande portée des projets potentiels peut parfois réduire le niveau de concurrence, car peu d'entreprises ont généralement les moyens financiers de soumettre des offres. Avec des contrats de très grande valeur, seul un petit nombre d'opérateurs, peut-être aussi peu qu'un seul, sont en mesure d'offrir tous les produits ou services demandés. Cela pourrait placer le pouvoir adjudicateur dans une situation de dépendance (Cour des comptes européenne, 2018).

Pour surmonter ces défis, une planification minutieuse, une gestion efficace des risques et un engagement fort des parties prenantes sont impératifs. En s'attaquant à ces facteurs, les gouvernements et les partenaires privés peuvent augmenter la probabilité de succès des projets d'adaptation des PPP qui offrent un bon rapport qualité-prix et de meilleurs services publics.

Les PPP peuvent offrir une approche à double tranchant pour tout projet d'adaptation. D'une part, ils accélèrent l'exécution des projets en tirant parti de l'efficacité et des capitaux du secteur privé. D'autre part, les PPP peuvent introduire des solutions innovantes et potentiellement améliorer la qualité des services. Les PPP permettent de financer des projets qui, autrement, ne seraient pas réalisables, en raison des limites des budgets publics.

Cependant, ces avantages ont un coût. Les dépenses de projet ou les coûts d'entretien dépassent souvent les modèles traditionnels du secteur public en raison des marges bénéficiaires du secteur privé. Les complexités de la négociation des contrats et des engagements financiers à long terme pour les gouvernements sont des inconvénients importants. En outre, le transfert de certains risques au secteur privé pourrait entraîner des défis imprévus et des conflits entre les partenaires publics et privés.

L’UE réglemente les PPP au moyen de directives qui mettent en œuvre et développent les principes et libertés établis par les traités de l’UE. Ces directives visent à rendre les procédures de passation des marchés publics transparentes et ouvertes à tous les fournisseurs dans l’ensemble de l’UE. Ces fournisseurs peuvent donc proposer leurs services et leurs produits aux autorités publiques dans l’ensemble du marché unique de l’UE.

En mars 2014, deux directives de l'UE présentant un intérêt pour les PPP ont été adoptées par l'UE dans le domaine des marchés publics: en particulier les marchés publics et les concessions. La directive sur les marchés publics (2014/24/UE) et la directive sur les concessions (2014/23/UE) traduisent la volonté de l’UE de réglementer plus étroitement les concessions (Banque européenne d’investissement, 2016). Les deux directives doivent être transposées dans la législation nationale. La mise en œuvre effective des PPP est également limitée par les cadres juridiques nationaux ou infranationaux. Ceux-ci peuvent établir des règles spécifiques pour les contrats, des limitations dans le champ d'application et différentes typologies de relations entre le secteur public et le secteur privé.

Le délai de mise en place d’un PPP peut varier considérablement, en fonction de plusieurs facteurs:

• Complexité du projet: Les projets plus vastes et plus complexes prennent naturellement plus de temps à négocier et à mettre en œuvre.
• Environnement réglementaire: Un cadre réglementaire clair et efficace peut accélérer le processus.
• Procédures de passation des marchés publics: la complexité des procédures de passation des marchés publics peut avoir une incidence sur les délais.
• Compétences en négociation: une négociation efficace entre partenaires publics et privés peut accélérer le processus.
• Conditions économiques: des facteurs économiques peuvent influencer la disponibilité du financement privé et la faisabilité du projet.

Dans l'ensemble, la mise en place d'un PPP peut prendre environ deux à cinq ans, voire plus.

Les SPP sont généralement des accords à long terme. Selon le type de projet régi par le PPP, la durée de vie varie de 20 à 30 ans, mais peut être plus longue ou plus courte en fonction du projet spécifique. Les PPP ne couvrent pas seulement la phase de construction a d'une infrastructure. Il couvre également son fonctionnement et son entretien, à partir desquels ils obtiennent un rendement économique grâce à des frais d'utilisation ou à des paiements gouvernementaux.