Optimisation de la combinaison de financements privés et publics pour réaliser des mesures d'adaptation au changement climatique à Malmö

Malmö subit les effets négatifs du changement climatique en raison de la hausse des températures et des précipitations excessives. Par conséquent, la ville a dû faire face à divers problèmes liés aux inondations depuis le début des années 1990. Le problème le plus problématique a été le débordement fréquent des systèmes d'égouts, qui a par exemple été résolu par une conception durable pour le quartier d'Augustenborg, impliquant un partenariat avec les parties prenantes. À la fin des années 1990, Malmö a été confrontée à un important changement économique. Traditionnellement, l’économie de la ville dépendait largement de son chantier naval et de ses industries lourdes. La fermeture du chantier naval en raison d'une crise financière a été l'occasion de transformer l'économie locale. La ville a donc décidé de passer d'une ville industrielle à une ville durable et basée sur la connaissance. Malmö a été reconnue à plusieurs reprises comme un chef de file de la transition climatique et a été considérée à cinq reprises comme la municipalité la plus durable de Suède depuis 2010. Pourtant, la ville continue de s'améliorer en faisant face à ses plus grands défis aujourd'hui; l’adaptation à l’explosion des nuages, les inégalités sociales et le déficit de logements.

L'évolution économique a conduit à d'importants travaux internes au sein de la municipalité dans les années 1990 et à l'ambition de réaliser 3 investissements majeurs; le pont de l’Øresund reliant Malmö à Copenhague en 2001, la création de l’université de Malmö en 1998 et le réaménagement de Western Harbour depuis 2001. Le quartier de Western Harbour devait être développé en tant qu’exemple de développement urbain durable. En ce qui concerne l’adaptation au changement climatique, il s’agit notamment de l’ambition de créer un district résilient aux explosions de nuages. Cependant, la ville s'est rendu compte que la construction réelle du quartier était entre les mains des promoteurs. La ville s’est donc engagée à développer un processus de partenariat avec les parties prenantes grâce auquel elles pourraient concrétiser les ambitions durables de la ville, sans pour autant financer la construction du développement. Il permet à la ville d'identifier les mesures pour lesquelles un financement public supplémentaire est nécessaire et donc la combinaison optimale de financement public et privé pour réaliser un développement urbain durable.

La ville de Malmö a choisi de réaliser ses ambitions en matière de durabilité (y compris l’adaptation au changement climatique) en mettant l’accent sur la cocréation avec des promoteurs privés grâce à l’organisation de «processus de partenariat avec les parties prenantes». Cela permet une combinaison efficace de financements privés et publics. L'approche implique l'initiation de dialogues avec des promoteurs privés dès le début d'un processus de développement urbain. Grâce au dialogue, un modèle de développement urbain durable est co-créé pour un site spécifique. De cette façon, la ville s'assure que les ambitions de durabilité envisagées prennent forme dans la construction du développement urbain sans avoir la responsabilité financière de son exécution. En outre, la ville est en mesure de déterminer, grâce au dialogue, si un financement (public) supplémentaire doit être obtenu pour atteindre un niveau plus élevé de normes environnementales. Un exemple est la réalisation de toits verts dans le port occidental pour lequel Malmö a obtenu un financement national. Le dialogue donne à la ville une bonne idée des ambitions environnementales des promoteurs. Lorsque la ville estime qu'un niveau d'ambition plus élevé doit être atteint, elle peut décider d'inclure la possibilité de demander un financement dans le dialogue.

Les partenariats avec les parties prenantes font partie de grands projets de développement urbain à Malmö depuis le début des années 1990. Un processus de partenariat avec les parties prenantes consiste généralement en une série de réunions et d'ateliers. Le processus débute par un voyage d'étude commun. S'ensuit ensuite une série d'ateliers pour lesquels la ville fournit les sujets en fonction des objectifs de durabilité envisagés. Généralement, la ville prend l'initiative de lancer le processus de partenariat. Cette participation diminue avec le temps à mesure que les parties prenantes prennent l'initiative des réunions. Le processus de partenariat prend officiellement fin une fois le développement urbain terminé. Toutefois, dans certains cas, les parties prenantes privées ont poursuivi leurs partenariats de leur propre initiative une fois que l'arrangement formel avait pris fin.

Western Harbour est un exemple de projet de développement urbain à Malmö dans lequel des partenariats avec des parties prenantes ont été utilisés. Cette ancienne friche industrielle a été réaménagée en une «éco-ville» durable. Le développement comprend à la fois des mesures d'adaptation au changement climatique et des mesures d'atténuation. Des exemples de mesures d'adaptation sont l'application de toits verts, d'espaces verts et de mesures de gestion des eaux pluviales. Chaque promoteur rattaché à la zone de développement en tant que propriétaire foncier ou acheteur a été invité à participer au partenariat avec les parties prenantes. En outre, la ville a invité d’autres parties prenantes concernées par les objectifs de durabilité du projet; l'entreprise énergétique E.on (anciennement Sydkraft), l'Agence suédoise de l'énergie et l'Université de Lund.

La manière dont les processus de participation des parties prenantes prennent forme varie d'un projet à l'autre. Chaque projet se compose de plusieurs phases. L'un des premiers projets de développement de logements dans le port de Western comprenait les phases suivantes:

• Phase 1 : Cette phase comprenait la conception d'un programme de qualité, qui consistait en un ensemble de lignes directrices strictes en matière de durabilité. Les lignes directrices ont été élaborées en collaboration avec une sélection de développeurs.
• Phase 2 : Cette phase a tourné autour du dialogue avec les parties prenantes. Il impliquait tous les promoteurs privés attachés à la région en tant qu'acheteur ou propriétaire de terrains. Grâce au dialogue, le partenariat avec les parties prenantes a défini 5 à 6 objectifs de durabilité pour la région.
• Phase 3 : Une fois qu'un développement est construit, une évaluation est menée pour vérifier si les développeurs ont tenu leurs promesses des deux phases précédentes.

Le Programme de la qualité est un document élaboré spécifiquement pour l'affaire Western Harbour. Le document comprenait un terrain d'entente pour les promoteurs, un niveau de qualité minimal et des normes d'exigence pour l'architecture, le paysage, l'énergie, l'eau, la gestion des déchets et la biodiversité. Il a défini un ensemble de lignes directrices qui ont été élaborées en collaboration avec toutes les parties prenantes afin de garantir le maintien de normes environnementales élevées. Le programme a été élaboré au moyen d’une série de réunions appelées «dialogue créatif» afin de souligner son caractère ouvert. Le programme de qualité a servi de base rigoureuse pour les phases consécutives du projet.

Le processus de partenariat avec les parties prenantes est initié par le service d'urbanisme. La taille du partenariat varie en fonction du projet. Un groupe de 30 personnes est considéré comme un petit partenariat. Un tel groupe pourrait se composer de 8 à 10 développeurs, qui amènent chacun 2 représentants en moyenne. Les autres participants sont généralement des spécialistes de la société d'énergie, de la société de gestion des déchets municipaux ou d'autres agences (municipales) concernées. La composition des experts varie d'une réunion à l'autre en fonction du sujet abordé. Les partenaires privés peuvent également faire appel à des experts spécifiques supplémentaires, tels que des architectes ou des consultants. Jusqu'à présent, les partenariats n'ont inclus aucune ONG ni aucun citoyen, bien que cela soit également possible. L'accent de la composition des partenariats reste sur les promoteurs car la ville entend impacter les acteurs qui façonneront à terme le site et le financeront. Par conséquent, une discussion avec eux sera la plus efficace.

Plusieurs aspects sont essentiels à la réalisation d'un partenariat réussi. L'un des facteurs les plus essentiels est la confiance entre les partenaires. La confiance n'était pas évidente au début des premiers processus de partenariat avec les parties prenantes pour le développement urbain d'Augustenborg. Dans certains cas, les développeurs ont eu des difficultés à se faire confiance, car ils sont généralement concurrents. De nouveaux acteurs se montrent parfois méfiants vis-à-vis de la ville. Un processus de participation des parties prenantes devrait donc toujours commencer par une visite du site pour engager tout le monde sur le site. Il est important de ne pas commencer le processus par une réunion régulière, car cela tend à amener les participants à s'enfermer rapidement dans leurs positions familières. La visite du site est suivie d'une série de séminaires et de discussions au cours desquels les parties prenantes sont divisées en sous-groupes. Ces séminaires et discussions sont initiés par la ville et se concentrent sur une intrigue ou un sujet spécifique. Comme la confiance doit se renforcer au fil du temps, elle rend le processus de partenariat avec les parties prenantes moins approprié en tant que solution aux problèmes (politiques) à court terme. Cependant, une fois la confiance gagnée, c'est un outil très puissant pour réaliser des développements plus durables avec des investissements financiers publics limités.

Il existe également des facteurs externes indépendants de la volonté de la ville qui peuvent influencer le succès d’un processus de partenariat avec les parties prenantes. La sensibilisation des parties prenantes à l'environnement est importante pour le succès d'un partenariat entre parties prenantes. Au début du processus pour Augustenborg, cette prise de conscience s'est avérée très limitée. D'autres facteurs qui peuvent influencer le succès d'un partenariat sont l'évolution de la législation nationale. Jusqu’en 2016, le processus de participation des parties prenantes était complété par le «code du bâtiment environnemental». Ce programme municipal comprend des exigences techniques supplémentaires pour les bâtiments, telles que les normes énergétiques et les exigences de compensation de la nature. Le facteur Espace vert, un outil utilisé dans l'affaire Western Harbour, a été intégré au programme. Il a été utilisé pendant près de 10 ans, mais une législation nationale récemment adoptée a rendu impossible l'imposition d'une législation technique plus stricte au niveau municipal. On ne sait pas encore comment la mise en œuvre du processus de partenariat avec les parties prenantes sans le «code du bâtiment environnemental» affectera son impact.

Un processus de partenariat avec les parties prenantes peut être un instrument politique utile lorsqu'une ville n'est pas financièrement responsable de la mise en œuvre d'un développement urbain, tout en souhaitant donner le maximum d'orientations possibles vers des objectifs de durabilité ciblés pour la région. Le processus de participation des parties prenantes nécessite toutefois un investissement de temps de la part de la municipalité sans garantie de succès. Cela nécessite également un intérêt de la part de parties privées pour le développement du site. Dans le cas de Malmö, le développement de ces sites urbains par des promoteurs privés a toujours été une pratique courante. Le processus fonctionne donc particulièrement bien pour les projets de développement urbain. Outre l'investissement de temps et l'utilisation d'installations municipales, le processus de participation des intervenants n'implique aucun investissement financier supplémentaire. Il peut donc s'agir d'un outil efficace pour mettre en œuvre des mesures d'adaptation au changement climatique lorsqu'une ville est prête à investir suffisamment de temps et à faire preuve de patience pour voir des résultats visibles à long terme.

Les financements nationaux et européens peuvent fournir aux parties prenantes d'un processus de partenariat une source complémentaire de financement pour la réalisation de mesures environnementales. Ce n'est cependant pas une condition du succès. Dans le cas de Western Harbour, un financement public a été obtenu pour réaliser les trois premières phases du développement. La 4e phase, bien qu'elle soit généralement considérée comme la partie la plus durable de Western Harbour, n'a nécessité aucun financement public. Cette différence peut s'expliquer par la prise de conscience environnementale généralement accrue de la société au moment de la mise en œuvre de la 4e phase. Grâce au processus de participation des parties prenantes, la ville a une bonne idée des intentions et des moyens des promoteurs pour concrétiser la vision environnementale de la ville. Le processus de participation des parties prenantes permet donc à la ville d'identifier plus précisément le type et le montant des financements publics nécessaires, ce qui augmente par conséquent les chances de succès de la réalisation du développement durable tel qu'envisagé.

Les coûts pour la ville de mettre en œuvre un processus de partenariat sont limités. Il s'agit notamment du temps consacré par les responsables des politiques à la gestion du processus et de la fourniture de ressources pour faciliter les réunions et les ateliers. Les promoteurs privés sont responsables de tous les coûts liés à l'aménagement des parcelles. Même les routes, les parcs et les rues du site, qui sont développés par la ville, sont inclus dans le prix des terrains à bâtir et sont donc indirectement payés par les promoteurs. Les coûts de développement du terrain à bâtir lui-même sont entièrement couverts par les promoteurs.

Le processus de partenariat avec les parties prenantes peut offrir aux partenaires privés la possibilité de réduire les coûts en menant des études communes. Dans le cas de Western Harbour, un coordonnateur de la durabilité a été employé par la municipalité et les promoteurs pour effectuer des calculs énergétiques exhaustifs. Les coûts de cette location ont été répartis entre la municipalité et les promoteurs. Ces coûts auraient été beaucoup plus élevés si chaque promoteur avait dû payer un coordonnateur séparément. Les projets, y compris les partenariats avec les parties prenantes, peuvent également être admissibles à un financement supplémentaire. Dans le cas de Western Harbour, le projet a reçu un financement en tant que projet européen de R&D appelé SURE/RESECO dans le cadre du 5e programme-cadre de l’UE.

Dans le cas de Western Harbour, la ville a demandé un financement à la fois national et européen pour améliorer l'efficacité énergétique, réaliser des toits verts et organiser des événements de sensibilisation (c'est-à-dire des normes plus élevées). Un total de 250 000 000 SEK (environ 26 300 000 €) de financement national (Fonds d'investissement local) a été attribué à la ville pour la mise en œuvre de divers projets environnementaux dans Western Harbour. Les projets allaient d'une exposition sur le développement durable à un soutien aux promoteurs dans la réalisation de toits verts. Les subventions ont également été utilisées pour construire des bâtiments plus économes en énergie. Une demande de financement européen a été obtenue avec succès par le système de financement du système énergétique de Western Harbour. Le système permet à Western Harbour de produire de l'énergie localement grâce à une centrale éolienne, à la production d'énergie solaire et au chauffage géothermique.

La participation du nombre et du type d'intervenants à la demande de financement varie au cas par cas. La demande de financement national visant l'acquisition de matériaux écoénergétiques pour le développement du port de Western a été créée en collaboration avec le promoteur. Dans le cas du financement pour les toits verts, la ville a complètement géré l'application et les promoteurs ont demandé le financement de la ville. Cette différence d'approche s'explique principalement par le fait que la décision de demander un financement a été prise plus tard dans le processus de développement. La demande de financement européenne pour le système énergétique a été développée par la ville en coopération avec la société énergétique. La sélection des parties prenantes à impliquer dans la demande de financement est généralement faite par la ville en fonction de la contribution du processus de participation des parties prenantes. Cela permet à la ville de faire des propositions de financement plus spécifiques. La ville agit toujours en tant qu'initiatrice et rédactrice principale de la demande de financement.

La participation à un processus de partenariat avec les parties prenantes n'est pas entièrement volontaire. La ville peut inclure des conditions particulières concernant un engagement envers les exigences de partenariat et de durabilité dans le contrat de vente de la parcelle. Cette approche se limite aux situations où la ville est propriétaire de la parcelle à développer. Jusqu'à présent, la ville n'a conclu qu'un seul partenariat avec une partie prenante qui était déjà propriétaire du terrain à aménager. Dans ce cas, le processus de dialogue a été jugé plus intensif et plus difficile. Finalement, un accord a été conclu avec le soutien des acheteurs de terrains à bâtir du propriétaire foncier privé.

Le premier partenariat avec les parties prenantes a été créé pour Augustenborg au début des années 1990. Le développement du port de Western a commencé en 2001 et est toujours en cours. Le projet se compose de plusieurs phases pour lesquelles différents partenariats avec les parties prenantes sont créés.

Le processus de partenariat avec les parties prenantes commence dès que les parcelles ont été vendues au promoteur et se termine une fois que le développement urbain est réalisé.

La ville de Malmö